论教育法典的功能定位、体例结构和编纂步骤
罗冠男
（中国政法大学法律史学研究院副教授）
[关键词]：教育法典；功能定位；体例结构；编纂步骤
“法典编纂之举是立法史上一个世纪之大事业。国家千载之利害、生民亿兆之休戚，均依此而定。”《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的编纂成功标志着我国正式迈入“法典化”时代。充分吸纳民法典编纂的经验，在适当的时机推动条件成熟的法典编纂工作，先后出现在习近平总书记2020年11月在中央全面依法治国工作会议上的讲话、2021年中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》中。全国人大常委会2021年度的立法工作计划中明确提出要“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。关于教育法典编纂的必要性和可行性，学界已基本达成共识，但关于教育法自身的性质、功能定位、逻辑线索等问题还存在一定的争议。本文从当前教育法体系现状、教育法治需求以及学界讨论出发，试图回答教育法在功能定位、体例结构以及编纂步骤方面的问题，以期对教育法法典化、教育法治发展以及教育现代化的实现有所裨益。
一、教育法的功能定位
（一）教育法尚未成为部门法而是领域法
目前关于教育法典的讨论已在学界广泛展开，但是关于教育法本身的性质仍然存在着争议。在《中国特色社会主义法律体系白皮书》中，教育法被列为行政法中的子部门法。全国人大常委会在2021年的立法计划中，也将教育法典列入“行政立法领域”，这似乎标志着教育法典以行政法规范为主体的性质。因此，教育法典应属于部门行政法。但是，也有学者提出不同的观点，比如教育法应当是一个独立的部门法，或者教育法典的编纂要促进教育法成为独立的部门法。
在法理学上，特定法律规范群需要具备独特的调整对象（社会关系）或调整方法，才能成为独立的部门法。有学者认为教育法主要调整的是行政管理关系，或者是行政加民事关系，因此，现有教育法调整的法律关系完全可以纳入行政、民事法律关系来调整，无需给予独立的地位。支持教育法作为独立部门法的观点则认为教育关系与传统的行政、民事关系相比具有独特性。此外，还出现了教育法的发展完善最终将成为独立部门法，或者作为“综合领域法”的折衷观点。下文将从教育法的调整对象以及调整方式两个方面来考察教育法的性质。
1.调整对象的视角
教育法顾名思义，调整的是教育活动中产生的法律关系。“教育法律关系是法律调整教育关系的产物，是教育关系在法律上的表现。”新中国成立之后，我国的教育法律关系经历了一个从简单到复杂、从单一到多元的发展变化过程。
新中国成立之初，我国的教育法律关系主要体现为单一的行政管理关系。国家非常重视教育事业对民族和国家发展的意义，开始实行国家和集体举办教育。其中中小学教育由中央和地方共同管理，高等教育由中央统一管理。国家从1952年开始，全面接管了私立高等学校和私立中小学校。至1956年，在教育领域形成了与计划经济相适应的“政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一”的办学模式。当时的教育管理体制具有以下特点：政府直接管理学校，直接决定其内部的管理制度，甚至包括课程的设置、教学的进行、学生的招收和分配；教师接受行政管理，比照国家工作人员享受待遇，并在自己的职责范围内承担行政责任；学生作为行政管理的对象，学生与学校之间的关系受行政法的调整。行政力量直接对政府与学校、政府与教师、政府与学生、学校与学生之间的关系进行调控，呈现出强制性和隶属性，属于典型的内部行政关系。教育法律关系的这一特征非常典型地体现在20世纪60年代调整教育领域的法律文件中。比如1961年《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，1963年《全日制中学暂行工作条例(草案)》和《全日制小学暂行工作条例(草案)》。
