《政府法制研究》2018年第10期（总第314期）
●课题组认为，当前重大行政决策公众参与制度在推行中面临一定的困境，其中公众参与面临的困境是：缺乏参与行政决策的有效信息；缺乏参与行政决策的技术指导；公众的搭便车心理；事后参与的惯性操作。政府组织面临的困境是：效率与参与难以平衡；公众代表性问题难以清晰判断；行政机关对待公众参与缺乏策略与经验。
编委会主任：刘平
编委会副主任：王天品
编委：邓海娟陈素萍陈书笋史莉莉王松林
赵如松刘莹仲霞曾炫钊张意楠
地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所
邮编：200021
传真：（021）63869128
印刷：上海华教印务有限公司
印刷日期：2018年10月29日
课题组长：李平
课题组成员：王晓妹高俊袁海勇孙洁
执笔人：袁海勇
前言
党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。国务院近几年多次将制定“重大行政决策程序条例”列入立法规划，包括上海在内的各省市陆续出台了“重大行政决策程序规定”，推进重大行政决策程序的规范化和法治化。
一、重大行政决策公众参与制度的基础理论与基本要件
（一）公众参与的经典理论
1969年，雪莉·阿恩斯坦发表《市民参与的梯子》（ALadderofCitizenParticipation），首次提出公众参与行政决策的“梯子理论”，将公众参与行政决策的程度分为三个层次、八个阶梯。这篇发表于上世纪六十年代末的论文被认为是公众参与公共决策的基础理论[③]。该理论以“公民在行政决策中是否享有决策权”将公众参与程度由低到高分为三个层次：
1.无参与（Nonparticipation）
“无参与”指行政机关在行政决策过程不考虑公民意见，甚至运用行政手段规避公众参与行政决策。主要表现为行政机关在制定决策的过程中不对外进行信息公开，或仅公开行政决策的基础信息而非核心信息，以此将民众排除在行政决策的过程之外[④]。
2.象征性参与（Tokenism）
在“象征性参与”中，行政机关倾听公民对决策的意见，但公民无法确保自己的意见被最终采纳。在这一层次，公民相对于决策者而言仍然处于弱势地位，对行政决策没有任何决定权，其意见在最终的决策中未必被落实。但在这一层次，行政机关开始倾听公民的意见，甚至在适当的情况下选择采用公民的提议。
根据公众参与程度的不同，“象征性参与”被分为：通知或信息公开、咨询、安抚三个梯度。
（1）通知或信息公开（Informing）。与经公民申请，行政机关“被动”公开行政信息不同，此处的“信息公开”指行政机关借助各种渠道，主动告知公民其应有的权利、应尽的义务、行政决策的基本背景、行政管理的运行情况，甚至公民在行政决策中享有的选择。
一般而言，及时、全面的向公众进行信息公开是通往有效、合法公众参与的重要一步。在公众参与程度较高的行政决策中，公民在收到以上通知的基础上，进一步提出自己的意见，并与行政机关进行讨论，甚至最终将公民意见付诸实践。
但在此梯度下，行政决策中的“公众参与”仅止于“信息公开”，行政机关单方面告知公民有关行政决策的情况，但不鼓励民众对他们感兴趣的问题发问，也拒绝正面回答民众的任何疑问。由此，行政机关将原本应当形成双向沟通的“公众参与”，变为由行政机关单向发布信息的“广而告之”，进而以有限的信息限制公民深度参与行政决策。
（2）咨询（Consultation）。“咨询”指行政机关通过问卷调查、听证会、座谈会等方式询问公众对于特定行政决策的意见。“咨询”是公众合法有效参与行政决策的重要途径之一，但在实践中关于“咨询”意见的操作完全取决于行政机关的态度，若有意排除公民进一步参与，对公民在听证会、座谈会、问卷调查中反应出来的问题置若罔闻，未作进一步审查和讨论，则此处的“公众参与”也无实质效益。长此以往，公民将因其意见未得到有效反馈，提出的问题、建议未得到有效的解答和采纳，丧失参与行政决策的意愿。
（3）安抚（Placation）。在这一梯度下，公民的参与对行政决策开始产生实质性影响。在“安抚式参与”中，行政机关允许公民直接加入决策过程，提出自己的意见，行政机关也对公民的疑问进行积极解答，有时甚至直接采纳公民的意见。在“安抚式参与”中，民众实际上已经脱离了无实质权利的“吉祥物式参与”，在行政决策的过程中具有一定影响力。
“安抚式参与”的典型方式是由决策者选取一些公民加入行政决策过程或指定行政决策的机关，作为“常任理事”以代表公众。显然，此项参与模式有利于公众参与整个行政决策过程，并表达自己的意见。但仔细解构安抚式参与的操作，其主要缺陷在于，参与行政决策的公民是由决策者“自上而下”的选择的，而非由受行政决策影响的公民“自下而上”推荐的。因此，在“安抚式参与”中表达意见的公民，很有可能并不能代表公众的真正意愿。若能突破这一界限，由公民自行推选代表，公众参与将更为深入，进入真正意义上的“实质参与”阶段。
