中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授、博士生导师，教育部“长江学者”特聘教授
要目
一、权力博弈与新“四权”结构性失衡
二、权力平衡与深化监察体制改革的法治逻辑
三、深化改革逻辑下监察权结构再平衡的法治路径
结语
现代法治经验表明，监督的本质不是分权，而是权力博弈。基于权力博弈逻辑，国家监察体制改革塑造了集高效、权威和强功能于一体的监察权，确立了监察权在与被监督的公权力博弈中的优势地位。这对于构建高阶独立的复合性监察权具有极其重要的积极意义，但由此形成的新“四权”亦天然存在着结构性失衡，导致一定程度的法治风险。进一步深化国家监察体制改革，应以监察权结构的再平衡为着力点，在价值理念上强化人权保障，以平衡前期改革偏重高效反腐的价值倾斜，在职权功能上完善监察权的再监督、有效问责与动态运行机制，以平衡监察与司法、执法的配合制约关系，从而实现从规则之治走向良法善治，促进监察法治的层次进化。
在国家监察体制改革的两个阶段中，第一阶段的主要任务是制定专门性立法以及促进法法衔接；第二阶段的任务则是“根据新体制的实践状况，评估其运行效能，推动体制改革的纵深化发展”，即进一步深化国家监察体制改革。要完成深化改革的任务，应当以第一阶段国家监察体制改革的成果为基础，对监察权嵌入国家权力体系后形成的新“四权”结构进行更深层次的理论解构。
监督的本质：权力博弈
如何有效监督公权力，是现代法治国家建构的重要议题。历史反复证实，扩张是权力的本性，当权力运行欠缺有效监督制约时，顺势而来的是权力膨胀与“权力斗争”，由此引发彼此侵蚀，“时而立法权吞噬了所谓行政权，时而行政权吞噬了立法权”，权力体系的稳定性随之受到动摇。因此，除了赋权之外，法治的另一主题是限权，符合法治理念的“宪法秩序的全部秘诀在于创建充满活力的制度……宪法制度都会限制权力、相互平衡且根据需要而不断演变”。而为了保障权力体系的稳定性，促进权力运行的法治化，就必须建立起有效的权力监督制约机制。
我国早期立法采取监督分权模式，在全国人大统摄之下，各项监督权散在地分布于行政权、司法权等公权力之中，监督权受特定公权力管束，其法律地位相对较低。根据国家监察体制改革之前的宪法和其他法律的规定，“各级监察部门隶属于各级政府，因此监察权属于行政权范围，监察机关地位低于与政府并列的司法机关”。也就是说，改革以前，我国权力架构中并没有独立的监督权，人大统摄下行政权与司法权等公权力的内部监督及其相互之间的监督，构成了我国权力监督体系的主要内容。这种分权模式内嵌了监督结构，它强调“其中一种权力不能超越自己的活动范围去篡夺另一方的职能”。换言之，分权即监督、分权即制衡。在这种模式下，监督权不是独立的权力，而是受制于特定公权力的附属权力，在实际运行中，监督权位阶低、监督资源分散造成了监督的低效乃至无效。
总结我国长期以来的反腐败经验教训，立法者意识到，监督的本质不是分权，而是权力博弈，要想保障监督的实效性，就必须使监督权在权力博弈中占据主动和优势，以确保对公权力形成实质约束。为了完成该项任务，就必须重新设计监督权，采取集中化的专门立法模式以整合分散的监督资源，提升监督权的法律地位，构建相对独立的监督权。国家监察体制改革以此为逻辑起点，将建立集中统一、权威高效的监察体系作为预设目标，塑造出高阶而独立的监察权。其具体体现在权力运行、法律地位、职权配置等多个层面。