因此，当前教育领域需要调整的法律关系至少涉及以下两种：国家对教育事业的行政管理中涉及到的行政法律关系，以及教育过程中涉及到的民事法律关系。这些主要法律关系横跨公私法领域，有的属于传统部门法即行政法、民法所调整的法律关系，比如学校对教师进行处分的内部行政关系，以及部分教育服务合同关系和教育领域中的普通侵权关系。而特定条件下产生的独特的教育法律关系，比如聘任制下教师与公立高校签订的行政合同、学生取得学位的权利、学校对学生的教育惩戒等，并不完全属于传统部门法所调整的法律关系范围，需要教育法典作出明确的指引。由此，可以再度证成教育法典编纂的必要性。
2.调整方式的视角
与教育法律关系相对应的是教育法的调整方式。教育法对教育法律关系的调整方式横跨公私法，一部分可以直接适用传统的行政和民事的调整方式，比如财政划拨的给付行政关系，但是还有一部分需要有别于传统部门法的独特调整方式。
基于教育过程中出现的一些权力制约和权利保护需要，有时并不适合直接用传统部门法的方式进行调整。以对学生的教育惩戒为例，对于未成年学生在受教育过程出现的违法违纪行为，并不适合直接依据刑法和行政法进行刑事制裁和行政处罚。这是由教育的目的、教育惩戒的特性和未成年人的特点等决定的。此时，采用一些教育领域特有的调整方式，特别是在教育领域采用“柔性执法”的方式，可以更好地实现教育与惩戒相结合的目标。另外，由于教育领域中学术自由、学校自治和行政管理之间的独特关系，很多时候也需要有别于传统行政法的调整方式。可见，目前教育法调整的教育法律关系经历了从单纯的行政法律关系到复合法律关系的转变，调整方式上一部分可以运用传统的部门法调整方式，一部分则需要运用教育法领域独特的调整方式。完全将其划分到行政部门法中，可能难以满足现实中对新型教育关系进行调整、对教育权利进行保护等需求。但同时教育法又尚未成为完全具有独特调整手段的独立部门法。
3.领域法的视角
正如马克思所言，“社会不是以法律为基础的，那是法学家的幻想，相反地，法律应该以社会为基础”。传统部门法的划分，在应对当代社会日新月异的发展时，开始显得有些力不从心，以问题和领域为基本定位的“领域法”和“领域法学”正在兴起。
在法治政府、法治国家和法治社会的大背景下，社会关系的变化引起了法律体系的变革和回应。在传统的部门法分类下，部门法之间存在法律空白且缺少沟通，导致一些新型社会法律关系无法向传统的部门法寻求保护、受到调整。即“部门法与部门法之间存在着很多间隙、裂缝甚至断层，环境法、知识产权法、教育法、传媒法等明显具有行业规律的法律，是部门法无法进行归纳和划分的。”“尽管其他部门法可以为教育法提供手段、方法，但是其他部门法却不能完成教育法所承载的使命。”有学者也指出，在教育法尚不足以成为独立部门法的情况下，教育领域的法律问题和研究方法又具有不能完全为已有的法律部门所解决的独特性。比如教育领域的学术自由、学术权利与行政权力之间的关系，都是教育法领域所特有的问题。一旦承认不是所有的法律关系都可以被纳入现有的部门法调整体系后，便可以体现出“领域法”这一概念所特有的充足解释力和广阔包容性。
