一、前言：行政程序法制的意义、功能与其检讨方法的的考虑
行政程序构成行政与人民之间、行政单位之间及其内部的行动结构与互动模式。对于行政法的思考，可以从两个面向观察行政程序：一方面是受法律规制的事实上的流程，另一方面则可视其为秩序模式。前者主要关心的是正确地运用（诸如管辖、参与、公告规定等）程序规则。体系上更重要的则是作为秩序模式的行政程序；于此，区分成不同阶段流程的程序可以指出信息处理的节点、影响程序的关键，凸显确保行政行为所必要之中立、效率、公平的规制需求。
二、“最高行政法院”庭长法官联席会议决议显示之“行政程序法”适用疑义
（一）“总则”章的疑义
1.公法事件与私法事件的划分困难
“最高行政法院”2008年5月份第1次庭长法官联席会议决议：“‘政府采购法’第74条规定：‘厂商与机关间关于招标、审标、决标之争议，得依本章规定提出异议及申诉。’采购申诉审议委员会对申诉所作之审议判断，依同法第83条规定，视同诉愿决定。准此，立法者已就‘政府采购法’中厂商与机关间关于招标、审标、决标之争议，规定属于公法上争议，其诉讼事件自应由“行政法院”审判。机关依‘政府采购法’第50条第1项第5款取消厂商之次低标决标保留权，同时依据投标须知，以不同投标厂商间之投标文件内容有重大异常关联情形，认厂商有同法第31条第2项第8款所定有影响采购公正之违反法令行为情形，不予发还其押标金。厂商对不予发还押标金行为如有争议，即为关于决标之争议，属公法上争议。……”
最后，“最高行政法院”2015年度6月份第1次庭长法官联席会议（二）：“依‘国有财产法’第52条之2之立法缘起，系因台湾地区光复后办理土地总登记时，已长期供建筑居住使用之土地，其直接使用人不谙法令而未申办登记，致基地经登记为‘国有’，反成无权占有，极不公平，为回复其权利，特设明文以为依据。是其规范目的在于私权回复，尚非基于公益之考虑。原‘财政部国有财产局’……基于私法契约自由，依本条规定，代表‘国库’让售非公用‘国有’土地予直接使用人，系基于准私人地位所为之‘国库’行为，属于私法行为，直接使用人如有争执，应提起民事诉讼以求解决。”
综合以观，“行政法院”就公法事件与私法事件的划分，一则取向于行政事务领域之性质(如强调原“国有财产局”所为，系基于准私人地位之“国库”行为)，更多情况则“视个案内容及所依据之法令”以决。此等论断方式兼顾行政事务领域特质与行政(对尤其是给付行政)的形塑空间，应可支持。然而，单纯取向于争议之救济途径，即据此决定行政行为的法律属性（例如政府采购招标、审标、决标之争议），则容有斟酌空间。
3.因权限委任(委托)衍生之管辖机关认定疑义
“最高行政法院”2004年5月份庭长法官联席会议决议：“‘农民健康保险条例’第四条第一项规定：‘本保险由“中央主管机关”设立之“中央社会保险局”为保险人。在“中央社会保险局”未设立前，业务暂委托“劳工保险局”办理，并为保险人。’并依‘劳工保险局组织条例’第二十条第一项规定，‘劳工保险局’设受托业务处，全权办理农民健康保险事项。‘立法委’托‘劳工保险局’办理农民健康保险业务，并授与农民健康保险之保险人之法律地位。‘劳工保险局’以保险人地位承办农民健康保险，则就有关农民健康保险事项所为之行政处分，自以‘劳工保险局’为原处分机关，并以农民健康保险之‘中央主管机关’‘内政部’为诉愿机关。”
“最高行政法院”2005年10月份庭长法官联席会议决议：“汽车燃料使用费之征收，依‘公路法’第3条及第27条规定‘中央主管机关’为‘交通部’，其依据‘公路法’第27条、‘行政程序法’第15条、‘汽车燃料使用费征收及分配办法’规定，公告委任其所属‘公路总局’办理汽车燃料使用费征收之事项，‘交通部公路总局’为办理该征收委任事项，乃以‘交通部公路总局’名义为征收机关，制作汽车燃料使用费缴款书（通知），并盖用征收机关长官即‘交通部公路总局局长’之印章，依‘行政程序法’第96条第1项第4款、‘诉愿法’第13条、第8条、第4条第6款之规定意旨观之，原行政处分机关之认定，应以实施行政处分时之名义为准，亦即应以受委任机关‘交通部公路总局’为行政处分机关，其上级机关交通部为诉愿管辖机关。”
