“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。党的绝对领导是20世纪中国现代化的必然要求，打造了新中国的政治基础，也塑造了中国特色的政法体制。[1]在全面依法治国的格局下，党的领导体现为领导立法、保证执法、支持司法、带头守法；科学立法是前提和条件，党领导立法的理论和制度是全面依法治国的基石问题，由此党的政治代表与人大的法律代表之间的关系是中国宪制的关键枢纽问题。[2]在我国的中央统一领导、地方一定程度分权、多级并存、多类结合的立法体制下，立法有多种立法类别：在中央层面包括全国人大及其常委会制定法律的活动，同时也包括国务院制定行政法规和部门规章、最高人民法院、最高人民检察院制定司法解释的活动；在地方层面包括制定地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例、地方政府规章等活动。其中，全国人大及其常委会在立法体系中权威最高，其所制定的法律也是法律体系的骨干部分。因此，解读党领导立法的关键在于分析党如何领导人大的立法过程，将这一问题阐述清楚实际上也就回应了党领导立法的核心问题。
在改革开放后的西法东渐中，形式主义法律传统塑造了“法院中心主义”基本范式，也打造出法律对政党活动的形式化限定——政党需要在人大所修订的宪法和制定的法律框架下活动。有研究从西方政党理论出发，认为人大会从“党的人大”变为“党的领导伙伴”，[3]甚至有学者认为人大对党具有监督权，[4]从而产生了党与人大权威两者间的复杂关联。
实际上，将党与人大对立起来，是对中国党与国家关系的东方主义的误读，是用西方政党理论简单化中国的党与人大、党与立法关系的结果。党的十八大以来，我们进一步明确了党在政治法律实践中的领导地位，与此同时人大制度作为根本政治制度的重要性丝毫没有降低，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中强调，“在新的奋斗征程上，必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，继续通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。这是时代赋予我们的光荣任务。”[5]法学研究者应该结合现实发展，在党与人大的关系框架下去解读党领导立法的理论基础，这也是理解中国共产党法治领导力的关键命题。
二、人大立法中的两大新议题
三、党的领导与人大立法的民主性
理想状态下立法应该是公意的体现，但在立法过程中个人利益或地方利益的影响很大，如何在众意之上达致公意？卢梭对此有一句充满迷惑性的论断，“众意与公意之间经常总是有很大的差别；公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和。但是，除掉这些个别意志间正负相抵消的部分而外，则剩下的总和仍然是公意。”[15]为什么利益诉求差别巨大的个人意志正负相加后能够得出公意？这种看似简单的算术相加背后的逻辑何在？
现代政治不可能完全采取直接民主的方式，政治哲学中的同一性与代表性是两条最基本的原则。[17]各个代表的意见汇聚后能够形成公共意志的前提是，代表之间存在着同一性的基础，代表的共同身份不是自然生成的，而必须经过整合才逐渐成为一种共识。代议制的正当性不仅仅由于民主程序本身，而是因为人民首先具有同一性，“为了获得民主决定，仅仅建立程序是不够的。参与者必须承认彼此是共同体的一部分，愿意通过这个共同体进行共同决定”，[18]否则一个大的共同体的代表很容易走向联邦党人所担忧的党派政治。在全国人大代表的构成中，代表们并不是直接由全国人民选举出来的，而是采取各地选出代表集合的形式，从各地选出的代表如何能够成为全国的代表，而不仅仅是地方代表？这是代表制理论中的一个核心难点。
上述研究为我们理解代表的整体性提供了很好的方向，但尚需要深化，从概念上重复全国人大代表的“全国性”并不意味着问题的解决，根本利益的一致不能化解现实中具体利益上的分歧。立法中共识的实现需要有一个前提，这个前提来自于政治上的保障——中国共产党的领导。对人大代表的双重身份及其困境的解决必须引入党的视角，正是党的领导弥合了不同区域之间的差异，实现了人大代表身份的合众为一。党的组织结构比人大的组织具有更强的集中性，借助党的领导确保了人大代表立法的公意性。