3.公民实质参与（CitizenPower）
当公民脱离了作为“吉祥物”象征性参与行政决策的阶段，他们即进入了“公民实质参与”的阶层，开始对行政决策造成不同程度的影响。公民的实质参与包括了由行政机关“自上而下”组织的公众参与和由公民“自下而上”发起的主动参与。公民通过与行政机关“讨价还价”形成合作的方式，一方面确保行政机关在行政决策的各个阶段必须考虑公民的意见，另一方面保证行政机关履行自己的承诺，设法解决公民在行政决策过程中提出的疑问，落实公民提出的要求。
在这一层次，根据公民对最终决策权的影响程度，“公民实质参与”被分为三个梯度：合作式参与（Partnership）、公民主导（Delegatedpower）、公民绝对决策权（CitizenControl）。
（1）合作式参与（Partnership）。在这一梯度下，行政决策权以行政机关和公民谈判的方式被重新分配，政府同意与公民共同制定公共决策。在“合作式参与”过程中，公民和行政机关构成“合作”关系——公民和行政机关在初始谈判中对双方的地位与职责进行了明确的商讨，形成固定的约束关系，任意一方不得擅自更改。
（2）公民主导（DelegatedPower）。在公民和政府运用“合作式参与”共同决策行政事务时，相对于行政机关或其他决策者而言，有时公民占据主导位置。这时，“合作式参与”就进入了公民实质参与行政决策的更高梯次，即“公民主导”。
在公民主导的行政决策中，行政机关相对处于弱势地位。这具体表现为：在以投票为最终决策方式的行政事务中，公民相对行政机关占据多数投票席位；在行政机关与公民所形成的固定约束关系中，公民享有更多权利，而行政机关的权力被限制；在行政决策的过程中，行政机关的角色主要表现为引导公众参与并提供相应的技术支持，而非主导行政决策的最终走向；行政机关可以对最终的行政决策提出质量要求，但对最终的行政决策不具有一票否决权。这使得行政机关必须通过与公民或其他利益代表团体进行不断的协商以换取他们的退让。若民众拒绝退让，则行政机关便无计可施，只能根据民众的要求修改决策方案并准备下一轮的谈判。
（3）公民绝对决策权（CitizenControl）。虽然对于“公民绝对决策权”的呼声日益高涨，但在日常行政决策中，将决策权全部交由普通民众的情况却极为罕见。
（二）公众参与的基本要件
需要指出的是，虽然公众广泛参与行政决策使得行政机关有机会获取更多的信息并得到更多的支持，但过于广泛的参与亦将使得政策制定的过程产生不必要的复杂化。因此，科学限制公众参与的范围有助于提高行政决策的效率。
托马斯认为，对作出高质量行政决策至关重要的公众包括以下两类：一是能够提供对解决问题有用信息的人。根据待决策事项的客观要求，行政机关应先对决策所需基本信息进行评估，因此，这类公众可以包括行政决策的利害关系人、有助于解决技术问题的专业人士、教授、咨询公司等等。二是能够影响决策执行的人。这类公众涵盖了传统意义上的行政决策“利害关系人”，其中包括普通民众、公司法人、利益团体，甚至其他行政机关。行政决策执行过程中可能需要其他行政机关进行配合，同一层级的行政机关参与行政决策有助于决策的最终顺利执行。然而，多级行政机关共同参与行政决策客观上将降低行政决策的效率，另一方面，多级行政机关之间不同的利益诉求和政治目标可能使得最终的行政决策成为相互妥协的产物[⑨]。
二、当前重大行政决策公众参与制度的主要困境
（一）公众参与所面临的困境
1.缺乏参与行政决策的有效信息
而在公众参与行政决策的过程中，公众对于自身权益也缺乏足够的了解。虽然在法规层面上，公众知情权得到有效明确，但对于大多数公民而言，他们对于自身所享有的在参与行政决策的过程中了解行政决策的背景、过程、对行政决策的选择等权利并不清楚。倘若行政机关怠于向参与行政决策的公民解释他们所享有的权利，则公民在不了解自身权利的情况下就无法进行有效的参与。
2.缺乏参与行政决策的技术指导
实践中，远离行政决策核心的公众大多不具备与行政机关斡旋的技巧。在一些相对专业的问题上，除非是具备专业技术知识的社会团体、法人，或者专家，普通公众对于专业问题甚至缺乏基本的了解，因此，公众能否有效的参与首先面临着专业知识上的难题。
在我国，这样的技术指导在确保公众有效参与的过程中相当匮乏，囿于此，一些行政决策最终在公众的经验主义反对声中搁浅[11]，或者由于行政机关与公众之间的冲突而暂缓执行[12]。
3.公众的搭便车心理
生活中，公众普遍存在的搭便车心理无疑为行政机关组织有效的“公众参与”制造了许多困难。通常表现为，行政决策在征集意见的阶段，公众表现出兴趣者寥寥无几，只有当公民的切身权益受到现实“损害”时，市民、群体公众才会积极参与到行政决策事务中，而这时行政决策往往已经进入到最后的执行阶段。不可否认，行政机关对这一现象应承担一部分责任——或许公民未被告知行政决策的背景，或许缺乏参与的技术指导；然而，公民本身对此也应当承担一部分责任——未意识到自身的权利，甚至寄希望于其他人在这一阶段为了权利斗争，自己则坐享其成。