4.举证责任分配与协力义务
（二）“行政处分”章的疑义
1.行政处分存否的认定困难
“最高行政法院”2012年度7月份第1次庭长法官联席会议决议：“依1984年1月23日修正公布之‘公路法’第27条第2项及2006年10月17日修正发布前之‘汽车燃料使用费征收及分配办法’（下称‘征收及分配办法’）第11条第3项、第3条规定，经征机关公告开征各期之汽车燃料使用费，为行政处分，发生经征机关之各期汽车燃料使用费请求权。而依上开‘征收及分配办法’第3条规定，汽车燃料使用费因不同之汽车种类及其耗油量（按汽缸总排气量、行驶里程及使用效率计算）而有不同。是以经征机关在公告开征汽车燃料使用费后，再寄发缴纳汽车燃料使用费通知书命汽车所有人缴纳（给付要求），该通知书具有具体确认其对汽车所有人，依其汽车种类及耗油量，计算得出之汽车燃料使用费债权存在及其范围并命给付之法律效果。该缴纳汽车燃料使用费通知书是行政机关行使公权力，就特定具体之公法事件，所为对外发生法律效果之单方行政行为，自为行政处分……。经征机关如未合法送达汽车燃料使用费缴纳通知书，其首次合法送达之催缴通知书，虽名为‘催缴’，因其具有上述具体确认其对汽车所有人之汽车燃料使用费债权并命为给付之性质，为行政处分。”
“最高行政法院”2014年9月份第1次庭长法官联席会议决议：“……于人民向行政机关陈报之事项，如仅供行政机关事后监督之用，不以之为该事项之效力要件者，为‘备查’，并未对受监督事项之效力产生影响，其性质应非行政处分。公寓大厦管理委员会之成立，系依公寓大厦管理条例第28条第1项（或第26条第1项、第53条、第55条第1项）规定，经由召集区分所有权人会议，并依同条例第31条所定人数及区分所有权比例之出席、同意而决议为之，属于私权行为，其依公寓大厦管理条例施行细则第8条及公寓大厦管理组织申请报备处理原则第3点、第4点规定程序申请报备（报请备查），系为使主管机关知悉，俾便于必要时得实行其他监督方法之行政管理措施，核与管理委员会是否合法成立无涉。故申请案件文件齐全者，由受理报备机关发给同意报备证明，仅系对管理委员会检送之成立数据作形式审查后，所为知悉区分所有权人会议决议事项之观念通知，对该管理委员会之成立，未赋予任何法律效果，并非行政处分；同理，主管机关所为不予报备之通知，对于该管理委员会是否合法成立，亦不生任何影响，仍非行政处分。”
2.撤销授益性行政处分之法律效果——追缴不当得利得采取之行为形式
3.附款种类之认定争议
“最高行政法院”2014年2月份第2次庭长法官联席会议决议：“‘经济部工业局’于2000年1月11日在核定兴办工业人所提报扩展计划书，并发给工业用地证明书之核准函说明栏明载毗连用地‘应确实依所提报扩展计划书规划及配置使用，不得移作他用，否则应予注销并恢复其原来变更用地前之土地编定’等内容，其中前段‘应确实依所提报扩展计划书规划及配置使用，不得移作他用’，虽是重申1999年12月31日修正公布之‘促进产业升级条例’第53条第1项、第6项、第59条第1项前段、第61条第1项暨1996年5月23日修正发布之‘非都市土地使用管制规则’第32条有关毗连用地‘应按照核定计划完成使用，不得违反使用或不依核定计划使用’之规定，然后段‘否则应予注销并恢复其原来变更用地前之土地编定’，并非法令规定违反前段所举法定义务之效果，而是‘经济部工业局‘作成上开发给工业用地证明书核准函之授益处分，同时结合处分相对人‘应按照核定计划完成使用，不得违反使用或不依核定计划使用’之作为及不作为义务，以之作为决定‘核准增加使用毗连用地设置污染防治设施’之前提要件，在处分相对人违反此作为及不作为义务时，处分机关得废止该授益处分，此授益处分应认为附负担之行政处分。”