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党领导下的共识形成机制的核心在于，以无产阶级的初心与价值观，不断驯化其他的分化的意志，以便更好地代表整体性，如从个人的或小集体的利益到整体利益、从各民族分散的利益到中华民族的共同利益的转化，都需要中国共产党领导下的阶级整合。[23][24]只有坚持以人民为中心，才能避免个别利益的束缚和彼此张力，不同选区和选民选出的代表要服务人民，首先要意识到他们所服务的是全体的整体的人民，而不是个别的选民和部分的选区利益，唯此才有可能超越地方主义的束缚。代表们“要认识到为人民服务，首先是为全体人民服务，也就是为整个国家、社会的利益着想，而不只为本地区、本选区、或者某些选民以至个别选民的利益着想，更不能为个人利害打算。个人利益要服从全体利益，局部利益要服从全局利益。当然这不是不要照顾本地区、本选区和选民的利益，更是不应当有地方主义、本位主义。”[18]8在人大立法过程中，政党的整合有助于化解立法过程中的部门立法的束缚。正是在立法过程中对不断对代表进行大局观的叙述才能够确保避免干扰，以实现“树立大局观，进行一盘棋整合，注重程序设计，将地方和部门利益的反作用力和负面影响减少至最小，提升人大立法的权威性公正性。”[25]
四、以人民为中心的人大改革
人大立法的正当性来自于对人民的代表。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。我们国家的名称，我们各级国家机关的名称，都冠以‘人民’的称号，这是我们对中国社会主义政权的基本定位。”[5]社会主义坚持对人民的实质代表而非法律上形式主义代表。在法律的逻辑中，所有人都是平等、同质化的自然人或当事人，人大代表的构成中的身份变化并影响其正当性；但是在政治的语境中，人的身份差异不仅存在，而且恰恰是重要的，这种分化身份的代表必须依赖政法体制中党的实质代表机制。[26]然而，改革开放以来，中国社会的贫富分化、社会分层现象越来越明显，形式化的法律程序越来越难以代表分化的人民群众，这更加要求政法工作提升对人民的实质代表。习近平总书记指出，“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。”[27]
如上文所述，近年来基层人大代表人数的锐减，改革开放后社会结构变迁、社会分层加剧，人大代表构成中出现“三多三少”现象，即党员代表多、非党员代表少，干部代表多、群众代表少、企业老总代表多，普通职工代表少，进而导致了人大的代表性不足，难以做到以人民为中心。为了维持人大与选民的直接联系，更好反映人民意愿、代表人民意志，需要贯彻以人民为中心的改革理念，巩固人民代表大会这一根本政治制度。以人民为中心首先是党的执政理念，这一理念逐步辐射到人大改革。
党的十八大报告提出要提高一线工人、农民、知识分子代表的比例，这也是对人大制度实际运作的一种纠偏，避免人大代表结构中的精英化倾向，确保社会各阶层在代表权上的平衡。[28]在地方的人大的改革中，2007年新疆维吾尔自治区党委办公厅的12号文《关于认真做好县（市、区）人大、政府、政协和乡（镇）人大、政府换届选举工作的通知》明确要求人大代表中领导比例不超过25%。党的中共十九届四中全会决定提出要健全人大选举制度，适当增加基层人大代表数量。基层人大代表是由直接选举产生的，与选民之间的关系更为紧密，有助于提升立法和决策的民意基础，这一点也基本上是学界共识。其实，人大代表构成中的官员化或精英化本身并不可怕，关键的问题是间接选举之下的代表性不足，因此加强人大代表与选民之间的政治联系至关重要，而直接选举的基层代表恰恰是维系这种关联的最直接手段，确保了人大代表的人民性。[29]
实际上，间接选举本身就是一种整合制度，党的影响能够通过间接选举渗入到人大决策之中。间接选举的代表名额由上一级人民代表大会常务委员会决定，全国人大代表名额由全国人大常委会来分配，而代表候选人需要经过各级党委组织的考察，“由于代表的命运实质上受制于党的组织权力和各级人大常委会的权力，因此，在某些重大的立法活动中，他们也必须服从有关组织在这一问题上事先安排。”[31]历届人大代表中党员占绝对多数，而“在每次人大开会前，人大代表中的共产党员都被要求参加‘组织生活’，听取党组织传达的中央精神，领会中央立法意图”，从而确保了党的意图在全国人大或常委会的通过。[32]这是维持人大代表政治共识的基础，任何一个国家的代议机制中都有这样的机制存在。为了防止人大立法中地方保护和部门利益法制化，需要发挥党在人大立法的各个环节上的总揽全局、协调各方的职能，实现习近平总书记对立法工作的要求，“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。”[25]20
五、结论与讨论
注释：
[1]邵六益：《政法体制的政治历史解读》，《东方学刊》2021年第2期。
[2]强世功：《中国宪法中的不成文宪法》，《开放时代》2009年第2期。
[4]铁梨：《党领导人民与人民监督党——论党领导人大与人大对党的监督》，《法学》1995年第12期。
