截止到2008年，中国经由最高立法机关全国人大通过的专门教育法律已经达到7部。它们是《学位条例》（1980）、《义务教育法》（1986、2006年修订）《教师法》（1993）、《教育法》（1995）、《职业教育法》（1996）、《高等教育法》（1998）、《民办教育促进法》（2002），如果加上《未成年人保护法》（1991）、《预防未成年人犯罪法》（1999）等青少年法律，则达到9部。在某种程度上说，关于未成年人的法与教育法的性质是大致相同的。这些法律基本构成了中国的教育法律体系，对于改革开放以来的中国教育改革和发展起到了重要的推进和保障作用。然而，对于中国教育法律的性质与价值，各方面的认识是不同的。从法律角度来说，这种不一致的意见来自三个方面。
第一方面的不同认识来自于西方社会。西方教育界、法律界人士。对于中国教育法律及其取得的巨大的成就，一般存在着漠视和歧视。在西方某些人眼里,社会主义国家的法律是意识形态，是服务政治的工具，不是他们眼中真正的法律。因此，他们既对中国教育法律取得的成就视而不见，又对存在的问题夸大其词。例如，对于受教育权利，他们不是从国内法的法定权利规范及其实施的角度加以看待，而是从抽象人权标准角度予以审视。这种状况虽然与文化上、专业上的生疏有关，但主要是与他们的政治立场导致的普遍的、根深蒂固的，体现了西方的文化优越感和政治优越感有关。当然，这样的状况还是可以改变的。
第二方面的不同认识来自于国内的法律界。国内法律界从传统的法律分类出发，容易忽视教育法律的特殊价值。目前,国内法学界对我国法律体系的划分都没有教育法的位置。对于教育法在法律体系中的地位，国内法学界一般认为教育法附属于行政法，因为教育行政部门属于行政机关,教育行政领域的法律必然要归入行政法系统。有关教育、学校的诉讼,一般都归为行政诉讼，由法院的行政庭受理。另一种观点认为教育是一种复杂的社会现象，教育法应归入社会法，教育法律内容应当属于社会法调整的内容。我们认为，上述部门法的划分方式有着严重缺陷。这一缺陷不仅体现在我国法律体系中没有体现出教育法律应有的地位,也体现在整个法律体系缺乏更深刻的理念指导及其相应得构架。
第三方面的不同认识来自于国内的教育界自身。人们常常可以听到来自教育界的对于教育法律的质疑，认为教育法是软法，没有硬性规定，不好实施。一方面，教育法律的强制性的规定存在着不足。例如，从法律责任的角度说，有法律责任一章的教育法律有《教师法》、《教育法》、《民办教育法》和新修订的《义务教育法》。缺乏法律责任一章的教育法律有《学位条例》、《职业教育法》、《高等教育法》。尽管违反《职业教育法》、《高等教育法》的可以援引《教育法》的法律责任的有关条款予以追究，但教育法律本身的执行性和法律责任方面存在较大缺陷,是一个不争的事实。然而，另一方面，教育法律是否仅仅依靠强制性才得以称“法”，才得以体现其作用，更需要进一步研究探讨。
上述三个方面的提出问题的角度虽然有所不同。但从本质上说，提出问题的性质却是相同的:教育法律的法理性质和独特价值是什么？教育法律是教育政策的法律形式化，即如同有些部门政策加以法律形式化而成为部门法律一样，还是有自己的特殊性？教育法律是不是需要成为像刑法那样的法？法的本质是什么？对此，我们需要做深入的讨论。
二、法律的历史发展与法的教育功能的涨落
从私法的角度看，在以调整利益关系为主的法律语境下，法的精神性被减弱，道德性、教育性受到了很大的质疑和挑战。西方法律中的人从中世纪神光的笼罩下稍得解放，又逐步滑人了市民社会的利益深潭。“法律按其真正的含义而言，与其说是限制还不如说是指导一个自由有智慧的人去追求他的正当利益。”(洛克，1964)随着资产阶级意识形态的逐渐形成，传统的法的价值和精神被资产阶级利益需求进一步弱化、浓缩和固定。在忽略人的发展价值和目标的总体法律体系和制度下，社会大众的思想意识被引导得越来越世俗、越来越利益化。在道德与法律的关系上，l878年，耶利内克提出，法律是最低限度的道德(庞德，2007)，法律逐渐地、越来越多地失去了光环和“神性”，更多成为了规范既有利益与保护又有权利的制度，更多成为了维护市场经济和市民社会的工具，更多成为了权利救济的武器。在重视利益和实用的法律及其实施机构的长期作用下，人们反而认为严格界定处理利益的法才是真正的法律，才是“硬”法。在西方社会，在许多普通民众那里，法律的名声不好，有人甚至认为，法律是为坏人服务的。在某种程度上，越来越多的律师视法律为谋生的手段，法律实务成为了一种赚钱的途径。
