关键词：法院角色；司法改革；审级制度；定分止争
一、四级法院圆柱体式的角色定位及其负面影响
我国法院体系呈金字塔式架构：塔顶是最高人民法院，塔肩是高级人民法院，塔腰是中级人民法院，塔底是基层人民法院以及人民法庭。与如此层次分明的体系架构相比，四级法院的角色定位一直不够明确，在很大程度上造成了负面影响。
2.四级法院在实践中功能同质、角色混同
法律规定影响司法实践。关于四级法院角色定位的法律供给不足在一定程度上导致实践中四级法院之间呈同质化的圆柱体式结构，仅有层级高低之别，价值目标、职能配置及运作方式日趋同质、交叉、混合。
第二，运作方式综治化。四级法院在处理案件时均以纠纷的实质性解决为目标，最大限度地追求“案结事了”②，并为此形成了一套独特的“综治办案模式”：一是办案手段多元化，包括狭义的审判、调解、执行、信访以及以司法建议、法制宣传等方式参与社会治理，一些案件可能要不止一次地经历多种处理方式。二是包裹式审判。即使以审判方式处理案件，也往往不是单纯审判，而是有不少其他处理方式像包裹一样附着在审判方式上。譬如，审判之前会先行调解，审判之中会释明法律，审判之后会判后答疑。三是运动式办案，即根据政治决策、经济走向、社会情势等的变化而采取应急措施，以“搞运动”“打突击”的方式处理案件。如近年来每逢岁末年初，很多法院都会开展农民工工资案件集中审判、执行活动。③
第三，司法关系行政化。四级法院的功能同质、角色混同，使得法院之间的行政级别被过度强调，上级法院演变为“领导”，下级法院退化为“员工”，司法关系异化为行政关系。“无论是自下而上层面的案件请示、重大事项提前报批、案件内审，还是自上而下层面的提前介入、挂牌督办，都近似于半行政化的操作模式”④，这种现象已经蔓延至执行业务、人事管理、后勤保障等上下级法院关系的方方面面。
3.四级法院角色定位不清造成司法压力骤增、司法权威受损
角色定位的空白、模糊不仅影响四级法院之间的职权优化配置、职能科学划分、任务合理分配和纵向关系理顺，还阻碍司法效率提升和司法公正实现，与构建公正、高效、权威的社会主义司法制度的目标要求相去甚远，成为推进司法改革的瓶颈性问题。
第三，立体化的纠纷解决机制难以形成。我国已经进入“诉讼社会”。2008年以来，全国法院受理案件年均增量达到80多万件，比1978年全国法院受理的案件总量还要多。⑧面对案件激增、矛盾频发的严峻态势，必须构建立体化、分工式纠纷解决机制。由于角色定位同质化，我国虽然有四级法院，但在纠纷解决机制上依然呈扁平化、粗放式结构，难以适应“诉讼社会”的需要。
二、四级法院角色定位的考量因素
1.背景因素：我国司法改革趋势
2.对象因素：四级法院的特点
任何改革方案都要针对对象的特点进行设计。四级法院的角色定位只有在尊重各级法院既有特点、工作经验等情况的基础上进行制度改良，才能降低改革成本，减少改革阻力，提高成功几率，这也符合制度变迁的“路径依赖”规律。具体而言，四级法院的角色定位要考量各级法院的以下特点。
第一，占有资源。四级法院在占有资源方面有两大特点：一是物质资源与级别高低呈反比关系。仅就法院数量而言，截至2012年8月，我国的基层人民法院有三千余家（加上人民法庭有近万家），中级人民法院有四百余家，高级人民法院有三十余家，最高人民法院只有一家。⑨而法院的人力、物力、财力、办公场所等物质资源，却随着法院级别的提高而呈递减趋势。二是制度资源与级别高低呈正比关系。如最高人民法院基于其中央国家机关的地位，可以直接参与中央政策制定和国家立法等重大活动，在把握政策、掌控形势方面具有极大优势，而基层人民法院分散于全国各地，在此方面鲜有优势。
第二，既有经验。四级法院的角色定位并不尽如人意，但它们经过几十年司法实践，已经积累了各有侧重的丰富经验。基层人民法院的一审办案经验，中级人民法院的二审办案经验，高级人民法院的再审办案经验以及指导辖区法院办案的经验，最高人民法院制定司法解释和统领司法改革的经验，这些经验来自司法实践，有的已经成了“非正式制度”，设计四级法院的角色定位方案时要予以尊重。
第三，体系位置。如前文所述，不同级别的法院在“金字塔”型的法院体系中处于不同的位置，越是靠近底层，距离社会越近，越是靠近高层，距离政治越近，由此引出许多问题。以处于底层的基层人民法院为例：一方面，它分布地域广泛，便于当事人诉讼；与案件联系最紧密，便于查明案件事实；与乡土社会联系最紧密，不少法官都是本地人，更熟悉当地的传统习俗文化，可以熟练运用“方言土语”解决矛盾等。另一方面，基层人民法院不仅直接面对大量社会矛盾的频繁冲击，而且囿于外部环境对司法功能的限制，还须借助于外部资源化解纠纷。
3.理论因素：审级制度的建构原理
