《环境保护税法》遵循税负平移原则，实现了排污费向环境保护税的平稳转移和顺利过渡，为生态文明建设和环境污染防治提供了必要的制度保障。但环境保护税征管实践中，一定程度地存在污染物排放量确定难以及税务机关与生态环境部门协作不畅等问题。而这些税收征管问题，实则是制度问题。因此，要解决征管问题关键是要解决制度设计问题。
一、环境保护税征管存在的主要问题
环境保护税的计税依据是应税污染物的排放量，而排放量的确定要求科学专业的排放监测技术。从目前征管状况看，污染物排放量的确定受监测技术等制约，跨部门协作治税难度大，一定程度上影响了税收征管的准确性。
（一）污染物排放量的确定影响精准征收
根据《环境保护税法》的规定，确定污染物排放量的方法包括：安装使用自动监测设备监测数据，监测机构出具监测数据，排污系数、物料衡算方法，抽样测算方法。其中的每一种方法，对于污染物排放量的确定均存在不同的问题。
1.自动监测设备安装覆盖率低。相对于其他三种方法，通过自动监测设备获得污染物排放量的数据相对精准，但由于自动监测设备购买安装费用较高，目前各地只在重点污染源中推进自动监测设备安装、联网、运维监管的“三个全覆盖”工作。而在推动重点排污单位安装自动监测设备的过程中，有些地方存在地方保护主义，不按照要求筛选确认重点排污单位，想方设法帮助企业规避监管，造成某些符合筛选条件的单位实际未纳入重点排污单位名录，而部分长期停产、废水零排放等不符合筛选条件的单位却被纳入了重点排污单位。由此，进一步降低了自动监测设备的有效安装范围。
2018年，全国共有26.7万户环境保护税纳税人，被纳入全国重点排污单位自动监测体系的共有19.8万户重点排污单位，仅为总纳税户数的7.42%。从实际情况看，如济南市2018年1291户环境保护税纳税人中，只有154户企业使用自动监测设备计算数据，占比仅为11.93%。
2.对自动监测设备的运行维护和数据监管不足。自动监测设备运维频次不足、设备校准校验合格率低以及故障未及时维修等状况弱化了自动监测设备效能。“假合法、真超排”时有发生。部分重点排污单位为片面追求利益最大化，通过与自动监控设备运维单位合谋篡改或伪造自动监测数据，导致超标排放违法行为时有发生。
3.委托监测数据的客观性、公正性存疑。受企业资金以及污染物自动监测技术的限制，大部分中小企业会选择监测机构出具的监测数据进行申报。第三方监测机构由企业聘请，费用由企业支付，这样，在缺乏对第三方监测机构监督的情况下，数据的客观性难以确保。一方面，企业可能在减少生产量或排放量较少的期间请监测机构监测，并以此作为申报数据；另一方面，第三方监测机构也是追求利益最大化的“经济人”，在开展业务时，考虑更多的可能是经济利益，而不是监测数据的质量。因此，第三方监测机构鲜有严格按照国家要求进行合规的污染物监测和科学的数据管理，导致企业申报的应税污染物当量数很难达到可测量、可报告、可核查的数据要求。据统计，某市委托监测的合规率几乎为零，监测数据的有效率约为40%。
4.排污系数、物料衡算方法与抽样测算方法不完善，致使部分企业和行业处于征管盲区。目前，生态环境部门发布了272个行业的排（产）污系数，仍未能实现全行业全部应税污染物的全覆盖，不能满足运用排污系数、物料衡算方法计算应税污染物排放量的需要。另外，不具备前述三种方法计算污染物排放量的企业占比较大。根据《环境保护税法》规定，对这部分企业按照省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门规定的抽样测算的方法核定计算。抽样测算法在环境保护税的征管中应用广泛，覆盖了大部分“小三产”企业，但并没有全国统一的环境保护税核定征收程序。目前，只有部分省、自治区、直辖市出台了环境保护税核定征收管理办法，对于无排（产）污系数可以适用又没有核定征收管理办法可以依据的省、自治区、直辖市，部分环境保护税纳税人游离在征管之外。
（二）税收共治未能充分发挥作用
环境保护税采取“企业申报、环保监测、税务征收、信息共享”的税收共治征管模式，并在《环境保护税法》及其实施条例中对双方数据交送、比对复核以及涉税信息共享平台建设等工作配合机制加以规定。自《环境保护税法》施行以来，税收共治的征管模式暴露出了以下几个问题。
