作者：叶海波，法学博士，深圳大学法学院教授，深圳大学党内法规研究中心副主任。
内容提要
法治的精义是规则至上，而规则供给的多元化则逻辑性地要求以宪法为最高法，整个法制体系统一于宪法，并设置合宪性审查专责机关维护宪法权威。设立宪法实施的专责监督机构是中国法治建设得以迈进的关口，修改宪法、设立宪法和法律委员会是法治中国建设的重大举措，部分地回应了宪法审查发展的理性化和专门化要求，具有丰富的法治内涵。宪法和法律委员会是专责性的宪法机关，合宪性审查因此从自发走向自觉进而迈向宪法化和理性化；将合宪性审查的工作权限排他性地授予宪法和法律委员会，实现了合宪性审查权的集中化和专门化；抛弃过去多个机关分理的机制，由选举产生的人大代表（包括法律人士）组成的宪法和法律委员会专责性地行使合宪性审查权，强化了合宪性审查机构的功能最适性。为了进一步地推进合宪性审查，有必要建立“司法辩论—宪法审查”协同机制。
2018年，现行宪法第五次修改时，第70条第一款中的“法律委员会”被修改为“宪法和法律委员会”。这一修改旨在弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作。修改后成立的宪法和法律委员会增加了“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责”[1]（P12）。这一修改并非法规备案审查室的简单机构升级，而是中国宪法实施监督的实质性迈进，应该从法治中国建设的角度加以审视。
特别需要说明的是，这一修改建基于以下前提之上：其一，宪法作为根本法和最高法的地位已告确立；其二，宪法排他性地将宪法实施监督权授予全国人大及其常委会，确立了立法机关监督宪法实施的基本构架o；其三，法治已成为治国的基本方略；其四，执政党应依法执政、依宪执政的共识已经确立，依规治党建立法治政党，是社会主义法治体系的“两翼之一”[8]（P25）；其五，规范性文件审查机制已经全面覆盖党规国法o；其六，法规备案审查室虽有作为但远不能满足法制统一的要求和社会的期待；其七，执政党作出重大政治决断，推进合宪性审查工作[9]（P11）。
一、合宪性审查的宪法化
从1981年提出建立宪法委员会的设想，到如今修宪设立宪法和法律委员会，历时38年。史海钩沉，可以发现，于法治建设而言，合宪性审查经历了自发到自觉再到理性化的变化，而修宪设立宪法和法律委员会的首要价值和意义在于，立宪者以宪法的形式作出政治决断，由一个宪法机关承担合宪性审查的职责，使得合宪性审查自觉化。宪法实施将随着这一宪法化机构的运作更趋于理性。
设立专门机构监督宪法实施的自发性举动首见于1981年。其时，宪法修改委员会秘书处工作人员曾酝酿设计四种宪法实施监督模式，草案对全国人大宪法委员会和宪法法律委员会这两个方案有过较为详细的设计[10]（P94-99）。但这四个方案未进入正式讨论即被放弃，最终落地的，是宪法规定全国人大及其常委会行使宪法实施监督权，并只设立一个专门委员会性质的法律委员会。个中原因，除了社会上对设立这样一个机构的呼声并不高、主要政治人物对此持保留意见之外，难点还在于如何处理这一机构与全国人大常委会的关系问题，即专门的宪法实施监督机构在宪法上如何定位[10]（P99-106）。总之，在1982年的宪法修改中，设立专门的宪法实施监督机构只是一种自发性的政治行为，并未成为立宪者的政治决断和社会的基本自觉。
这个问题在1993年得以明确。1993年宪法修改时，针对社会上提出设立宪法监督委员会的建议，《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》附件二指出：“有的建议，在第七十条中增加规定全国人大设立宪法监督委员会的内容。根据宪法第七十条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不再作规定。”[11]这份说明表明，监督宪法的实施已是立宪者的政治决断，立宪者已经将如何更好地承担这一宪法职责的自由裁量权授予全国人大，全国人大可以根据职权行使的需要来确定是否设立这样的机构。总之，设立这样的机构不抵触执政党的政治意志，也不抵触宪法的原意。
1982年宪法修改时提出的宪法法律委员会方案于2018年3月11日被写入宪法，是我国合宪性审查更为理性化的关键一步。宪法和法律委员会进入宪法的程序与其他宪法修改内容有别，具有“追加”的意味。中共中央2018年2月25日公布的宪法修改建议案中并没有关于宪法第70条修改的内容[12]（P7-9），这一条修改的原因在于《深化党和国家机构改革方案》提出将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”[13]。宪法第70条的修改是为了回应机构改革的需要，但既然宪法和法律委员会是以宪法修改的程序进入中国的宪法文本之中，便是以立宪者政治决断的方式进入中国的宪法秩序，彰显了立宪者维护宪法权威，推进合宪性审查，压实全国人大监督宪法实施责任的政治意志。