审级制度的建构原理，即隐藏在形形色色的审级制度背后的一些基本原理和技术规范，其中蕴含着现代法治国家对司法价值目标的一些基本共识。⑩四级法院的角色定位在很大程度上就是依据审级制度对不同级别的法院进行相应的分工，因而必须契合审级制度的以下建构原理。第一，法院的职责、功能有分层。在审级制度建构中，需要在不同层级的法院之间就服务于私人目的与公共目的进行一定的平衡。一般而言，级别越高的法院在制定宏观政策和服务于公共目的方面的功能越强，级别越低的法院在解决具体纠纷和服务于私人目的方面的功能越强。这是因为，法院的级别越高，其视野越宏观、宽广，掌握的政策资源越丰富；级别较低的法院处理问题的方式更灵活，解决问题的经验更多样。
第二，法院及案件的数量有多寡。在审级制度建构中，需要在不同层级的法院之间就处理案件的工作量进行一定的分配。一般而言，法院及案件的数量随着法院层级的降低而递增，即法院级别越低，数量越多，所受理的案件数量也越多。这是因为，根据投入产出原理，投入越多，产出越多。
第四，法院裁判依据有张弛。在审级制度建构中，需要在不同层级的法院之间就案件裁判依据的合法性要求保持一定的弹性。合法性分为两个层面：一是消极的合法性，即不与法律规则正面抵触，只要符合法律原则和理念即可；二是积极的合法性，即在遵循法律原则和理念的前提下，严格符合法律规则。一般而言，在审理个案时，法院的级别越低，越注重裁判依据的消极合法性；法院的级别越高，越注重裁判依据的积极合法性。这是因为：级别越低的法院与社会距离越近，接触到行业习惯、地方风俗、社区约定、公众意识、道德舆论等非法律渊源的机会越多，在不违背法治基本理念及所涉案件外溢效应不大的前提下，可以最大限度地利用这些资源解决纠纷。级别越高的法院与社会距离越远，可以保持将法律渊源作为裁判的终极性依据的地位优势，强调严格的“形式法治”，以提升法律权威，增进法律信仰，增强社会共识度和凝聚力。
三、四级法院角色定位的框架构想
1.基层人民法院：以办理一审案件为核心任务，成为案结事了的主体
2.中级人民法院：以二审裁判为工作重点，成为定分止争的主体
4.最高人民法院：以宏观指导为圭臬，成为司法统一的主体
四、四级法院角色定位的具体制度与配套措施
作为一项系统工程，四级法院的角色定位既需要自下而上的试点创新，也需要自上而下的规划安排，其间涉及诸多具体制度和配套措施。限于篇幅，笔者择其要者概述如下。
1.在案件受理上，改革管辖制度
案件数量分配是四级法院角色定位的基础，而管辖制度改革是科学分配案件数量的关键。改革的目标是形成这样的基本格局：基层人民法院受理绝大多数一审案件，向“初审法院”转变；中级人民法院受理绝大多数二审案件，向“上诉法院”转变；高级人民法院受理绝大多数审判监督案件，向“再审法院”“管理法院”转变；最高人民法院基本上不受理具体案件，向“政策法院”转变。需要采取的措施主要有以下三方面。
第一，改革级别管辖制度。长期来看，需要修改《民事诉讼法》，取消高级人民法院和最高人民法院对一审民事案件的管辖权，规定一审案件原则上由基层人民法院管辖，对一些影响重大或极为疑难、复杂、性质特殊的案件，由最高人民法院发布司法解释，制定明确的标准，确定由中级人民法院管辖。同时，修改《刑事诉讼法》《行政诉讼法》等法律，取消最高人民法院对一审刑事和行政案件的管辖权，扩大基层人民法院对一般刑事和行政案件的管辖权，明确审判监督案件原则上上提一级管辖。在基本法律尚未修改的情况下，可以由最高人民法院在2008年2月发布的《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》的基础上，进一步加大民商事案件管辖权下放力度：在科学测算的基础上进一步放宽基层人民法院受理案件的标的金额要求，将绝大多数普通民商事一审案件下放给基层人民法院管辖；将物业服务、电信资费、劳动争议、婚姻家庭、人身损害赔偿、交通事故等审判规则比较成熟、疑难度不高的案件，明确由基层人民法院管辖；将涉外商事、知识产权等传统上由中级人民法院管辖的案件，下放给基层人民法院审理。
第二，改革管辖权纵向转移制度。管辖权转移是特殊情况下对级别管辖的调节，该制度体现了原则性与灵活性相结合的立法原则，但很容易对法院的角色定位造成冲击。可以考虑通过立法取消自上而下的管辖权转移，从严设定自下而上的管辖权转移条件和程序：在案件类型上，管辖权转移仅限于重大、疑难、复杂、新类型或具有普遍法律适用意义的案件，并出台具有可操作性的细化标准；在转移程序上，要经过本院审判委员会讨论，充分说明理由，同时征求案件当事人的意见。第三，加快建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。我国司法管辖制度改革已经取得实质性进展，如设立了最高人民法院巡回法庭、知识产权法院，铁路运输法院被改造为跨行政区划法院等。长远来看，可以进一步加大跨行政区划普通法院和专门法院（如少年法院、金融法院、环保法院）的设置力度，探索高级人民法院辖区内司法区与行政区的全面分离，增强司法的集中性和专业化，使司法摆脱地方化干扰，为所有一审案件原则上由基层人民法院（或专门法院）管辖扫清障碍。