公民懒于参与行政决策，源于公众参与行政决策“所需的资源和拖延成本，不仅需要行政机关予以承担，相对人同样也需要承担”[13]。为了规避这一成本，大多数人尤其是社会弱势群体往往更加愿意选择不参与集体行动，但并不影响他们对公共物品的最终享用[14]。
4.事后参与的惯性操作
我国的行政参与大多启动于行政决策的草案业已成型之时，此时引入公众参与不仅限制了公民提出意见的空间，也使得公众参与更趋于“象征性”甚至“政府操纵下的公众参与”。而“象征性参与”的负面效应将在行政决策执行的过程中集中显现，甚至在行政决策付诸实践时遭遇民众的抵抗。
（二）政府组织所面临的困境
1．效率与参与难以平衡
2．公众代表性问题难以清晰判断
3．行政机关对待公众参与缺乏策略与经验
目前，我国行政机关对于组织公众参与缺乏有效的策略和经验。以广州番禺区生活垃圾焚烧发电厂决策案为例，行政机关在初始阶段完全占据行政决策主动权，在消息泄露后，行政机关在公民和舆论的压力下引入公众参与，这时行政机关已经完全失去了公众的信任；引入公众参与后，在公众持续施压的情况下，政府机关未对公民的质疑辅以有效的技术支持和辅导，而是简单粗暴的允诺“只要市民反对，项目就不会动工”[15]。最终公众确实参与并掌握了决策权，但行政目标完全没有得到实现，番禺区“垃圾围城”的状况也没有得到有效解决。
政府在项目伊始完全没有考虑公众参与，在项目后期应对公众反对时也没有适时、合理的运用技术手段予以指导，最终，一项有利于当地民众的项目被搁置。这一项目失败的根本原因不在于公众的反对，而在于行政机关在进行决策、组织公众参与的过程中缺乏有效的策略和经验[16]。
三、重大行政决策公众参与制度的比较研究
（一）国内有代表性的制度分析
1.杭州市公众参与的制度分析
《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》[18]（以下简称《规定》）出台于2009年，在国内较早的系统规范了公众参与行政决策的程序。它在以下几个方面的做法具有借鉴价值：
（1）“重大行政事项”的界定
《规定》第三条界定了“重大行政事项”的范围[19]，并以“列举”的方式规定了应当引入公众参与的“重大行政事项”。列举与概括双管齐下的立法模式既可以使“重大行政决策”的类型具体、明确，便于实践操作，同时保证了及时将因社会发展变化而出现的新情况纳入需要“公众参与”的范围，避免了成文法的滞后性和局限性。
（2）“公众”范围的界定
（3）主动规范开放式行政决策事宜
《规定》主动规范了开放式行政决策事宜，以“开放式决策事项建议”和“启动开放式决策程序”为切入点寻求改变上述现状，旨在有效避免“问题结构化”的困境。
（4）丰富公众参与的具体途径
（5）加强对公众参与的反馈
《规定》要求，承办单位应当在常务会议后3日内对市民意见作出在线答复，并且进一步要求对决策执行情况进行适时评估及公布，通知公众各项意见的接受和实施程度，有效保障公众意见的落实[22]。
2.大连市公众参与的制度分析
（1）分工明确，有序组织公众参与
在组织分工上，《程序规定》明确要求由政府规章的“起草单位”负责公众参与工作的组织实施，由市政府法制机构负责公众参与工作的指导和监督，[24]排除了不同层级的行政机关共同干预同一行政决策过程，分工明确，有效地提高了行政决策的效率，消除了不同层级行政机关之间互相角力的影响。
（2）因时制宜，选择公众参与具体形式
《程序规定》第二章、第三章设计了公众参与的主要途径，包括：公布征求意见稿公开征求意见、召开座谈会、召开论证会、召开听证会、民意调查和委托社会力量起草。根据必要与否，以上六种方式可分为两类，一是在制定政府规章过程中必须采用的，二是行政机关可以根据待决策事项特性自由选择的。
=1\*GB3①公众参与必须组织进行
同时，《程序规定》规定座谈会是必须采用的公众参与形式。[26]在发布征求意见稿后，起草行政法规的行政机关应当召开座谈会广泛听取公众对于征求意见稿的意见，与会公众不受地区、职业、专业知识、受教育程度的限制，充分表达自己的意见。
倘若待决策内容涉及自然科学问题、可能引发经济和环境风险或涉及重大法律问题，行政机关则应当召开论证会，咨询专家意见；[27]倘若待决策事项涉及公众切身利益，而公众间存在两种以上对立意见的，行政机关应当采取召开听证会，起草单位应当综合考虑地区、职业、专业知识、表达能力、影响程度等因素，向社会征集、遴选或者邀请参加听证会的人员，持有不同意见的各方人数应当对等，按照程序，参加听证会的人员围绕听证内容发表意见或进行辩论[28]。
=2\*GB3②公众参与可选择进行