2018年修改前的现行宪法第70条第一款规定：全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。其中，“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会”的表述表明，这些机构是立宪者决定设立的宪定机构，是全国人大的当然组成部分，在全国人大成立之时便根据宪法而获得存在的合法性。“其他需要设立的专门委员会”则表明民族委员会等六个专门委员会之外的专门委员会并非立宪者设定的宪定机构，只是全国人大决定成立的法定机构，在程序上，其成立必须依据全国人大关于成立特定专门委员会的决定。
需要特别说明的是，在实践中，宪法第70条的规定被严重误解。全国人大共设立了十个专门委员会，除民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会为宪法直接设定的专门委员会外，其他监察和司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会和社会建设委员会均是由全国人大根据需要设立的专门委员会。每届全国人大第一次会议均会作出一个成立专门委员会的决定，这些专门委员会既包括第70条规定的民族委员会等六个专门委员会，又包括其他的监察和司法委员会等因需要而设立的专门委员会o。这种做法显然是将宪法第70条理解为全国人大“可以”设立民族委员会、法律委员会（现为宪法和法律委员会）、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。这也表明，全国人大之所以设立民族委员会等六个宪法确定的委员会，是因为全国人大认为设立这些委员会是“需要”的。如果下一届全国人大不作出一个成立这些专门委员会的决定，这些专门委员会便不能成立。
以全国人大会议决定的方式来设立宪法第70条设定的六个专门委员会，明显将民族委员会等六个宪定专门委员会从宪定机构降格为法定机构，使这些委员会的存立寄存于人民的代表的意志，而不是立宪者——人民或其制宪代表——的意志，导致立宪者的意志需要定期选举产生的代表意志的加持，客观上消解了宪法的权威性。事实上，自从宪法第70条列举民族委员会等六个专门委员会之后，全国人大的每次决定均如数按序设立了这些专门委员会。这表明全国人大实际上不认为自己对这些专门委员会是否设立享有决定权。
二、合宪性审查的专门化
行之有效的宪法实施保障应当是一个要素健全和关系合理的机制。就要素而言，宪法实施保障必须明确如下具体内容：审查依据、审查主体和机构、审查对象和审查程序。1982年宪法经过多次修订，对宪法权威和最高效力及其实施监督着墨甚多，确立了宪法实施保障的基本机制及其要素，如宪法典是最高和最终的审查根据，法律、法规和特定主体（国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织）的行为不得抵触和违反宪法，是合宪性审查的对象[16]（P401-407），全国人大及其常委会是合宪性审查权的行使主体。从形式上看，我国宪法和法律明确了依据，划定了审查对象，确立了审查主体，初步建构了审查程序，确立了代表机关集中统一审查的合宪性审查机制，但这实际上是一种分散式的宪法实施监督机制。
总而言之，在合宪性审查权高度集中于宪法和法律委员会之手后，合宪性审查集中化和专责化，权力归属更明确，责任主体更单一，前述的因权责分散而存在的“公地悲剧”式审查责任弱化的漏洞将被弥补。宪法和法律委员会作为合宪性审查的第一法律责任人，担当首要的审查责任，有助于合宪性审查的专门化改造。这是设立宪法和法律委员会的另一重大法治价值。
三、合宪性审查的组织功能最适化
如前所述，在宪法和法律委员会设置之前，多达15个全国人大专门委员会和全国人大常委会工作机构均享有合宪性审查权。从民主的角度而言，这些机构的人员构成有别，专门委员会从全国人大代表中选举十余人组成，具有较强的民主性，工作机构的人员构成则比较复杂，由任命而非选举产生，民主性相对较弱。从法治的角度而言，这些专门委员会的组成人员固然具有专业技能，但未必具备合宪性审查所需要的法律专业素养，而工作机构主要是办事机构，遵循公务员管理制度，人员构成及专业背景更是良莠不一。在程序上，这些机构或者实行民主逻辑下的集体议事制，或者遵循行政逻辑的机构领导负责制，与我国人大制度下的合宪性审查模式并不匹配；在人员上，这些机构或者由选举产生，或者任命产生，部分具有法律专业背景，多数不具有法律判断的技能，与合宪性审查的民主性和法治性要求也不符合。总之，在过去那种多头主理、分散审查模式下，审查机构并不符合功能最适性要求。相较而言，宪法和法律委员会的设立在相当程度上强化了合宪性审查机构的功能最适性。