在这样的逻辑和背景下，法的教育功能、在法律中规定人的发展价值和目标不仅被淡化，甚至反而有了贬义。l999年，德国法学家魏德士指出：“在某些政治体制中法还具有有效的‘教育功能’。首先是在那些将国家规定的世界观强加给所有公民的国家中。例如民主德国的集体劳动法，使劳动者成为全面发展的社会主义的个人。”(魏德士，2005)魏德士虽然带有某种偏见，但仍可解读出的是他指出了法的“教育功能”。在有的法学教科书和法学论著中，法的“教育功能”更是只字不提了。在这样的思想影响下，甚至在教育法律中人的发展价值和目标，人的培养主题也受到了严重影响。西方主要国家的教育法律小心翼翼地回避了人的发展价值和目标问题。这不能不认为有着深刻的历史原因、政治原因甚至民族、宗教原因。当然，西方某些国家法律的教育和道德功能的弱化，并不说明西方社会完全不重视人的发展或者说不注意体现人的“神性”。现代西方社会对于人的发展采取的措施，包括重视宗教，包括对青少年的教育救治采取政策措施并设置相应的专门机构的做法，值得我们另行讨论。
人权法律产生之后，人们试图把人的发展问题、教育问题纳入人权法律领域加以解决。尽管这一努力是有意义的，但实际的效果是有限的。这是因为，人权更多地强调静态地对于人权的保护，倡导并提出一定的教育标准，而对于人的发展价值和目标，很难恰当地、具体地、全面地提出设计方案和实施措施。
因此，在新的时代条件下，确认和发扬法的精神性、道德性、教育性，使法律的发展“取向于目的、价值而演变”(黄茂荣，2007)，向促进人的发展转变，不仅是一个法律学史、法理性质上的问题，而且关系到法律和法学的发展方向，具有紧迫的现实性，应当成为当代法律和法学重要任务。这一任务也许应当更多地由教育法律全面地、历史地担当起来。
三、教育法律的法理特点及其在法律体系中的地位
(一)教育法律发展的形式和内容特点
现有教育法律的内容，一般包括受教育者的权利和义务、政府对于教育事业的管理和保障、教育机构的教育教学责任和方法、教师和教育工作者的条件和职责、教育经费及其教育设施设备的保障等方面。其核心内容是围绕着人的发展价值及其培养目标展开的。教育法学也应当以人的培养、人的发展价值和目标为基础、中心和动力，进一步深化学术研究和促进学科发展。
(二)宪法和教育法律关于促进和保障人的发展的规定
1．关于人的发展价值和培养目标的规定
在人的发展价值和目标方面，各国宪法和教育法律有着大致相同而具体有所不同的培养目标。
第二，培养合格公民和国民的规定。如《日本教育基本法》(1947)第1条规定：“教育必须以完成陶冶人格为目标，培养出作为和平国家及社会的建设者，爱好真理和正义，尊重个人的价值，注重劳动与责任，充满独立自主精神的身心健康的国民。”(国务院教育工作研讨小组办公室，l989)135《韩国教育法》(1949年)第l条规定：“教育在弘扬人间的理念指导下，使所有国民做人的品格臻于完善，具备自主生活能力和公民应有的素质，服务于民主国家的发展，实现人类共荣理想作为自己的目的。”(国务院教育工作研讨小组办公室，1989)281《巴拉圭共和国宪法》(1967年)第89条规定：“全体居民都有受教育的权利以提高智力和体力才能、树立公民观念和道德观念和取得生存而进行斗争的能力。初等教育实行义务制，传授教育的自由受法律保护。”(姜士林，等，l997)1354《尼加拉瓜共和国宪法》(1986年)第116条规定：“教育是为了充分和全面造就尼加拉瓜国民，使其具备批评、科学和人道意识，增进其人格和尊严感，培养其担负国家进步所需要的为共同利益服务的工作。”(姜士林，等，l997)1658
第三，促进受教育者在个性和人格等方面发展。如《萨尔瓦多共和国宪法》(1983年)第55条规定：“教育有以下目的：在个人方面和社会方面使受教育者的人格充分发展，为建设一个更加繁荣、正义和人道的民主社会做出贡献；培养起对人的权利的尊重和对相应义务的遵守；与任何不能包容和仇恨情绪作斗争；了解国家的理想并为之奋斗：以及促进中美洲各国人民的团结。”(姜士林，等，l997)1668《秘鲁其和国宪法》(1993年)第21条规定：“教育的目的是全面发展人的个性。教育的指导思想是社会民主的原则。”《朝鲜民主主义人民共和国教育法》(2001年)第1条规定：“教育是决定国家的兴亡和民族将来命运的重要的事业。朝鲜民主主义人民共和国的教育法，就是要在教育工作中建立严格的制度和秩序，使社会主义教育事业得到更大发展，为培养具有自由的思想意识和创造能力的人才而作贡献。”