根据《程序规定》，民意调查与委托社会力量起草文件草案两种形式对于行政机关而言并非强制性要求，但对于何时采用以上参与形式作出了基本指导，在此基础上，行政机关可以根据待决策事项的基本性质等因素选择其认为合适的形式。
倘若规范内容具有普遍性，涉及多数公众切身利益，需要考虑社会认同度和接受度，则行政机关可以采用“民意调查”[29]；倘若待决策事项的专业性较强，行政机关可以委托社会力量（专家、科研单位、社会组织）起草行政规章的草案[30]。
（3）及时反馈，回应公众参与
（二）域外经验借鉴
欧洲作为公众参与制度的起源地之一，对于组织公众参与行政决策经验丰富。英国的《城乡规划法》、法国的《环境法典》等，无论是在组织程序上还是立法技术上都是公众参与行政决策的优秀范本。此外，美国的公众参与制度也具有良好的社会治理效果，具有借鉴价值。
1.英国公众参与制度概述
（1）坚持信息公开
在对待规划区域进行问卷调查，向居民采集了所需信息之后，组织进行城乡规划的行政机关根据《城乡规划法》应当向待规划区域的公民“广而告之”即将启动的城乡规划项目，通知公民其参与这一行政决策的权利，并对有意向进行参与的公民进行登记。在正式启动公众参与程序后，行政机关不再向全体公民进行项目进程通知，转而向经过登记的公民代表进行实时通知。
（2）建立监察制度
为保证公众参与的执行，同时保证行政决策的质量，英国以《城乡规划法》为依据，建立了规划督察员制度。规划督察员主要由专业人员担任——城市规划师、建筑师、律师、工程师、测量师等[35]。在行政机关向公民采集了基本信息后，行政机关将初步规划上报政府秘书处，政府秘书处随后派遣规划督察员进入社区，组织听证会，听取建设单位的要求和居民的意见，从而决定是否对待决策行政规划项目给予许可。
（3）“自上而下”和“自下而上”参与机制相结合
英国的公众参与采取了“自上而下”和“自下而上”参与机制相结合的方式。所谓“自上而下”的参与方式系指公众参与由政府或社区机构等公共部门出面组织，通常是考虑公众意见与获取公众对方案的支持。但其弱点在于议程可能已经大体上被设定了，从而一定程度上导致了对当地公众意见的操控，而非诚挚地邀请公众参与设计进程。该方式较为积极的方面是可以利用专家建议来促动、协调及解读社区公众的观点，由此获得对资源的有效应用。
（4）建立实现公众参与权利的救济制度
当公众参与行政决策成为一项法定权利时，受到损害的参与权就应该能够得到救济。只有这样才能够保障公民权利，鼓励其参与到决策当中，否则将极大打击公众积极性。对此，在英国主要有行政救济和司法救济两种途径，公民可以通过司法机关或者其他独立行政机构进行审查，但其能够救济的权利范围仅限于信息公开、法定参与程序，在选择参与公众和公众参与的形式方法上仍然是行政机关的自由裁量[38]。
2.美国公众参与制度概述
（1）明确对“重大”的界定
美国12866号行政令对“重大规制行为”做出了规定，主要从经济、行政和公民权利三个方面进行考虑，明确了属于“重大”的几种主要情形，包括：（1）可能对经济每年产生1亿美元以上的影响，或者对经济、生产、市场竞争、就业、环境、公众健康，以及州、地方政府或者社区产生实质性的负面影响；（2）可能与其他机构已采取或者计划中的行动相抵触或者存在一系列的矛盾；（3）可能实质性改变补贴、拨款、收费或者调整对象的权利义务、贷款项目的预算影响[39]。
（2）坚持信息公开
在行政机关需要邀请公众对文件草案进行评议的同时，行政机关也会在官方网站上对公众的评议意见进行回应。环保署规定决策机关应当在决策过程中对公众意见进行反馈，内容包括已征求公众意见的事项、公众观点、是否根据公众意见修改了决策方案及其理由说明。
（3）严格的听证程序
（4）及时评估
《国家环境政策法》要求使用联邦政府资金的项目在整个决策过程中都要对公众参与进行有效性评估，联邦交通部甚至在项目计划阶段就要对公众参与进行定期评估。通常公众参与评估包括数量分析和质量评估两方面，数量分析主要评估公众的参与机会（人群、渠道）是否得到满足，质量评估重在公众观点的研究和解决程度。评估的目的在于及时发现政策制定中公众参与的深入和有效程度，如果评估后发现某些策略效果不佳，公众参与及理解程度没达到预期，就要及时进行调整。
（5）公众参与程序的例外
为保证决策效率和保证参与的平衡，美国公众参与程序根据待决策事项的性质采取了不同的听证程序和参与程序。对于决策风险低、内容较为简单、行政机关惯于处理的常规性事项，行政决策可能免除公众参与，但仍然接受公众监督。
对于专业化决策事项，公众参与的热情普遍较低，一般做法是简化参与程序，重视专家论证，并对专家论证进行公开。而对于较为紧急的行政事项，美国的行政机关有权采取“通告评议程序”。
四、公众参与方式的决定因素及制度安排
（一）决定公众参与方式的考量因素