一旦将教育法典界定为领域法，那么首先证明了教育法典编纂的必要性，因为教育法领域中出现的法律关系和法律问题，依靠已有的行政法规范和民法规范并不能完全解决，教育法和教育法典有其独立存在的必要性；其次，可以确定教育法典调整的对象，不仅包括教育管理行为中的行政法律关系，也包括平等民事主体之间的民事法律关系，还包括具有教育领域独特性质和随着教育事业发展出现的新型法律关系；再次，针对不同的调整对象，教育法典中的调整方式可以不拘泥于传统行政法的调整方式或者是传统民法的调整方式，既可以有传统部门法的调整方式，也可以有教育法明确规定的独特调整方式，甚至可以有对刑事法律调整方式的指向性条款。因此，教育法典应当成为打破传统部门法的壁垒，以教育活动或者教育法律关系为线索，采用多种调整方式对教育领域所有法律关系和法律问题进行调整的法典。“部门法”是对法的分类，而“领域法”是对问题的分类。“领域法”以“问题”和“领域”为基本定位，以对“同一类法律问题”予以归类作为目的，在此目的下而形成的“法的归类”只是“领域法”的一个逻辑“结果”。
（二）教育法典应兼具管理法和救济法的功能
教育法典的目的和功能与教育法的性质紧密联系。若其属于行政部门法，自然可推导出教育法典具有管理法的目的和功能。同时，目前对教育权利的保护也已经成为教育法不可推卸的责任，由此可以认为教育法典也应当具备救济法的性质。而教育法属于领域法的这一定位决定了教育法典可以同时兼具管理法和救济法的功能，因为一部法律完全可以有一个以上的功能目的，比如《中华人民共和国行政诉讼法》就同时具有实现权利救济、纠纷解决以及对公权力进行监督的多重功能。
1.管理法的功能
正如上文所述，在20世纪90年代出台的一系列教育法律法规中，教育法充分体现出管理法的性质。比如《教育法》《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）、《中华人民共和国职业教育法》《民办教育促进法》等在体例和内容上都遵循了基本管理制度的逻辑，虽有涉及教师、学生的权利，但并未将其提升到相对重要的位置。而在《教师法》中，虽然明确规定了教师的权利义务，但在更大程度上还是强调对教师的资格、任用、培养、培训、考核等管理方面的内容。
尽管当前教育领域发生了很多新的变化，民办学校的性质、学校与行政机关、学校与教师、学校与学生之间的关系与以往国家单一兴办教育时的情况相比有了一定的变化。但是，由于教育事业的特殊重要性，公立以及私立学校的自主权依然要受到国家、政府和教育行政部门的严格监管，学校的设立、许可、管理和处分等依然不能脱离公权力监管的轨道。这决定了教育法典的一个重要功能仍然是调整对主要教育主体的行政管理关系以及学校这一教育主体内部的管理关系，因此教育法典首先应当是管理法。
2.救济法的功能
在行政管理方面，在依法治国的大背景下，要促进政府职能转变，将教育管理活动纳入法治轨道。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第四十三章“建设高质量教育体系”中，提出加大教育投入、尊重学校办学自主权和引导社会参与学校治理等要求。在《教育部2022年工作要点》中，特别提出要全面推进依法治教，依法行政和明确行政管理权力边界，实施服务型和给付型行政，在一定程度上也是对教育活动中各主体权利的保障。
在权利救济方面，教育领域的法律不仅赋予受教育主体申诉、诉讼和复议的权利，还注重教育纠纷的预防和处理。“田永案”“刘燕文案”等教育案件的出现，都意味着受教育主体权利意识的加强。目前，在教育领域已经建立起以行政诉讼、行政复议为主，行政调解为辅的多元纠纷解决机制。2020年，教育部共办理行政复议案件174件，办理行政诉讼案件57件，国务院最终裁决案件5件。
二、教育法典的体例结构
（一）教育法典的体例结构
1.教育法典是法律编纂而非法律汇编
从比较法的角度来看，我国的教育法典采用编纂的方式而非法律汇编的方式，似乎已经成为通说。“法典”一词本身就意味着其并非对现有法律文件的简单汇编，而是经过整理、编订而形成系统化的法律文件。实务界和理论界的学者们也纷纷提出，编纂教育法典不是对现有的教育单行法的简单汇编：教育法典是对原有教育法律法规进行修改、补充、清理后，按照一定的逻辑体系重新进行整合的法律；教育法典是对已有的法律规范和法学研究进行提炼和综合，具有整体性、系统性、稳定性、衡平性、易操作性等特点。