通过上述分析可以得知，由于预防接种行为在其行为性质、对象以及效力上的特殊性，导致普通民众对于这项行为的了解变得异常困难，而对自身生命、身体所可能产生的危害性就更难以获得应有的认识。显然在这样的风险领域，为避免个人不得已承担“决策于未知之中”的预测角色，捍卫公众健康和公共福祉，降低因预防接种产生的损害可能，国家就应当在预防接种行为中承担高度的注意义务，以最大限度避免“恶魔抽签”事件的发生。诚然，日本各界对于预防接种损害结果的偶然性发生也抱有理解的态度，但是在对预防接种的实态进行详细反思基础上，厚生大臣在预防接种实施过程中所应具有的高度注意义务开始获得公认。正如大阪高等法院的判决中认为的那样：“预防接种从其性质来看，要完全排除其可能产生的损害是相对较为困难的，就算采取了力所能及的预防措施，也不能排除偶尔有严重损害发生的可能性；但是，即使在意识到这一危险性的前提下，为达致防止传染病蔓延这一公共利益，也必须基于法律的规定强制或者奖励实施预防接种措施。而在这一实施的过程中厚生大臣所要担当的义务是，必须在尽可能的范围内、采取最好的注意手段排除这种危险的发生”。
（三）行政契约与行政处分得否并存之疑义
三、“法务部”“‘行政程序法’研究修正小组”迄今获致的重要修法建议
下文拟说明之，“法务部”迄今获致之重要修法建议，系以该部2016年4月12日法律字第10503506080号函检附之“‘行政程序法’修正草案条文对照表初稿”为本。因该草案系对现行‘行政程序法’全文而为研修，牵涉内容广泛，自难一一论述。下文所论，限于笔者认为足以对‘行政程序法’整体制度方向产生一定影响之部分；其余就个别制度所为细致修补，虽有其重要性，于本文则予省略。
（一）“总则”章部分
1.不适用“行政程序法”程序规定之情事的大幅删减
修正条文第3条第2项、第3项规定：“下列机关所为不受法院审判之行政行为，不适用本法之程序规定：一、各级民意机关。二、司法机关。三、监察机关。”“下列事项不适用本法之程序规定：一、有关外交、军事行为或‘国家’安全保障事项之行为。二、有关外国人或无国籍人之入‘国’、非法入‘国’后之出‘国’或难民认定之行为。”该条第2项之修正理由为：“现行条文第二项序文规定‘下列机关之行政行为，不适用本法之程序规定’，其范畴过广，……爰参考德国联邦行政程序法第二条第三项规定修正……，俾贯彻行政程序与行政诉讼间之‘法之一致性要求’。”该条第3项删除现行条文第3款至第8款之排除情形，除表明应援用其他法规外，主要理由为：“特别权力关系之相对人亦应受程序保障及行政救济，迭经‘司法院’解释在案…，故现行条文第三项第四、六、七款规定已无存在之必要。”此一修正显示，研修小组响应司法院解释强调基本权利保障、扩大程序保障之立场，自应认同。
2.行政调查程序规范的强化
“行政程序法”第一章第六节（调查事实及证据）主要之修正包括：增列第36条第2项：“行政机关调查事实时，应兼顾事实发现与行政效能，其方法不以第三十七条至第四十二条之一规定者为限”；增订第36条之1：“行政程序进行中，当事人因显然疏忽、不知情而未提出有利于己之陈述、申请或提出之内容不正确时，行政机关应于合理范围内为适当之阐明”；增订第42条之1：“当事人应协助行政机关调查事实及证据，尤应陈述其所知悉之事实及证据，并提供其所持有之证据。”
3.消灭时效法制的整备
4.公听会程序法制的新订
按一定的程序安排将影响实体法律的适用，例如可以导向强化个人权利保障的方向，因此程序安排具有独立的意义，已经是稳定的认识。然而，台湾地区行政程序法制主要的继受渊源——德国法制，其传统取向于实体法的规制方案，以致程序法似处于次要地位。但如此的理解不符合程序调控的重要性，程序法自然应协助法律实体规定的具体运用，然而，其仍有固有的任务，质言之，应藉由程序以确保决定的正当性。前述公听会程序法制的新订，其正视行政实务上广泛运用公听会的实际状况，进而对此程序加以规制，实与强化公众参与、提升行政决定之正当性的方向相符，应可认同。
（二）“行政处分”章部分
1.附记理由之要求的强化
修正条文第96条第3项增订：“第一项第二款之理由，应记载证据与作成处分之事实上及法律上重要理由。”依该条理由说明，“书面处分应附记理由，其意旨在使机关可自我监督，俾作成处分时能依职权调查证据并充分考虑有关之事实及法律观点；另一方面，可使处分相对人经由行政处分之理由，探讨行政处分之合法性，并判断其采取行政救济能否有效保障其权益。……爰参考德国联邦行政程序法第三十九条第一项规定，增订第三项”。立法理由充分显示附记理由之制度意义——行政自我检视、有效权利救济之确保，自可认同。
