（安徽大学副校长，教授、博士生导师）
蒋艳
（安徽大学法学院博士研究生）
[摘要]：现行教育单行立法模式下，教育法律救济制度规则之间缺乏体系性的内在逻辑衔接、制度之间存在功能重叠和部分法律空白，以致教育权利难以获得充分保障。教育法典的立法目的和基本功能是保障教育权利，教育法典编纂中理性规划教育法律救济制度应当考量教育法律关系的综合性、教育事项的专业性、学校的自治性和教育的伦理性等特殊因素，遵循“总则+分则”的立法体例，在衔接上突出学校内部救济，在形式上实现公法和私法、实体和程序救济的二元协同共济，在内容上通过不同救济类型的分类分工形成体系上的衔接配套，最终实现教育权利的全方位保护。
[关键词]：教育法典；教育法律救济；教育规律；立法体例；教育权利
教育法律救济是通过法定的程序和途径，解决教育法律纠纷、补救教育合法权益、促使教育义务履行，使教育法中的法定权利转化为现实权利的活动。教育法律救济作为教育法实施的关键环节，对保障教育主体权益、促进教育现代化建设具有重要意义。然而，在现行教育单行立法模式下，教育法律救济散见于部分教育法律规范中，由于缺少立法设计时的理性规划而使救济规则呈现出零星、碎片化特征，无法适应新时代教育法治建设的时代需求。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确指出要研究启动教育法典编纂工作，这标志着教育法典正式走向立法实践。教育法典理论研究的命题，也应当从编纂的必要性与可行性转向编纂的具体方案上。教育法律救济作为教育立法实施的重要机制，在教育法典中占据重要地位，构建什么样的教育法律救济制度以及如何构建教育法律救济制度，就成为教育法典编纂过程中必须解决的关键问题。本文通过分析教育法典背景下重新探讨教育法律救济制度规则的必要性，具体研究教育法典编纂过程中理性规划教育法律救济规则的考量因素、体例安排以及具体规范，以期促进教育法典的编纂，实现教育权利的全方位保护，推进教育现代化。
一、教育法律救济制度规则探究的必要性
（一)保护教育权利是教育法典的立法目的和基本功能
(二)教育单行法模式下教育法律救济规则的缺陷反思
教育单行法模式下，教育立法以问题导向为中心回应现实的教育需求，虽然对解决教育问题确实起到了一定积极作用，但这种问题导向下的单行立法思路，忽略了单行立法与其他立法的衔接，使当前教育立法呈现出分散性特征。这种分散性的教育立法，反映在教育法律救济规则上表现为教育法律救济规则缺少体系性的内在逻辑衔接、制度之间存在功能交叉重复和部分法律空白，现行教育法律救济制度无法满足编纂体例全面、逻辑自洽、规范权威的教育法典的要求。破解当前教育法律救济制度存在的现实问题，推进教育法典化成为我国教育法治建设的必然选择。
1．现行教育法律救济规则缺乏体系性
其三，救济规范缺乏系统性。《教育法》中只规定了受教育者的申诉和诉讼救济途径，但是教育领域适用的下位法规范相继规定了其他法律救济规则。例如，《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《管理规定》)将学生的教育申诉细化为校内申诉和教育行政申诉;《中小学教育惩戒规则(试行)》(以下简称《惩戒规则》)还规定了学生或家长对学校教育主管部门的复核决定不服，可以依法提起行政复议或行政诉讼。此外《事业单位人事管理条例》《劳动人事争议仲裁办案规则》赋予了教师通过仲裁解决人事争议的权利。《高等学校学术委员会》规定高校成立学术委员会裁决学术争议。可见，由于缺乏统一的立法规划，现行教育法律救济规则散见于不同层次的法律规范中，整体呈现出零星、碎片化的特征。
2．制度功能存在交叉重叠