行政决策机关决定公众参与的具体方式，取决于行政机关是否具有作出高质量行政决策的必要信息，行政机关可以采用自主式决策或改良的自主式决策，则不必引入深度公众参与；相反，一旦公民接受度成为执行行政决策的先决条件，则深入的公众参与将不可避免。在决定具体组织方式时，应充分考虑公众与行政机关之间的目标是否一致，以及组织公众参与的目标两方面因素：
对于行政机关而言，哪怕只是部分民众不赞同行政机关的决策目标，如何确定参与形式便是行政机关的棘手难题：一方面，行政机关需要公民的认可和接受，以推进决策的执行；另一方面，受制于待决策事项的固有质量要求，公众参与的深度需要被限制，以确保决策事项最终符合法律、技术或预算的要求。
值得注意的是，上述处理方式或许与许多行政机关的决策习惯不尽相符。面对意见分歧的公众，许多行政机关在实践中习惯于采用压制的方法抑制矛盾的表达，而不是采取措施积极促进冲突的表达和理解。压制与抑制的选择是非常危险的，它不仅导致无法推行决策的结果，也容易激化行政机关与公众之间的矛盾。
4.以增进决策接受度为目标的公众参与
实践中，普遍采取的增进决策接受度为目的的公众参与方式包括听证会、座谈会、社区居民会议等等。决策者和公众同处一室，面对面的相互讨论，进行双向信息反馈，有助于决策者和公众之间的互相理解，促进公众最终对行政决策目标的接受。
（二）公众参与的具体方式
根据《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》[45]以及《上海市重大行政决策程序暂行规定》等，公众参与方式一般包括“社会公开征求意见、举行听证会、召开座谈会、书面征求意见、问卷调查、民意调查、实地走访”等多种形式。按照上述参与组织的因素，可以将这些方式大致分为两类：正式程序与非正式程序。其中，听证会为正式程序，适用情况较少，更多情况下适用座谈会及其他开放式听取意见等非正式程序。
1.正式程序：听证会
一直以来，对于重大行政决策事项的听证会采取听证会代表制的原因之一是保证公众参与决策过程的效率，但因为效率并非是限制公众参与人的参与权的正当理由，且保证效率的正确方法应当是通过控制听证程序的进程及控制代表发言的质量而提高效率。对于听证会制度目前存在的问题，应当针对性地改进听证会参与公众与听证会主持人的选定方式。关于听证会参与公众的选择范围，建议放弃单纯通过遴选产生个别代表的听证会代表制，考虑采用主动参与和被动参与相结合的模式。应在采取遴选听证会代表的被动参与方式的同时，开通开放式的报名渠道，让存在利益关系的公众可以自主选择是否通过报名渠道主动参与到听证会中。关于听证会主持人的选择，为保证听证会主持人的独立性与公正性，应当在听证会主持人的产生方式、法律地位、权利内容等方面予以改进。听证会主持人的产生应经过相对严格的程序，且应在听证过程中保持中立；同时，在权利内容方面，听证主持人应具有两方面的权利：一是对听证程序的有效掌控权，二是对听证结果的独立裁决，即能公平地依据各利益主体的诉求，对听证结果进行判断[51]。
2.非正式程序
在互联网技术迅速发展的时代，公众参与决策形式也越来越多样化，在书面征求意见、座谈会、民主协商会等形式的基础上，决策机关开始广泛采用网上征求意见的开放式参与形式，同时为提高公众参与制度推行的效果，开始走入社区与基层，以访谈的形式开展公众参与的程序。传统的公众参与形式与新兴的公众参与形式相互融合，主要可归纳为“开放式征求意见”、“座谈会、协商会”、“基层访谈”这三类。
（1）开放式征求意见（社会公开征求意见）
（2）座谈会、协商会
一般来说，决策机关在协商会上应更加注重与参会代表的沟通解释，必要时，可以邀请有关方面的专家做好答疑解惑工作，以增加共识、减少决策阻力。
（3）民意调查
（三）公众参与的配套机制
1.信息公开机制
国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中对公众参与做出详细的规定，要求通过建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善重大行政决策听取意见制度，并且于2007年通过了政府信息公开领域的统一立法——《中华人民共和国政府信息公开条例》。从2001年起，各地政府陆续开始通过制定地方性法规、地方政府规章等规范政府信息公开。上海市政府于2011年在《上海市依法行政“十二五”规划》中从政策全过程角度明确优化行政决策机制，引入公众参与内容，主要以“中国上海”门户网站为官方渠道开展政府信息公开工作，听取公众对政府信息公开的评价和建议，接受公众的监督。目前决策公开主要的问题是决策机关并非对所有的决策事项都在门户网站上进行公开，而是选择性地公开部分信息，这种公开方式使决策机关与公众之间存在严重的信息不对称。目前大多数政策的方案、草案公布，但背后的支撑性信息和数据，方案的必要性、可行性论证，政策草案的关键说明都不公开[54]。重大行政决策事项是政府工作的重心之一，政府作为信息的占有者，应就其决策全过程的信息在官方门户网站向公众公开，让公众与决策机关掌握对称的信息。