2.违反程序规定之法律效果的强化
斟酌前述德国（欧洲）法制经验，修正条文第115条第2项广泛规定“绝对程序规范”的作法，其是否妥适，尚非无疑。
3.增订暂时性行政处分之规制
草案在第二章（行政处分）增列第四节（暂时性行政处分），增订第134条之1至第134条之12，分别规定：暂时性授益处分之概念、作成暂时性授益处分之前提要件、暂时性授益处分的书面要求、作成终局处分之义务、终局处分之法律效果、暂时性授益处分的废止、本节规定与据以作成暂时性授益处分之其他法规的关系、暂时性非授益处分之概念、暂时性非授益处分的书面要求与效力存续期间、作成终局处分之义务、暂时性非授益处分的废止、暂时性非授益处分的失效。草案新增本节之立法理由为：“行政机关作成终局决定前，如有‘事实或法律关系尚未明确，且为维护公益或保护人民利益有实时决定必要’之情形，自应使行政机关得作成发生暂时性法律效果之授益处分。此外，行政机关依职权作成非授益处分，亦须经由调查证据以认定事实始得为之，惟于具体事件上，基于人民权利之保障或公共事务之重要性而依法规得作成发生暂时性法律效果之非授益处分者，行政机关自得于符合该法规所定要件下，作成暂时性非授益处分。”
据此而论，草案关于“暂时性行政处分”的立法方向，大体而言已掌握此一法制的特质―其例外的性格、应区分授益性/负担性处分而为规制。
（三）“法规命令及行政规则”章部分
1.增订职权命令的规范
就创设、承认一种行政立法制度而言，前揭立法理由实嫌简略。“司法院”释字第570号解释虽认定实务上有职权命令存在，惟此与肯认其正当性，尚属二事。此外，倘职权命令限于细节性、技术性事项之规范，而不及于法律保留范围事项，则行政规则此一制度何以不足？均未见说明。仅以行政业务之推展恐受影响为由，即承认职权命令此一行政立法方式，似有未足。
2.行政规则之检讨与其汇编的规范
修正条文第162条之1、第162条之2规定分别：“行政机关应定期检讨其所订定之行政规则，发行汇编（第1项）。前项汇编属第一百五十九条第二项第二款之行政规则者，应主动公开之；其公开之方式与限制，适用‘政府信息公开法’（第2项）。”“行政规则有下列情形之一者，修正或废止之：一、有关法规已制定、修正、废止或停止适用，致有配合修正或废止之必要。二、同一事项已订有新行政规则。三、行政规则规定之事项已执行完毕或因情事变迁，无继续实施之必要。四、经依前条规定定期检讨，未纳入汇编。”
（四）“行政计划”章部分—法制方向的整体检讨
四、结论：尚待解决的重大疑义任
综观前述“最高行政法院”庭长法官联席会议之决议、“法务部”迄今获致之修法建议，大体上显示出：“行政程序法”规范指引司法实务的功能、扩大程序保障的方向，以及，促进公众参与的政策；此等方向，大体而言自值赞同。惟仍存在下述重大疑义，尚待解决：
（一）普通法与特别法的互动关系
（二）程序保障与行政效率的平衡——尤其针对行政计划法制的规划
WolfgangKahl简要指出，关于遵守程序规定的审查，欧洲法院审查的尺度较德国更为严谨，盖欧洲法整体而言规整密度较低，赋予管辖机关较广泛的决定空间；因此，行政措施的效力比较不取决于实体法的违反，比较严谨的程序监督就具有补充欧洲法实体调控功能降低的意义。MichaelFehling同样强调，立法与其所创设之实体法越是将利益处理的任务移转至行政程序中，行政程序的固有价值（Eigenwert）就越高；正是在行政享有广泛形塑空间的，复杂且具有政治争议性的权衡情境，事实本身就具有争议性，尤须藉由行政程序来呈现利益情境。
（三）公私法划分衍生的难题—尤其是行政契约的规制
在行政与私企业合作，将部分任务委由后者遂行的行政合作（Verwaltungskooperation）范畴，必须处理的课题不仅是其与该私企业之间的契约为公法属性或私法性质，毋宁尚须处理，公部门对其援用之私企业应保留何等影响可能性。于此，公法与私法契约的严格划分难以贯彻，行政机关缔结契约时必须考虑的特殊规制需求，经常与公、私法契约的区分无涉。