1.交送数据的精准性有待进一步提高。实践中，生态环境部门交送给税务部门的数据与企业端读取的自动监测数据不一致的情况时有发生。除了纳税人故意少报、瞒报等主观因素外，生态环境部门对故障设备未及时维修、自动监测设备的运维频次不足、校验校准不及时、数据掉线等原因，是造成生态环境部门交送数据与企业申报数据不一致的主要原因。
当企业申报数据小于生态环境部门交送的数据时，税务部门可根据《环境保护税法》第二十条的规定，通过复核程序进行确认与调整；但是，当企业申报数据大于生态环境部门交送的数据时，根据《环境保护税法实施条例》第二十一条“按照环境保护主管部门交送的数据确定应税污染的计税依据”的规定，会造成企业少缴税款。
二、制度因素是环境保护税征管问题产生的根源
环境保护税基于税负平移的立法原则，总体上不增加纳税人的负担，但忽略了从税收征管角度推进制度重构。其结果是，实践中存在污染物排放量的监测效率不高、税收共治缺少可落地的具体措施等问题，加大了税收遵从成本，降低了征管效能。
（一）现行制度规定限制了污染物排放量的监测效率
2.缺乏对第三方委托监测机构的监督制度。在现有的委托监测制度下，第三方监测机构与企业之间存在着利益关系，在对其出具的监测数据缺乏监督的情况下，委托监测数据的客观性、公正性必然受到影响。由企业出资聘请第三方监测机构进行监测，还需要额外的征管资源对其进行监管和评估以提高其监测合规性、可信度。
（二）税收共治缺少具体的落实措施
（三）未能充分考虑“费改税”后的制度衔接问题
《财政部税务总局生态环境部关于明确环境保护税应税污染物适用等有关问题的通知》（财税﹝2018﹞117号）规定：“纳税人采用委托监测方式，在规定监测时限内当月无监测数据的，可以沿用最近一次的监测数据计算应税污染物排放量，但不得跨季度沿用监测数据。”但《排污单位自行监测技术指南（总则）》对最低监测频次的要求多为季度、半年和年度，当委托监测的频次为半年或年度时，纳税人只能依据排污系数或物料衡算方法进行纳税申报。实际调研发现，有的纳税人错误地按上一纳税期纳税数据申报，或者根本不申报，由此造成纳税申报数据的不准确以及逃避税现象的发生。
三、税收征管视角下的环境保护税制度完善建议
（一）逐步完善污染物排放量的确定方法
2.重新审视第三方监测机构的定位。为解决委托监测机构数据的合规性、可信度问题，需要重新审视其在环境保护税征管中的定位。有两种办法可以选择。一是将其定位为税务部门和生态环境部门之外的独立监测机构，由各地生态环境部门、市场监督管理部门对第三方环境监测机构进行监督管理，对于出具虚假监测报告的第三方监测机构进行严厉惩罚，并建立监测机构黑名单制度，倒逼第三方环境监测机构诚信自律。这一方式的优点是改革难度低、易于实施，但缺点是需要更多的监管资源，且无法根除企业与受委托监测机构间的利益交换问题。二是将其定位为生态环境部门或税务部门的辅助监测机构。此时，需要改变对其出资方式。例如，由税务部门出资委托第三方监测机构，将企业实际缴纳的环境保护税税款的一定比例作为委托费用转付给第三方监测机构。这一方式的优点是可以杜绝企业与第三方监测机构间的利益交换问题，将第三方监测机构的利益与环境保护税收入相挂钩，较少地占用征管资源而实现征管效率的提高。
3.继续完善污染物排（产）污系数。在第二次全国污染源普查工作的基础上，进一步推动生态环境部门掌握各类污染源的数量、行业和地区分布情况，了解污染物产生、排放和处理情况，建立健全重点污染源档案、污染源信息数据库和环境统计平台，完善污染物排放量计算方法，在《系数手册》的基础上，纳入其他行业更多应税污染物的排（产）污系数，以满足环境保护税的征管需要。
4.明确抽样测算法的核定程序与具体核定办法。出台全国统一的环境保护税的核定程序，明确核定征收所依据的法律法规、计算依据、核定的事实与理由等需要告知的内容以及听证、责任承担等具体程序规定，各地税务机关在此基础上，按照本省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门规定的抽样测算法，制定完善核定征收管理办法，使环境保护税的征收有法可依，避免征管漏洞。