在决策全过程信息公开基础上规范政府信息公开，可以要求负责政府信息公开的部门统一进行决策信息公开统筹工作。在决策前，决策机关对各自的重大行政事项决策草案及起草说明、支撑性信息与数据、方案必要性与可行性论证等提交至负责政府信息公开的部门，由该部门将这一系列材料公开于政府门户网站及传统媒体、新兴媒体等补充渠道中，收集公众意见与建议；在决策中，由该部门将所收集的公众意见与建议整理反馈至决策机关，由决策机关将公众意见与建议进行归纳，针对性分析公众意见与建议的可采用性，对归纳整理出的公众意见与建议进行梳理与答复，修改、补充决策事项草案的不足与争议之处；在决策之后，应当将采用公众意见与建议的情况进行说明，并交由政府部门进行进一步的公开。这种从决策前、决策中至决策后环环相扣的全过程信息公开，是政策正当性的基础之一，只有在决策信息公开的前提下，才能确保公众参与有效率、有成果。
2.结果反馈机制
对于重大行政决策公众参与的意见与建议，决策机关必须做出回应。经过公众参与的重大行政决策事项，决策机关在决策前对公众意见与建议进行归纳和整理，并适时向公众进行反馈与说明；在决策后，将通过后的决策事项以公示的形式向社会公众进行反馈，同时对决策实施之后的执行情况进行阶段性反馈。
3.督促/责任落实机制
为保证重大行政决策公众参与制度的设置不落空，作为行政决策的程序立法，应当要有配套的督促/责任落实机制。
附件：
上海市重大行政决策公众参与规则
（建议稿）
第一条（目的和依据）
为了推进重大行政决策公众参与的程序化、规范化建设，保障公众对重大行政决策的知情权、参与权、表达权、监督权，促进决策民主化、科学化，根据《上海市重大行政决策程序暂行规定》及有关规定，结合本市实际，制定本规则。
第二条（适用主体）
市、区政府（以下统称决策机关）重大行政决策的公众参与，适用本规则。
市、区政府部门及乡镇政府、街道办事处重大行政决策的公众参与，参照本规则执行。
第三条（基本原则）
重大行政决策公众参与应当坚持公开、公正、便民的原则，注重实效性和灵活性。
第四条（适用情形和要求）
决策事项涉及较大群体切身利益的，决策机关应当组织公众参与。具体事务由决策机关明确的决策事项承办单位（以下简称决策承办单位）承担。
决策事项依法需要保密或者为了保障国家安全、公共安全、经济安全以及情况紧急需要立即作出决定的，不组织公众参与。
第五条（公众参与方式）
决策承办单位应当通过座谈会、协商会、民意调查、社会公开征求意见，以及听证会等方式听取公众对决策草案的意见。具体方式由决策承办单位根据决策事项的具体情况，以及对公众影响的范围和程度确定。
第六条（座谈会）
对于需要当面听取社会有关方面，特别是社区居民、基层组织等对重大行政决策的意见建议的，可以采取座谈会的形式听取公众意见。
决策承办单位应当对座谈会参会代表的发言和讨论进行记录，并对座谈会意见进行整理汇总。
第七条（协商会）
以协商会听取公众意见的，决策承办单位应当充分听取参会代表意见，并注重与参会代表的沟通解释；必要时，可以邀请有关方面的专家做好答疑解惑工作。
决策承办单位应当对协商会参会代表的发言和讨论进行记录，并对协商会意见进行整理汇总。
第八条（民意调查）
受委托进行民意调查的专业机构应当根据决策事项具体情形和决策承办单位的要求，设定调查内容，开展民意调查，按时形成书面调查报告和民意数据分析报告，并提交决策承办单位。
第九条（社会公开征求意见）
第十条（听证会范围）
法律、法规、规章规定应当举行听证会或者决策草案中有关问题存在重大意见分歧的，应当举行听证会。社会公众书面申请，或者决策承办单位认为需要听证的，可以举行听证会。
第十一条（听证会公告）
决策承办单位应当在听证会举行30日前发布听证会公告，公告期不得少于5个工作日。法律、法规、规章对听证会公告期另有规定的，从其规定。
听证会公告应当包含以下内容：
（一）拟进行听证的具体议题；
（三）拟决策的事项、依据和背景材料等；
（四）公众参加听证会的报名方式；
（五）听证代表名额及其产生方式。
第十二条（听证会参加人）
听证会参加人包括决策承办单位指定的听证主持人和听证人，以及听证代表。听证人一般由决策承办单位及其部门的负责人组成。
决策承办单位确定听证代表人选，应当兼顾拟参加听证的人员对听证主题的不同观点，使听证代表具备代表性，并确保不同利益和主张的群体代表人数相当。
决策承办单位应当在听证会举行10个工作日前，将拟作出行政决策的内容、理由、依据和背景资料告知听证代表；在听证会举行5个工作日前，向听证参加人发送书面听证通知。
第十三条（听证会程序）
听证会应当公开举行，并可视情邀请新闻媒体和有关人员参加旁听。
听证会应当按照以下程序进行：
（一）听证记录人核对听证参加人到场情况，宣读听证会纪律；