[5]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话（2014年9月5日）》，《人民日报》2014年9月6日，第2版。
[6]李翔宇：《中国人大代表行动中的“分配政治”——对2009-2011年G省省级人大大会建议和询问的分析》，《开放时代》2015年第4期。
[7]沈春耀：《关于<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法(修正草案)>的说明》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第5期，第825页。
[8]卢群星：《隐性立法者：中国立法工作者的作用及其正当性难题》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第2期，第85页。
[10]陈斯喜：《论我国良法的生长》，北京大学博士学位论文2006年，第154-212页。
[11]周尚君：《中国立法体制的组织生成与制度逻辑》，《学术月刊》2020年第11期，第102页。
[12]韩丽：《中国立法过程中的非正式规则》，《战略与管理》2001年第5期，第19页。
[13]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第116页。
[14]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第20页。
[15][法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第35页。
[16]邵六益：《同质性：卢梭公意思想的隐匿前提》，《中国延安干部学院学报》2019年第6期。
[17][德]卡尔·施米特：《宪法学说》（修订译本），刘锋译，上海人民出版社2016年版，第271-275页。
[18][德]克里斯托夫·默勒斯：《民主：苛求与承认》，赵真译，清华大学出版社2017年版，第60页。
[20]张友渔：《论人民代表大会代表的任务、职权和活动方式问题》，《法学研究》1985年第2期，第2页。
[21]阚珂：《人大代表应当代表谁的利益？》，《法制日报》2014年10月21日，第3版。
[22]栗战书：《在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话（2018年3月20日）》，《人民日报》2018年3月21日，第2版。
[23]常安：《社会主义与统一多民族国家的国家建设（1947-1956）》，《开放时代》2020年第1期。
[24]邵六益：《社会主义主人翁的政治塑造（1949-1956）》，《开放时代》2020年第5期。
[25]陈俊：《“法治中国建设”背景下党领导立法的几点探讨》，《中国社会科学院研究生院学报》2016年第4期，第114页。
[26]邵六益：《我国司法理论中“人民”的多重意涵研究》，《法商研究》2021年第3期。
[27]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第2页。
[28]孙莹：《论我国人大代表结构比例的调整优化》，《中山大学学报（社会科学版）》2013年第4期，第173页。
[29]赵晓力：《论全国人大代表的构成》，《中外法学》2012年第5期，第989页。
[30]王晨：《坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度》，《人民日报》2019年11月19日，第6版。
[31]孙潮、林彦：《从简单同意到有效表达——提高人大立法质量刍议》，《法学》2003年第4期，第22页。
[33]王晨：《关于<中华人民共和国全国人民代表大会议事规则（修正草案）>的说明》，《人民日报》2021年3月6日，第7版。
[34]张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第14页。
[35]张千帆：“从宪法到宪政——司法审查制度比较研究”，《比较法研究》2008年第1期，第73页、86页。
[36]强世功：《宪法司法化的悖论——兼论法学家在推动宪政中的困境》，《中国社会科学》2003年第2期。
[37]徐谦：《关于十一届全国人大常委会第四次会议情况的报告》，《福建省人民代表大会常务委员会公报》2008年第5期。
[38][美]查尔斯·比尔德、爱德华·考文等：《伟大的篡权：美国19、20世纪之交关于司法审查的讨论》，李松锋译，上海三联书店2009年版。
[39]徐斌：《为什么大法官说了算？》，中国政法大学出版社2016年版。