在权力运行层面，化被动监督为主动监察。既往的监督模式侧重惩治腐败，强调通过高压反腐政策震慑腐败分子，快速遏制腐败存量、降低腐败增量。这种政策反腐模式存在预防性不彰、持续性不足的先天缺陷，既非常态化的反腐机制，也容易促进腐败分子形成利益集团与攻守同盟，无法建立有效的不能腐、不敢腐、不愿腐的反腐败体系。与之相较，监察权配置基于“预惩协同”的法治反腐理念，强调预防第一性，惩治第二性。根据监察法第11条的规定，监察权由监督、调查、处置三项职权构成。其中，监督是第一职权，承载着腐败预防功能。为了有效发挥预防功能，监察机关严格遵循监督执纪“四种形态”规定，将常态化监督落到实处，积极查处违纪违法犯罪行为，取得了良好效果。2021年，全国纪检监察机关运用“四种形态”处理212.5万人次，其中第一种形态占70%，第二种形态占23.2%，第三种形态占3.3%，第四种形态占3.5%。前三种形态共占比96.5%，监察权的腐败预防效果显著。在反腐理念上，从注重惩治到侧重预防的变化，强调反腐的主动性，使执纪监督与执法监察形成合力，及时发现并遏制腐败蔓延，保障了监察权运行的高效性。
由此可见，国家监察体制改革从分权逻辑中跳脱出来，转向权力博弈角度重新理解监督的本质，并对权力结构进行根本改革，塑造了集高效、权威和强功能于一体的监察权，实现了对事监督的全流程、对人监察的全覆盖，确立了监察权在与行政权、司法权等公权力博弈中的优势地位，构建起了中国特色的法治监督体系。
国家权力架构中新“四权”结构性失衡
在国家权力架构中，监察权的嵌入打破了原本平衡的公权力结构，形成了立法、行政、司法、监察新“四权”结构，随之而来的问题是，如何合理调适新“四权”之间的关系，以使各公权力平衡有序运转？国家监察体制改革对监察权的定位是，与立法权、行政权、司法权同阶的优势权力。同阶意味着法律地位平等，优势是为了保障监察权对行使公权力的全体公职人员实施有效监督。
监察对司法的渗透，引发了学界对监察中心主义的担忧。“在政治权力影响诉讼权力的现实格局下，监察机关对审判机关的影响将是压倒性的，这会导致本已严重的‘侦查中心主义’，可能会进一步恶化为‘侦查中心主义’+‘监察中心主义’”，这可能从根本上动摇了以审判为中心的诉讼法权构造，司法的功能也将严重受损。深入分析可知，监察权主导反腐败全局，使其自身面临着法治正当性考验。通过国家监察体制改革，监察机关做到了全流程监督、全覆盖监察，确立了监察权在法权博弈中的优势地位。但优势不等于强势，更不能随意压制、侵蚀其他公权力。监察权在纪检关系中处于中心地位，其凭借强势的“权力惯性”很可能演变为司法关系中的“监察中心主义”，从而在根本上悖逆了监察法治理念。
综上分析，强势的监察权在实际运行中呈现出两面性，它的构建既为高效反腐目标的完成提供了有力保障，其自身也隐藏着可能侵蚀其他公权力的法治风险。当监察权已经在权力博弈中确立优势地位的前提下，推进国家监察体制改革的全面深化，应当重点解决国家监察体制改革第一阶段的遗留问题，以纠正新“四权”的结构失衡，防止监察权陷入难以调控的困境之中。
深化改革的实质：以良法善治推进监察法治进化
法治应时而生、因势而动，具有可进化性，“其进化之事实，于吾人对于法律之价值判断之基础可予以暗示”。此种进化不是单纯的规范或制度积累，它包含着精神文化的向上发展，是法治从低层次走向高层次的渐进过程。因此，对法治的理解应当跟随时代变迁而进行动态观察，只有在动态的法的关系中，才能充分把握法的局部与整体、形式与实质之间的辩证关系。深化国家监察体制改革包含完善监察法律法规、优化监察体系、健全配套制度等全方位提升，在此深化过程中，监察法律法规从缺漏到健全、监察体系从形成到优化、监察制度从初步构建到臻于完善，如同量变引起质变，借助规范和制度的累积、优化与完善，最终实现监察法治的层次进化。