2.在审判业务上，加强指导和监督
上级法院与下级法院的审判业务关系要遵循司法规律，回归指导与监督的定位。上级法院对下级法院主要通过三种方式进行指导和监督。
第二，规范方式。规范方式即上级法院通过发布规范性司法文件的方式对下级法院的审判业务进行指导和监督。为了确保司法统
一、尊重既有经验，规范性司法文件的发布主体应主要是高级以上法院，在发布效力和规范事项上要有科学分工。在发布效力上，最高人民法院发布的司法解释具有强制性法源地位，效力及于全国，高级人民法院发布的司法文件具有参考性法源地位，效力限于地方且不得与最高人民法院的司法解释相冲突；在规范事项上，最高人民法院可以依法对任意事项予以规范，高级人民法院可以结合地方特点，对最高人民法院没有规范的事项进行补充，对规范粗略的事项进行细化，对规范模糊的事项进行明确。高级人民法院发布的司法文件虽然只具有参考性法源地位，但基于审级制度的存在，其事实上已经成为地方法院进行裁判的重要“依据”。因此，高级人民法院发布司法文件时，要严格遵循程序，多方征求意见，集体研讨论证，经审判委员会讨论通过后向社会公布，并向最高人民法院和省级人大常委会备案。
第三，其他方式。根据情况需要，上级法院还可以通过召开条线会议、组织业务培训、开展专题研讨等方式对下级法院的审判业务进行指导和监督。譬如，当新法实施时，可以开展集中培训，统一对法律精神的理解。相对而言，其他方式不宜成为常态，只能是应急性、临时性、专项性举措，以确保上级法院对下级法院指导和监督的稳定性、司法化。
3.在综合事务上，强化管理和服务
在综合事务方面，上级法院要加强对下级法院的管理和服务，以法院系统的行政化管理消解司法地方化倾向。为弱化行政管理对审级关系的侵蚀，此处的上级法院应主要是高级以上法院，管理重心在高级人民法院。这符合中央“推动省以下地方法院人财物统一管理”的部署，也契合我国司法实际――将繁杂的综合事务管理权全部集中于最高人民法院，会使其难以承受。
第一，人事管理。主要涉及两个层面：一是普通法官任免。根据最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》，逐步建立省级以下地方法院法官统一由省级提名、管理并按法定程序任免的机制。在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官遴选委员会，负责法官遴选工作。初任法官（即预备法官）由高级人民法院统一招录，统一职前培训。二是下级法院领导任免。实行以高级人民法院管理为主、地方党委协助为辅的模式，由高级人民法院对辖区各级法院的班子成员统一调配，在调配前征求地方党委意见。各级法院内部的中层干部由本院党组决定后报高级人民法院备案。
第二，经费保障。根据2014年6月中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，建立省以下地方法院经费由省级政府财政部门统一管理机制。与之相对应，地方各级法院收取的诉讼费和罚金、没收的财物、追缴的赃款赃物等统一上缴省级国库，高级人民法院负责辖区各级法院经费的预算编制、分配管理、统筹安排、直接下拨。
第三，优化服务。高级人民法院要树立“管理是手段，服务是目的”的意识，对辖区法院加大服务力度，优化服务措施。在人员配置、经费保障、物资供给等方面向辖区法院特别是基层人民法院进行制度性倾斜，帮助其走出案件管辖制度改革后出现的案多人少的困境。此外，还可以加强综合事务方面的教育培训，通过创新培训形式、优化师资队伍、充实培训内容等措施，为辖区法院提供智力支持。
4.在办案方式上，进行层级划分
“综治办案模式”不宜作为基层、中级、高级三级法院的通用模式，要根据法院层级进行调整。
第一，基层人民法院要全面强化“综治办案模式”。基层人民法院直接遭遇“诉讼社会”的冲击，务必以纠纷的实质性解决为核心目标，全面强化“综治办案模式”。其一，树立“兜底式”办案理念。基层人民法院对任何案件都负有处理责任，不论结果如何，都要负责到底，为此需要采取调解、审判、执行、信访等多种处理方式。其二，整合其他纠纷解决资源。除了运用自身力量解决纠纷，基层人民法院还要积极整合其他纠纷解决资源，认真落实最高人民法院2009年7月发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制。其三，基层人民法院法官的理想角色是“全能式社会家”。除了学习法律知识和司法技术，还要着重培养政治操守、人格魅力、为民情怀、公仆精神、调解技巧以及高效处理案件的能力。