第四，促进受教育者为民族发展和社会进步服务。如《厄瓜多尔共和国宪法》(1984年)第27条摆定：“教育要有道德性、历史性和社会性，要鼓励发展受教育者的批评能力，使其充分了解厄瓜多尔的现实，推动真正的民族文化，人类博爱和社会进步。”(姜士林，等，l997)1471《越南社会主义共和国宪法》(1992年)第35条规定：“教育的目标是形成和培养公民的人格、品质和能力；造就有技艺、能动创造、有民族自豪感、有道德、具有为响应建设和保卫祖国事业的要求而为民富国强做出贡献的上进意志的劳动者。”(姜士林，等，l997)671这些关于人的发展价值和培养目标之间往往是相互联系、相互交融、相互推动的。
2．把促进人的发展和培养目标的实现作为国家教育政策和教育机构实施教育教学的原则
许多国家的教育法律规定了关于国家教育政策和教育机构的培养人的原则要求。如《俄罗斯联邦教育法》(1992年)规定了教育政策的原则之一是“教育的人道主义原则、全人类共有价值、人的生命与健康、个性自由发展的优先性、培养公民觉悟及对祖国的责任”(吕达，等，2004)。我国《义务教育法》(2006年)第34条作出规定：“教育教学工作应当符合教育规律和学生身心发展特点，面向全体学生，教书育人，将德育、智育、体育、美育等有机统一在教育教学活动中，注重培养学生独立思考能力、创新能力和实践能力，促进学生全面发展。”日本《学校教育法》(1947年公布，l991年修改)、韩国《教育法》(1949年公布，l981年修改)对各级各类的学校的培养目标作出更为具体的规定，对于教育机构的工作进行了具体的法律指导。
3．关于教师促进人的价值发展和培养目标的义务和职责要求
教师在培养人的活动中起着积极的决定性的作用。有关教师促进人的价值发展和培养目标的义务及职责的规定可以体现在教育法律中。有的大陆法系的国家也制定了专门的教师法律。如德国在19世纪就制定了《教师法》，1949年日本制定了《教育公务员特例法》、中国于l993年制定了《教师法》等。这些法律规定了对于教师的义务要求。
(三)教育法律的特点及其在法律体系中的地位和教育法学学科的发展
四、教育法律的法理性质对于加强教育法制建设的现实启示
(一)教育法律应当成为我国社会主义法律体系的一个组成部分
按照教育法律的法理性质，我国法律体系的划分不仅应当具有实用性，而且应当有更高法理理念的指导。我国法律和法律体系的构建应当坚持以人为本，以人的发展作为重要依据和维度，凸显个人的全面发展和自由个性的发展，将教育法律纳入社会主义法律体系的组成部分。这既是社会主义法律的重要特点，更是真正法律精神的本位回归。
(二)在教育立法中进一步突出人的发展和培养的主题
虽然许多国家的宪法对国家的教育功能和公民的发展目标进行了规定，然而，人的发展和人的培养目标只能在具体的教育法律中加以体现和实施。我国的教育法律虽然规定了对于人的培养目标的原则要求，但是对于各级各类学校的培养目标的设立是不够具体的。各级各类的学校和成长目标泛化、缺少特点，是教育法律法规中的主要问题。这是今后在修改和制定教育法律时值得重视和改进的。
(三)在教育立法和执法中进一步凸显法律的教育功能和教育法律的特点，有针对性地加以实施
从人的发展和培养出发，在立法中强化法律的教育功能，突出法律的警示性；确认教育法律宣言性、倡导性、精神性的特点；在实施机制上，重视拨款引导、政策支持，体现教育法律适应性、协调性、促进性、保障性的特点。在进行教育执法时，特别在对待青少年的时候，注重教育法律的警示性、劝告性、挽救性、惩戒性的特点。可喜的是，最近许多地方在对违法犯罪青少年的司法实践中，有效地体现出了教育性与惩罚性、倡导性与强制性的结合。要进一步明确教师和学校对于学生惩戒性的规范。惩戒不同于惩罚，要做到适格、适度、有力、有效。对于社会、政府、家庭等主体，要强化教育法律的强制性。要通过提高对于教育法律特点的认识，改变法的单纯的强制性的工具的作用，使法律不仅具有保护人民的功能，而且具有教育人民的功能，开辟法律新的立法和实践领域。
(四)加大教育法律的司法应用范围和执行力度
目前，存在着司法部门不愿、不常引用教育法律的现象。即使是在教育法律的适用范围内，也出现了更愿意、更经常引用民法等法律的状况，这既不利于正确指导教育实践，也不利于我国法律体系的构建。建议今后司法部门更多、更准确有效地引用教育法律法规。在司法机构的建设上，建议专设教育法庭和青少年法庭，处理教育案件和青少年案件。
作者简介：孙霄兵，教育学博士、法学博士后，教育部政策法规司司长、法制办公室主任，兼职教授，博士生导师；研究方向：教育法学，教育政策，教育法制建设
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