（二）主持人宣布听证会开始，介绍听证人、听证会议程、听证主题；
（三）决策承办单位工作人员介绍草案起草的背景及主要内容；
（四）听证代表发表意见；
（五）听证人、听证代表围绕听证事项进行询问和辩论；
（六）听证主持人进行总结并宣布听证会结束。
听证会可以采取录音、录像等方式对听证会过程予以记录。听证会应当制作笔录，并交听证参加人签字或者盖章。听证笔录应当作为重大行政决策的重要依据，并予存档。
第十四条（听证报告）
决策草案起草部门应当根据听证笔录，在听证会结束后5个工作日内制作听证报告。听证报告应当载明听证会基本情况、听证代表的产生方式、听证代表的主要观点、依据的事实和理由，争议的主要问题，并提出处理建议及理由。
第十五条（专项听取意见）
决策承办单位对决策事项除应当按照本规则组织公众参与外，还应当根据决策事项内容和需要，特别是专业性决策事项或决策事项的专业性方面，专项听取人大代表、政协委员、人民团体、社会组织的意见和建议。
第十六条（征求公众意见专栏）
决策机关应当在其政府网站设置重大行政决策征求公众意见专栏，发布意见征求、采纳及决策出台后的内容解读等信息。
第十七条（公众意见采纳和反馈）
决策承办单位应当全面、客观地听取公众各方面意见，并根据公众意见，对决策草案进行修改完善。
决策承办单位应当对公众提出的主要意见及其研究处理情况及时进行公布或反馈，并应当对意见采纳与否作出说明或解释。
第十八条（公众参与情况的报告）
决策事项经过公众参与的，决策承办单位应将公众参与的情况进行归纳整理，形成书面报告，连同决策草案一并提交决策机关进行审议。
对于决策事项未经公众参与的，决策承办单位在提交决策机关审议时，应当书面说明情况。
第十九条（督促机制）
第二十条（指导与考核）
决策机关要建立重大行政决策公众参与的督促、指导与考核机制，加强对重大行政决策公众参与工作的监督检查。
第二十一条（施行日期）
本规则自年月日起施行。
课题组长简介：
李平，女，上海市人民政府法制办公室综合业务处处长。
执笔人简介：
袁海勇，男，上海市人民政府法制办公室综合业务处主任科员。
（责任编辑：邓海娟核稿:陈书笋）
[①]上海市人民政府令第47号发布，2017年1月1日起施行。
[②]江国华、梅扬：《重大行政决策公众参与制度的构建和完善——基于文本考察与个案分析的视角》，《学习与实践》2017年第1期，第71页。
[③]SherryR.Arnstein,ALadderofCitizenParticipation,4AIPJournal217(1969).5
[④]以美国草根阶层的“社区议会”（neighborhoodcouncils）为例：行政机关要求社区居民在“多功能社区服务中心的建造动议”上签名以示参与，但对社会服务中心的建造成本、运行方式、出资方等等基本信息却三缄其口。同时，缺乏行政参与指导的民众也不关心新的社区服务中心将提供怎样的服务，是否给他们带来生活便利，是否为社区所需要，或他们将为此付出怎样的代价。事实上，“多功能社区服务中心”并未整合原有的社区管理功能、简化管理流程；相反，它在原本庞杂的机构和流程上又设置了新的门槛。因此，其运行结果可想而知——出资方获得了受益，而社区居民的实际问题并没有得到有效解决。
[⑤]阿恩斯坦博士的文中以费城社区的公众参与为例，公民团体代表公民与费城政府不断商讨合作计划，并最终形成契约。虽然在最终的行政决策中，政府没有采纳由公民团体提出的计划，但公民团体确实参与了整个行政决策的过程并提出了公民对于决策的看法。公民团体最终也顺利接受了政府拟定的计划草案。
[⑥]SherryR.Arnstein,ALadderofCitizenParticipation,4AIPJournal217(1969).
[⑦]SeeSimonBellandStephenMorse,ResilientParticipation:SavingtheHumanProjectRoutledge2012,p.10.
[⑧]江国华、梅扬：《重大行政决策公众参与制度的构建和完善——基于文本考察与个案分析的视角》，《学习与实践》2017年第1期，第73页。
[⑨]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与》，孙柏英等译，中国人民大学出版社2010年版（第一版），第47页。
[⑩]江国华、梅扬：《重大行政决策公众参与制度的构建和完善——基于文本考察与个案分析的视角》，《学习与实践》2017年第1期，第73页。
[11]例如“厦门PX项目”、“广州番禺区垃圾焚烧厂项目”等。
[12]例如“绿坝——花季护航过滤软件”。
[13]Richard.B.Stewart,TheReformationofAmericanAdministativeLaw,8HarvardLawReview,1684-1685(1975).