现行教育法律救济制度之间存在功能上的交叉重叠，主要表现在以下方面:一是校内申诉和教育行政申诉的适用范围相同。《管理规定》和《惩戒规则》都将教育行政申诉的复查对象限定于校内申诉。换言之，校内申诉是教育行政申诉的前置程序，校内申诉与教育行政申诉的适用范围相同。校内申诉是学校内部救济渠道，能够充分发挥学校的自治权限，是解决教育纠纷、保障教育权利的第一道防线。而教育行政申诉是向教育行政部门申诉理由、请求解决内部纠纷的行政性申诉制度。二者的定位不同，在适用范围上应当有所差异。但现行教育法律救济规则没有对二者加以区分，以致校内申诉的制度优势难以获得充分发挥。二是教育行政申诉和教育行政复议功能重叠。教育行政申诉与教育行政复议两者都是行政性救济制度、都主要受理涉及学生实质性权益的行政纠纷、受理机构都是教育行政机关、程序上均不具有前置性、效果上均不具有终局性。但事实上教育行政复议相较于教育行政申诉，还有层级监督功能，监督下级教育行政机关和高校积极履行教育法律赋予的行政管理职权。
3．部分教育纠纷在现行救济制度下难以获得实质化解
一方面，现行教育救济制度主要呈现出明显的公私法二元对立的救济立场的倾向。现行法律救济制度按照法律关系的性质分为公法救济和私法救济，教育领域照搬传统法律领域的分类方式，根据教育领域的不同性质的法律关系，将教育纠纷分为行政纠纷和民事纠纷，以此对应民事救济途径和行政救济途径。当学生或教师与学校的争议具有民事性质时，提起民事诉讼进行救济没有障碍。根据现行教育法律规范的规定，教育申诉、教育行政复议、教育行政诉讼主要适用于解决教育领域的行政纠纷。然而，这种分类方式将教育纠纷引入不同性质的法律救济渠道，固守公私法二元论，简单地将教育纠纷分化成不同性质的法律纠纷，只是照搬一般法律纠纷的划分方式，而没有关照教育纠纷的特殊之处，并不是解决教育纠纷的指路明灯，反而可能使当事人的权利难以获得充分的保障。
二、教育法律救济制度规则的特殊因素
教育立法是教育和法律的有机结合，教育法律救济制度的建构既要遵循法治理念，又要尊重教育的规律。而传统学科分类将教育法划入行政法学的框架内，教育法学的很多概念、原理、行为要素、制度架构都源自行政法领域，忽视教育自身的特性，教育法律救济概念也是如此。事实上，教育法律关系的综合性、教育事项的专业性、学校的自治性和教育的伦理性，使得教育法律救济不能直接套用一般法律救济制度。教育法典下理性规划教育法律救济制度，应当考量教育法律救济的特殊因素。
（一)教育法律关系的综合性
教育法律关系在主体、客体和权利内容方面表现出的特殊性，成为教育法律部门“独立说”的支撑理由。有学者针锋相对地指出教育关系的特殊性不足以证明教育关系独立于民法调整的人身关系、财产关系以及行政法调整的行政关系，反而可以说明教育关系可以归入民事关系和行政关系范畴。法律关系的性质不同，法律救济的方式也不同。我国现行法律救济是建构在公私法二元对立立场上以人身权、财产权为救济标准。现行教育法律对教育权利的救济也按照不同的法律关系性质，引入民事诉讼、劳动仲裁、行政申诉、行政复议、行政诉讼等途径。随着教育法律关系的多元化变革，使得教育领域中各种公法权力和私法关系相互交织，教育权利既可能遭到公权力的侵害，例如高校违法开除学生学籍;也可能为平等民事主体侵犯，譬如冒名顶替他人获得入学资格。此外，随着教育领域公私法交错融合趋势的发展，越来越多的纠纷难以进行性质上的划分，例如，学生拖欠学费、宿费导致学校暂缓发放其毕业证的行为。有研究提出教育法典是“针对教育领域内所有法律关系而制定一部具有系统性、前瞻性和权威性”的法典，相应的，教育法律救济也应当破除公私法二元对立的立场，包括法治范围内所有保障教育权利的渠道。
(二)教育事项的专业性
教育是以培养人为目的的活动，教育事业和教育法律的中心任务和重要特色是个人自由全面发展。而人的发展是有阶段性的，教育制度、教学活动和教育管理把人的阶段性的发展具体化不同的教育层次，分为学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、继续教育等。不同教育层次适应人的发展的不同阶段的教育需求是尊重教育规律的应有之义。各个层次的教育事项具有专业性，由此产生的纠纷需要专业人员裁决，这一点尤其体现为学术活动引起的纠纷。学术活动有广义和狭义之分，广义上的学术活动包括各个教育层次上涉及教育规律的专业业务，例如，各个教育层次的学科设置、教材选用等等。狭义上的学术活动主要是指为探索、发现、传播和保存高深知识所从事教学、科研活动。《宪法》第47条作为公民学术自由权的宪法依据已经成为学界的主流观点。由于学术的高深性、专业性，从事学术研究的主体主要是高等教育阶段的教师和学生。大学作为主要从事学术研究的场所，也享有部分的学术自由权。