首先，在民主的一面，宪法和法律委员会的委员由全国人大代表从代表中选举产生，保证了这一机构的民主正当性。全国人大代表虽由间接选举产生，但仍是我国中央国家机构中最具民主正当性的构成部分，宪法和法律委员会成员具有代表身份，保证了这一机构的民主正当性。另外，宪法和法律委员会成员由全国人大代表产生，也强化了其民主正当性。在我国由代表机关监督宪法实施的模式下，由宪法和法律委员会行使合宪性审查权，遵循了宪法设定的宪法监督民主化原则。
其次，在法治的一面，宪法和法律委员会由原先的法律委员会改造而成，本身即具有一定的法律专业化基础。更为重要的是，宪法和法律委员会的人员构成中当然地被认为应当包括法律人士。新设立的宪法和法律委员会共有18人，其中包括江必新和周光权等法学研究者和实务工作者。虽然专门从事法律研究或者司法实务的委员数量并不太多，但这类背景的委员是标配，因而在一定程度上保证了宪法和法律委员会的法律判断能力。
当然，合宪性审查的功能最适性原则也要求合宪性审查程序的合理化。具体而言，就是应推进合宪性审查程序的诉讼化成分，以回应合宪性审查程序诉讼化的发展趋势和专业化需求。合宪性审查程序的诉讼改造是现代国家宪法监督中的发展趋势，“司法性——程序的诉讼化作为贯穿于整个宪政史发展进程的一根红线业已成长为审查违宪的一条规律”[26]（P45）。这一趋势旨在通过司法程序的导入弱化合宪性审查的政治性，“准确地讲，它的作用是最终把这种最高层的政治斗争转变为法律上的纷争”[27]（P14）。这必然要求将“法律程序的公正与非政治化作为实现政治领域法治化的保证”[26]（P45），而导入司法的诉讼程序模式则是必然选择。宪法和法律委员会作为人大制度的一部分，其定位为立法机关的一部分，对其议事程序作根本性的诉讼化改造，与其民主性机关的性质并不完全耦合。不过，不对宪法和法律委员会审查程序进行诉讼化改造，不等于否定合宪性审查的程序诉讼化。于我国而言，可以依托既有的司法程序，扩大启动合宪性审查的大门，同时回应司法实践的需要，以一种外接方式推进合宪性审查的程序诉讼化。
总之，在合宪性审查的时代，有必要全力去发展这种立足于“合宪性审查优先移送机制”[30]（P26-39）的“司法辩论—宪法审查”协同机制，同时保留立法法确立的要求审查、公众建议审查和主动审查程序，在主审法院怠惰不提请审查的情况下，作为一种外部的压力和补充机制，以便在现有基础上进一步地强化宪法和法律委员会的功能最适性。
四、结语
历经数十年的曲折演进，法治中国的建设来到合宪性审查的关口，能否设立一个专责的合宪性审查机关，几乎是唯一可能的突破。2018年宪法修改时设立宪法和法律委员会，虽然只是迈出宪法实施监督的一小步，但具有不容忽视的法治价值，回应了宪法审查发展的自觉化、理性化（宪法化）、专门化和功能最适化要求。
首先，就地位而言，设立宪法和法律委员会意味着合宪性审查的宪法化和理性化。以修改宪法的方式，而不是全国人大通过决定的方式设立宪法和法律委员会，决定了宪法和法律委员会是一个承担合宪性审查职责的宪法机关，而非依赖于全国人大决定的法律机关。通过这一宪法机关的设立并授予其合宪性审查的职权，合宪性审查得以宪法化，并必须以宪法设定的方式展开，不再是一项可为可不为、消极谦抑、完全自由裁量的事项。合宪性审查的制度化和理性化程度得以强化。
其次，就权责而言，设立宪法和法律委员会意味着合宪性审查权责的专门化。在宪法和法律委员会设立之前，多达15个专门委员会和全国人大常委会工作和办事机构均可以行使合宪性审查权，导致一种公地悲剧式的审查责任弱化。设立宪法和法律委员会，排他性地将合宪性审查权授予这一委员会，既使得合宪性审查权集中化，也使得责任专一化。在人民代表大会制度下，这一专责化主要是指合宪性审查协助权的专门化和垄断性制度安排。
最后，就机构功能而言，设立宪法和法律委员会意味着合宪性审查机关的功能最适化改造。在过去多个机关共同负责的情况下，各机关无论是产生方式、内部组织结构、运行程序均千差万别，与合宪性审查的民主性和法治性要求相去甚远，未能构建一个最能实现合宪性审查任务的机构载体。设立宪法和法律委员会，一定程度上强化了合宪性审查的民主性和法治性，也为进一步的功能最适化改造奠定了基础。
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