良法善治是推进中国式腐败治理现代化的重要路径。仅有规则之治，只是一种形式上的依法而治，法治的实质则是依良法而治，同时，任何制定良好的法律还必须通过有效的法律机制付诸实施，转化为一种实然的法治秩序和治理效能即善治状态，实现良法和善治的有机结合。良法与善治如同法治的两翼，良法是善治的前提，善治是良法的有效贯彻，是国家治理的目标。从形式完备的法律到实质良善的良法，是法治进化的重要体现。封建时代，中国不乏《唐律疏议》这样世界高水平的法典，欧洲也不乏代表性的法典。然而，服务于统治阶级的价值立场决定了这些形式完备的法律“实质不善良”，根本无法保障公平正义，亦无法实现法治目标。
深化改革的关键着力点：重建平衡的权力结构
改革开放以来，中国政治权力从高度集中走向有序分化，在权力系统上，区分了政党系统与政府系统，在横向权力结构上，区分了立法权、行政权与司法权；在纵向权力结构上，划分了中央事权与地方事权，取得了良好效果。通过分权模式，划分权力管辖领域，明确权力边界，有效减少了权力之间的摩擦和冲突。其中，虽然立法权的行使主体是全国人大及其常委会，地位高于行政权和司法权的行使主体即政府和公、检、法，但是就权力本身而言，立法权与行政权、司法权实质上互不侵越、各司其职，这是权力平衡的结构基础。国家权力从集权到分权，实现了权力结构的整体平衡。然而，“权力腐败愈演愈烈，证明中国权力制衡结构的改革还没到位，权力监督的难点还没有解决”。建立结构合理、配置科学、体系完备、程序顺畅的权力运行机制，尚需强化对权力的有效监督。
最后，“分权-控权”模式下的权力结构平衡，应当注重权力配置的整体平衡，在权力运行中存在局部不均衡并不影响权力结构的稳定性。分权模式自权力分立时起就为公权力划定了边界，公权力只能在法定范围内行使，不能侵越其他公权力。“分权-控权”模式虽然也提倡权力分立，但作为控权的一端，监察权的行使方式是介入性的，表现为直接介入公权力运行，实现对权力行使的过程性调控。因此，即使立法规定，监察机关应当依法行使职权，并与其他机关互相配合、互相制约，也难以从事实上改变监察权对其他公权力的影响渗透。尤其在监察与司法衔接的环节，监察机关的渗透实为制度设计使然，根本无法在实际运行中完全消除。因为监察机关职务犯罪调查权是实质的侦查权，调查认定的事实、获取的证据必然影响检察机关的审查起诉与审判机关的裁判。而且，正因为监察机关有强大的渗透力，才能对所有行使公权力的人员实现全覆盖监督，保障监察的实效性，从此意义上说，“分权-控权”模式下权力结构的不平衡对监察制度设计而言具有一定的必然性与必要性。
然而，这种不平衡只是权力运行过程中的局部不均衡，不能据此认为监察权与既往的权力体系绝对不相容。正是由于法治反腐需要极其特殊的优势监察权，国家监察体制改革才需要分阶段、分步骤推进。为此，第一阶段先设计监察权的基本内容，将监察权初步融入国家权力体系中，形成新“四权”结构雏形；第二阶段再根据监察权的特点及其与其他权力之间的关系，对监察权进行合理限制，实现权力结构的整体平衡。因此，监察权在约束其他权力的同时，其自身也要受到相应的再监督，这样考量，既为了最大限度地激发监察权的反腐功能，又能够确保监察权的运行符合法治化理念与规范化要求。
国家监察体制改革从根本上影响了既往的权力体系与制度体系，其中既有经验性总结，又有探索性尝试。如今看来，改革所形成的各项成果，虽然不乏创新性与必要性，但也存在理论准备不足即匆匆面世的痕迹。应当说，这样的改革创新是利弊共存，当弊端累积到一定程度时，改革的推进将面临瓶颈。就国家监察体制改革而言，本意是通过监察权约束其他公权力，以建立预惩协同的反腐败体系，但不平衡的、不受控制的监察权，本身就是权力结构中的不稳定因素，需要予以理性调控。基于现行权力配置模式及国家权力结构性特征，实现监察权结构的再平衡，需建立完善异体再监督机制、有效问责机制和公开运行机制等。