[14]周佑勇：《裁量基准公众参与模式之选取》，《法学研究》2014年第1期。
[16]黄小勇，《公共决策的公众参与困境以及管理策略——以广东番禺区垃圾焚烧发电厂风波为例》，《国家行政学院学报》，2010年第5期。
[17]江国华、梅扬：《重大行政决策公众参与制度的构建和完善——基于文本考察与个案分析的视角》，《学习与实践》2017年第1期，第71页。
[18]杭州市人民政府令252号，2009年8月6日。
[19]《规定》第三条：……市政府实施开放式决策的重大行政事项（以下简称开放式决策事项）包括：（一）拟提交杭州市人民代表大会及其常务委员会审议的政府工作报告、全市国民经济和社会发展计划报告、财政报告等；（二）城市总体规划、市域城镇体系规划、经济社会发展规划、重大专项规划；（三）地方性法规草案、重要的市政府规章草案；（四）涉及人民群众切身利益的重要改革方案和公共政策；（五）人民群众日常办事程序和社会公共服务事项等的重大调整；（六）涉及人民群众生产生活的重大公共活动、重大突发事件应对方案；（七）加强市政府自身建设的重大事项；（八）市长提出的其他重大行政事项。
[23]《大连市公众参与政府立法程序规定》（大政办发[2015]96号），2015年11月1日。
[24]《程序规定》第三条：市政府法制机构负责公众参与政府立法工作的指导、监督，地方性法规草案和规章的起草单位，负责公众参与政府立法工作的组织实施。
[25]《程序规定》第五条：起草地方性法规草案和规章，应当通过政府网站、报纸、电视、广播等媒体向社会公布征求意见稿，公开征求意见，公开征求意见的期限一般不少于30日。第六条：起草单位向社会公布征求意见稿的同时，还应当公布立法拟解决的主要问题、确定的主要措施等情况的说明，便于公众了解征求意见稿的内容。
[26]《规定程序》第八条：起草地方性法规草案和规章，应当召开座谈会广泛听取公众意见。
[27]《规定程序》第九条：起草地方性法规草案和规章，涉及与自然科学有关的专业技术问题，设定行政许可、行政强制或者3万元以上罚款及其他较重行政处罚等重大法律问题，或者法规、规章实施后可能引发社会、经济、环境以及其他风险的，应当召开论证会。参加论证会的人员应当具备与所论证内容相适应的专业技术知识或者能力，发表意见应当围绕论证内容进行。
[28]《规定程序》第十条：起草地方性法规草案和规章，直接涉及公民、法人和其他组织切身利益，社会公众对其主要内容有两种以上明显对立意见的，应当召开听证会。
[29]《规定程序》第十二条：起草的地方性法规草案和规章内容具有普遍性，涉及多数公众切身利益，需要考虑社会认同度或者接受度的，可以进行民意调查。
[30]详见《规定程序》第五章。
[31]《规定程序》第十九条：地方性法规草案和规章起草单位应当认真研究公众意见和论证、听证报告，作出采纳、基本采纳、部分采纳或者不采纳的决定……
[33]蔡定剑主编：《公众参与：欧洲的制度和经验》，法律出版社2009年版，第70-71页。
[34]韦飚、戴哲敏：《比较视域下中英两国的公众参与城市规划活动——基于杭州和伦敦实践的分析及启示》，《城市规划》2015年第5期。
[35]张险峰：《英国城乡规划督察制度的新发现》，《国外城市规划》2006年第3期。
[36]蔡定剑主编：《公众参与：欧洲的制度和经验》，法律出版社2009年版，第149-158页。
[37]蔡定剑主编：《公众参与：欧洲的制度和经验》，法律出版社2009年版，第114页。
[38]蔡定剑主编：《公众参与：欧洲的制度和经验》，法律出版社2009年版，第75-76页。
[39]RegulatoryPlanningandReview，ExecutiveOrder12866ofSeptember30，1993.
[40]AdministrativeProcedureAct,June111946,Section10.
[41]应松年主编：《行政程序立法研究》，中国法制出版社2001年版，第518页。
[42]BarryCullingworth.PlanningintheUSA:Policies,Issues,andProcesses.Routledge.NewYork,1997.
[43]唐明良：《公众参与的方式及其效力光谱——以环境影响评价的公众参与为例》，《法治研究》2012年第11期。
[44]郭小聪、代凯：《政府对公众参与的策略选择——一个“轮流出价博弈”的分析框架》，《中国人民大学学报》2014年第4期。
[45]国务院法制办于2017年6月9日发布。
[46]王爱华：《我国听证会中公众参与问题研究综述》，《行政与法》2017年第1期，第57页。
[47]王爱华：《我国听证会中公众参与问题研究综述》，《行政与法》2017年第1期，第58页。
[48]胡仙芝：《“听证会”如何才能在中国扎根——听证乱象与公众参与危机》，《人民论坛》2013年第5期，第36-38页。
[49]江国华、梅扬：《重大行政决策公众参与制度的构建和完善——基于文本考察与个案分析的视角》，《学习与实践》2017年第1期，第73页。
[50]王爱华：《我国听证会中公众参与问题研究综述》，《行政与法》2017年第1期，第60页。
[51]王爱华：《我国听证会中公众参与问题研究综述》，《行政与法》2017年第1期，第64页。
[52]江国华、梅扬：《重大行政决策公众参与制度的构建和完善——基于文本考察与个案分析的视角》，《学习与实践》2017年第1期，第75页。