《教育法》《高等教育法》虽然大致确定了学生、教师与高等教育机构的学术自由权的内涵，但缺乏对学术自由权法律保障的重视。一方面，《高等教育法》赋予高校办学自主权，但未明确学校保障权利的法律救济渠道;教师与高校之间因学术成果、学术不端认定等引起的人事争议通常被以民事案件审理，学术自由权长期得不到应有的重视;《普通高等学校学生管理规定》对学生选课、转专业、转学、休学等事项的规定，虽然是从管理角度切入，但也可视为在一定程度上承认了学生的学习自由，但司法实践中常以属于高校的自治事项而排除司法审查。另一方面，基于学术活动的高深性、专业性，法官和教育行政部门都应当保持谦抑，因侵害学术自由权引起的学术纠纷应当由受过专业训练的专家学者裁决。
（三)学校的自治性
(四)教育的伦理性
教育关系不同于其他社会关系的显著的区别在于，教育关系具有伦理性和身份延续性。教育的本质是育人成才，教育活动的育人性使教育关系具有深厚的伦理意蕴。对学校来说，教育活动具有特殊的伦理目标和价值取向，遵循特殊的人伦原理和道德理念，其以实现受教育者主体地位的提升和人格健全为整个教育活动和教育政策的主要目标。对学生来说，其所在的学校被称之为“母校”，授业的教师为“恩师”。教育活动主体之间存在着这种延续性或身份隶属性的关系，决定了教育纠纷不适宜采取对抗性的解决方式。诉讼固然是维护社会公平正义的重要机制和终极手段，但并非解决社会纷争的最佳方式和唯一依赖路径。新时代，公民根据自身需要选择效率高、成本低、符合自身需求的纠纷解决方式已经成为制度革新的趋势。教育法典作为回应新时代教育法治发展需求的重要措施，应当建立并综合运用调解、申诉、仲裁等多元救济机制，既适应教育关系的特殊性，又能实现学校内部纠纷的妥善化解。
三、教育法律救济制度规则的体例安排
教育法典编纂采用“总则+分则”的立法体例基本达成学界共识。教育法典的总则编关系到整部法典的立法质量，对分则编起到提纲挈领的作用;分则是总则结构和内容的具化，总则和分则共同构成一部系统融贯的教育法典。教育法律救济上承教育法典的立法目的，下系各项教育权利的具体实现，其重要地位应当在教育法典的总则和分则编中予以肯认。
（一)总则编规定教育法律救济制度一般条款的重要意义
第一，符合教育法典总则编的立法技术。
第二，有利于统率分则各编的具体法律救济制度。
教育法典的分则要与总则的规定做到结构一致、价值协调、逻辑自洽、互不冲突。具体到教育法律救济制度上，意味着无论分则编，还是教育法典编纂完成后的颁布的教育单行法中，都要满足与总则编中法律救济制度具有形式上的一致性、价值上的协调性、逻辑上的自洽性以及内容上的全面性。分则中教育法律救济制度是在教育法典总则中法律救济一般条款的指引下，对一般救济条款的展开。各种类型的法律救济方式通过形成符合法律适用的逻辑构造，被整合于教育法典中，避免各法律救济制度之间的矛盾冲突，维持法典的一贯性。
(二)分则编教育法律救济具体条款的体例设计
分则的编排体例学界有不同的观点，有研究提出教育法典的分则编按照不同教育阶段分为学前教育编、义务教育编、高中教育编、高等教育编、职业教育编、民办教育编、继续教育编、其他教育编等。也有学者认为“法典化导向下，教育法典的体例构建需要突破那种单纯以教育阶段或者教育领域为中心的类型化立法模式，而应该针对教育活动中的不同法律关系主体分别规定相应的权利和义务。”笔者认为，类型化的教育法典分则编纂模式更适应我国当前教育立法的现状。一方面，不同教育类型的教育活动主体的地位不同，教育法律救济方式亦存在差别。例如义务教育阶段，公立学校教师是教育公务员，根据《公务员法》对人事编制内的教师进行管理，教师的救济方式与公务员救济方式相同。而非义务教育阶段的公立学校教师的法律地位认识不一，存在“特殊劳动者说”“公务雇员说”和“事业单位工作人员说”等不同的认识，相应的权利救济渠道也有所不同。民办学校的教师定位为学校雇员，双方之间的争议通过劳动仲裁予以救济。教育法典分则编以类型化的模式编纂，将不同教育阶段和教育类型的特殊性在分则中予以具体展开，更符合教育立法的逻辑。