以异体监督重构再监督机制
同体监督的制度设计，意在通过严控自身来预防权力外溢、规范权力行使，但久而久之会由于“若明若暗”的内部程序，使监督功能被实质消解。“就秩序而言，令人担心的不是自治性不够，而相反，是担心自治性太多，泛滥成灾”。同体监督本质上是监督者与被监督者一体化，它体现了自治的泛化，因为以自我监督的方式来避免权力滥用，这本身就违反了监督原理与监督规律，毕竟“再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把”。因此，对监察权的再监督更需要在同体监督之外寻求异体监督。问题是，如何构建异体监督机制，才能实现对监察权的有效制约？在现行权力体系中，对监察权实施有效监督，需要从立法、行政、司法、监察及其相互关系的权力结构中寻找合理方案。因为分权中蕴含着制衡成分，这既意味权力之间的界限分明、禁止越权，又表明了权力之间需要彼此制约和监督。在新“四权”结构下，监察权需要来自立法权、行政权与司法权的监督。
首先，关于立法监督，监察法实施条例称之为“民主监督”，包括各级监察委员会向本级人大常委会作专项报告并听取审议意见、接受本级人大常委会的执法检查、回应人大常委会提出的质询案。因此，审议工作报告、组织执法检查，以及提出质询是监察法实施条例规定的、人大常委会监督监察机关及监察工作人员的三种方式。以上监督方式，包含了“柔性”监督与“刚性”监督，功能上相互补充，体现了全国人大在“监督内容上的宏观性整体性”与“控权式监督的顶层设计”，较为合理地明确了立法机关的监督职责。
在监法关系中，应贯彻以审判为中心的理念，从根本上改变审判活动对监察调查所获取证据、认定事实的依赖度。监察机关作为职务犯罪调查的专门机关，审判机关无法对其调查过程产生直接监督。因此，构建以审判为中心的监法关系，不在于如何约束监察机关，而主要在于审判机关自身如何排除调查活动的过度影响。从司法实践来看，职务犯罪裁判高度依赖监察机关移送的案卷材料，这种“卷宗依赖”，是造成职务犯罪审判活动独立性难以得到保障的重要因素。因此，对于审判机关而言，通过综合考虑被告人陈述和辩解、律师辩护意见等资料，对影响定罪量刑的案卷材料进行实质审查，严格落实非法证据排除规则，是摆脱“卷宗依赖”、践行以审判为中心理念的重要路径。
以有效问责完善法律责任机制
法是一种“强制秩序”，对违反法或者侵害法秩序的行为，应当附加某种制裁，这种制裁是法秩序得以维持的重要保障。应当否定“不附制裁的法律义务”，因为“如果强制要素从现有的被称作法的社会秩序中消失了，那么这些社会秩序就将完全改变其性质。它们将丧失其法的性质”。换言之，对某一违法事项如果没有附加制裁，则意味着法对该事项失去规范性。基于监察法律法规的有关规定，现行立法对监察机关及其工作人员的问责，主要有行政违法责任及刑事犯罪责任两种形态。
从性质上看，监察机关及其工作人员实施的各种滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为，首先属于行政违法行为，对此行为的处分，属于行政责任之范畴。有效问责应当明确责任内容，对监察机关及其工作人员的问责，应当以监察法律法规规定的违法行为类型为基础，在责任内容上参酌《政务处分法暂行条例》，列明完整的监察责任清单。例如，监察人员贪污贿赂、徇私舞弊的，应当作出降级、撤职、开除等政务处分决定；利用职权或者职务上的影响干预调查工作，应当记过、记大过，情节严重的，可以降级、撤职、开除。通过构建完整的监察责任清单，根据行政违法行为的严重程度确定责任梯度，保障了监察责任条款的明确性。在此情况下，即使问责的主体是监察机关，自我问责的负面效果大大削弱，问责的有效性也能够得到保障。