现有教育领域的法律法规中还存在着重复、冲突不协调的部分，比如教师的地位在《教师法》《教育法》《义务教育法》《高等教育法》中均有规定，形成了内容上的重复。关于教师的工资水平，《教师法》和《义务教育法》存在规定不一致的情况。而不同位阶的规范性文件更可能存在不协调甚至冲突的问题。因此，需要在对现有的教育法律法规内容进行补充、修订、清理和协调的基础上，确定原则、统一概念，按照严密的逻辑顺序来编纂，形成一个具有整体性和系统性的教育法典。
2.总则部分的体例结构
目前，学界对教育法典吸取《民法典》的编纂经验，采取总则加分则的体例，已经形成了共识。教育法典的总则应该以当前教育法体系中的基本法，即《教育法》为基础，采取“提取公因式”的立法技术，将共同的、一般的、普遍性的内容纳入总则部分，统摄整部法典。但是以何种线索来组织其内容，其具体的内容还存在一定的争议。学者观点的分歧主要在于：总则是以教育法律关系为线索，还是以受教育权或者更加宽泛的教育权利为线索展开，一些单独立法的内容放入总则还是分则。有学者提出可以以法律关系为教育法典总则编的中心轴，也有学者提出教育法典总则可以以受教育权为核心，并在现有《教育法》的基础之上，将家庭教育、社会教育、教育行政等原本需要制定单行法的内容都纳入总则。
3.分则部分的体例结构
在将一般性、共同性的内容纳入总则之后，教育法典分则部分也需要按照一定的线索进行组织，由此形成一个逻辑完整的体系，将总则部分的原则和一般规则具体化。分则部分以什么为线索进行组织还存在争议，比如湛中乐教授认为，各分编可以采用按教育阶段、按教育举办者或者按教育和受教育主体的其中一种或者多种交融体例。另外还有教育管理说、教育行为说以及教育法律关系说等多种学说。多位学者都主张按照教育的阶段和类别来组织。并提出按照教育类型而不按教育主体，因为教育主体法律体系的规模要显著低于教育类别法律体系的规模，且总则可以对有关教育主体的内容进行规范，剩下的内容完全可以“内嵌”到不同的教育类别规定之中。
（二）教育法典的规范衔接
教育法典除自身要成为一个层次分明、逻辑严密、内容统一的完整体系外，如果想要在社会主义法律体系中发挥其应有的作用，还需要有一个外部的逻辑表达，即教育法典在整个法律体系中的定位以及与其他法律的关系。
三、教育法典的编纂步骤
（一）理论研究的准备
教育法典的编纂需要以教育法学的理论研究为基础。教育法学作为教育学与法学的交叉学科，其起步、发展与教育法治的发展紧密联系。我国的教育法学研究起步于1978年党的十一届三中全会召开和高考制度的恢复。从1978年起，教育部重新开始以法规的形式对基础教育进行规范。1979年，学者开始在主要媒体上撰文倡导教育立法，教育法学研究由此发端。1980年，以《中华人民共和国学位条例》的制定和颁布为标志，开启了新时期教育法制建设的历程。但是直到1993年，真正学科意义上的教育法学并未形成，仍处于教育法学的萌芽期。
综上可知，目前教育法在学界，特别是在法学界的研究尚不足以支撑教育法法典化的编纂。有学者专门提出教育法的“教义化”程度不足。由于教义学的任务就是进行解释与体系化，所以教育法的教义学研究可以提升教育法体系化程度，故其不仅是教育法成为独立部门法的必由之路，也是教育法法典化的必由之路。
（二）法典编纂的步骤
其次，编纂教育法典总则。在弥补教育立法空白，对已有的教育立法进行修订、清理和体系化的基础上，需要理论界对教育法典的一般性问题进行充分的讨论和研究，包括立法目的、基本原则、教育法律关系的主体、不同主体的权利义务等。正如上文指出，教育法典的编纂需要教育法学本身的教义学化和理论上的充分准备。在厘清这些法典编纂的基本问题后，推动立法程序的运行，运用“提取公因式”的立法技术，对总则进行编纂，并可以效仿民法典的编纂路径，先行公布总则。