四、教育法律救济制度规则的具体构建
（一)衔接上:突出教育内部救济
内申诉制度是专门为解决内部教育纠纷而设立的法定权利救济机制，是宪法上公民申诉权在教育领域的体现。校内申诉通过学校内部自治渠道，解决教育纠纷，充分保障学生和教师在教育教学活动中正当权利的享有和实现。相较于教育行政申诉需要行政机关的介入，校内申诉不仅能够充分适应教育领域的自治性和专业性，而且具备受案范围广、制度成本低、社会效果好等优势，校内申诉应当成为教育纠纷的“诉源治理”的主要救济渠道。但校内申诉作为实现教育纠纷“诉源治理”的主要制度支柱，其功能并未得到充分发挥。实践运作中，校内申诉作为教育行政申诉的前置程序，使校内申诉的适用范围受到极大限制;理论上，校内申诉被视为专门性的教育申诉程序的一个环节，其地位缺乏应有的重视，一直处于教育法学研究的边缘。
教育多元纠纷的源头防控应当充分发挥校内申诉制度作为主要解纷机制的诉源治理功能。但囿于立法不足、“诉讼中心主义”观念、效力保障不足等诸多因素掣肘，校内申诉制度面临公正性质疑、权威流失等多重困境，使校内申诉在教育纠纷解决防线上整体退缩。为使校内申诉摆脱制度困境，提升治理效能，充分发挥教育纠纷“分流阀”和“减压器”的作用，教育法典的制定中应当校内申诉的独立地位，进一步完善校内申诉立法，通过明确校内申诉的适用范围、规范校内申诉运行程序、提高申诉决定的法律效力、完善校内申诉的联动机制，实现教育纠纷的诉源治理，这既是建构教育多元化纠纷解决机制的必由之路，亦是实现教育治理现代化的应然之需。总之，在教育法典总则教育法律救济制度规则的一般条款中，明确校内申诉的法律地位;在分则的学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、职业教育、民办教育等编中具体明确校内申诉的适用范围和程序。
(二)形式上:二元救济的协同与共济
(三)内容上:不同救济类型衔接配套
“当抽象与一般概念及其逻辑体系不能把握某种生活现象或意义脉络的多样性表现形态时，大家首先想到的辅助思考方式是类型。”学术的专业性、复杂性和不确定性使教育纠纷类型化为学术性纠纷和非学术性纠纷。学术性纠纷需要由具有一定学术背景的人员或组织，依照法定程序，以及学术共同体之间的学术规范和学术人员的学术水准进行裁判;非学术纠纷则是依照纠纷性质，通过民事诉讼、仲裁、申诉、复议、行政诉讼等救济途径予以解决。学术性纠纷和非学术性纠纷两者在救济机关、救济方式、救济标准等方面存在不同，相应的教育法律救济机制可以分为学术性纠纷的救济机制和非学术性纠纷的救济机制。而我国现行教育法律制度的设计是倾向于维护教育管理秩序，并非保障学术自由权。教育法律救济机制也是针对非学术纠纷解决，对学术纠纷重视不足，缺乏专门的学术救济机制。教育申诉作为专门的教育纠纷解决制度，在适用范围上限于学校的纪律处分行为，导致学术纠纷难以得到化解。而教育行政部门和司法机关受学术尊让原则的拘束，只能对学术性纠纷进行形式审查，而不能对学术问题进行实质审查。
五、结语
教育法典编纂是一项系统研究，任重道远。当前教育学界和法学界亟待对教育法典编纂的具体方案展开系列研究。教育法律救济作为教育法律实施的重要机制和关键环节，在教育法典中具有重要地位。现行教育单行立法模式下，教育法律救济制度规则的缺陷需要在教育法典的编纂过程中予以重整和构建。教育法典不仅是教育领域的根本法，也是教育权利保护的宣言书，还是教育领域立法的集大成者。在教育法典编纂过程中，加强教育法律救济制度的规则研究，对促进教育法律救济制度在未来教育法典的具体实施中实现保障教育权利的立法目的和基本功能、推进教育治理体系和治理能力现代化具有重大现实意义。