以公开透明规范权力运行机制
公开透明是开展有效监督的前提。然而，在涉嫌职务犯罪的案件中，由于留置措施的广泛适用，导致职务犯罪调查活动高度封闭。根据监察法规范以及监察实践状况，为了排除干扰，留置期间不允许律师介入，因此在调查阶段无法充分了解案件，这意味着在之后司法程序中犯罪嫌疑人、被告人可能陷入被动地位。为了事后还原调查全过程，监察法规定了全程录音录像制度。监察法第41条规定：“调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，留存备查”；监察法实施条例第56条还特别强调保持全程录音录像的完整性。完整的全程录音录像，是对调查过程最客观、最真实的记录，公开全程录音录像与律师介入调查阶段具有相似效果，都能够让律师全面了解案件过程。然而，监察调查过程中的全程录音录像，不是为了公开调查过程，而是“留存备查”。根据既往的监察与司法实践，有权查看全程录音录像的主体是监察机关、检察机关以及审判机关，律师不在其列。监察实践中，即使律师成功申请调取录音录像，也可能无法观看。此种意义上的全程录音录像，已经丧失了保障司法过程公开透明的功能，实用价值大大削弱。
全程录音录像的核心价值在于真实反映调查过程，即使立法没有规定全程录音录像应当作为证据随案卷一并移送，但不可否认，其较之书面笔录在证据能力上有明显优势，律师只有获取了全程录音录像，才能够称之为充分参与司法过程。否则，由于无法还原调查过程，犯罪嫌疑人、被告人的辩护权实质上被削减。监察机关不允许律师介入留置阶段，可以说是为了防止串供、排除干扰。但进入到司法程序，公开全程录音录像并不存在任何干扰调查的问题，在司法阶段仍然不公开全程录音录像，唯一的实质理由只能是由于调查过程涉密而不宜公开。然而，即使涉及国家秘密或其他敏感信息，仍然能够在音频、视频脱密、脱敏之后再公开，保障公开内容的妥当性。
事实上，公开全程录音录像不仅对于辩护律师和被告人有意义，对监察机关与司法机关同样具有实质价值。对于监察机关而言，公开全程录音录像，有助于呈现监察机关公正合法的调查过程，维护监察活动的权威性。对于司法机关而言，透过对全程录音录像的实质研判与分析，可以与监察机关移送的案卷资料相互对照，综合判断调查活动是否妥当，这对于检察机关加强对调查活动的再监督以及审判机关摆脱对监察机关的“卷宗依赖”，贯彻落实以审判为中心的理念大有裨益。
国家监察体制改革，创设了高阶独立的监察权及配套制度体系，这既是新时代中国式法治反腐机制构建的重大成果，亦是对国家权力结构更新的一次挑战。改革所提出的“分权-控权”模式及形成的新“四权”结构，是对20世纪80年代以来中国权力制衡结构改革的延续和发展，是建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的理想型权力运行机制的有益尝试。深化改革的核心目标是划定监察权力的理性边界，“‘把权力关进制度的笼子’，是法治建构标准的‘中国式’表达，涵括了对一切公权力行使的要求”。深化改革的着力点从权力博弈转向权力平衡，揭示了监察法治从规则之治向良法善治进化的理论逻辑，符合中国式法治现代化的实践规律。