摘要:我国宪法解释的主体主要是全国人大常委会，在特殊情况下也可以是全国人大。其提出者应包括国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、宪法委员会、60人以上的全国人大代表和代表团、省级和较大市的人大及其常委会以及社会团体、企业事业组织和个人等。法制工作委员会应对宪法解释请求做形式要件审查，同时成立宪法委员会做实质要件审查，但是否受理应由常委会决定。宪法解释的效力应在宪法之下，与基本法律平行，高于普通法律。
关键词:宪法解释解释程序提出解释受理解释效力
党的十八届四中全会《决定》提出要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。”1982年宪法赋予全国人大常委会有解释宪法的权力，但几十年来基本停留在规范层面上，因此宪法解释程序机制的启动在我国宪政史上将有重要的历史意义。
要启动宪法解释程序机制，首先应制定《宪法解释法》，具体规定宪法解释的地位、方式、程序、效力等等。鉴于宪法已经明确规定宪法解释权属于全国人大常委会，因此，《宪法解释法》应由全国人大（而不是全国人大常委会）制定，以避免自己为自己立法，宪法解释的重要性也使其应当跻身于国家基本法律的位置。
一、宪法解释的主体
根据我国宪法第67条的规定，解释宪法的权力属于全国人大常委会，因此我国属于立法机关解释体制，这与大多数国家的司法机关解释体制（普通法院解释）、专门机关解释体制（宪法法院解释）有明显不同。立法机关解释的机制决定了其解释将以会议的形式而不是诉讼的形式进行，其程序将采用立法程序而不是司法程序。由于我国的立法机关既有立法权，又有宪法解释权和法律解释权，这使得宪法解释权和法律解释权不再具有制约立法权的功能，而主要起着“补充”立法的作用，彰显的主要是权力配合而非权力制衡的功能。
二、宪法解释的范围
由于采用立法机关解释宪法的体制，在一般情况下立法机关已经通过立法将宪法规范具体化了，因此宪法解释的范围事实上受到了较大的限制。
尽管我国的宪法解释与法律解释都是全国人大常委会的权力，但二者还是有所不同。法律解释存在于法律实施中，而法律实施主要指的是司法和执法，通常由立法机关之外的机关（司法机关和执法机关）在实施法律中发现法律的有关规定不够明确或滞后于现实生活，进而提出法律解释的要求，这是通过实践发现法律的问题所在。宪法解释存在于宪法实施中，而宪法实施主要指的是立法，立法本身是制定规则而不是执行规则，不是在实践之后而是在实践之前把宪法的原则具体化为规则，因此立法机关不存在“在制定法律时”发现宪法需要细化的问题，立法机关的制定法律本身就是在细化宪法。当司法机关（或其它专门机关）具有宪法解释权时，其解释是对立法机关制定的法律的审查，以补充之或纠正之；当立法机关具有宪法解释权时，其解释是对自己制定的法律进行审查，以补充之或纠正之，这在逻辑上有一定的矛盾。
如此看来，宪法解释的“事由”究竟应该如何规定，还需要进一步研究论证。
三、宪法解释的程序
（1）宪法解释的提起
关于宪法解释的提起者，可以适当参考《立法法》第46条对法律解释提起者的规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”但宪法解释不应满足于此。
我国宪法解释的提起者大致可分为四种类型。
其一，全国人大常委会自己主动提出宪法解释。在《立法法》第46条的规定中，立法机关主动做出“法律解释”时，是由其“各专门委员会”提出的。在有关《专家建议稿》中，其第9条〔抽象审查性解释的请求主体〕中，立法机关主动提起宪法解释的主体不是“各专门委员会”，而是“60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团”。笔者认为，鉴于宪法解释比法律解释更为重要，应专门成立宪法委员会（设在全国人大及其常委会之下），它的工作包括提出宪法解释、对其他主体提出的宪法解释做初步审议、提出报告等；赋予“60人以上的全国人大代表或者一个代表团”提出宪法解释权是一个新举措，大方向是值得肯定的。
其二，除人大以外的中央国家机关提起宪法解释。如国务院、中央军委、最高法院、最高检察院，它们是《立法法》第46条规定的法律解释的提起者，《专家建议稿》第9条〔抽象审查性解释的请求主体〕也规定它们是宪法解释的提起者：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团，认为法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。全国人民代表大会常务委员会应当受理。”[4]
其三，有关地方机关提出宪法解释。省、自治区、直辖市的人大及其常委会依据《立法法》第46条的规定可以提出法律解释，《专家建议稿》第9条也规定它们有权提出宪法解释，笔者在肯定上述主体的同时，建议还赋予较大市的立法机关宪法解释的提起权，以发挥城市文明对现代社会宪政和法治建设的引领作用。
（2）宪法解释请求的受理
《立法法》只规定了立法中的受理程序，没有规定法律解释的受理程序，《专家建议稿》专门规定了宪法解释的受理程序，这是非常必要的。韩大元教授在解释《专家建议稿》中的抽象审查性解释时，指出“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团发现法律、法规等与宪法相抵触而提出请求的，应当受理。其他主体提出的，只能作为一种建议，全国人大常委会可以受理也可以不受理。”其中“其他主体”是指“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”的建议。[7]
《专家建议稿》第13条〔接收机构〕规定：“宪法解释的请求由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会接收。收到解释请求后，法制工作委员会应予以登记、送达回执，并对申请人是否具有提请资格、宪法解释请求书是否符合要求作出初步审查。”“法制工作委员会应于10日内将符合要求的宪法解释请求书转交法律委员会；对于不符合要求的，法制工作委员会作出不予受理的决定并书面说明理由。”对此笔者表示基本赞同（只是应将其中的“法律委员会”改为“宪法委员会”）。法制工作委员会的工作主要是服务性的，如予以登记、送达回执，其初步审查也应限于形式要件的审查，如对申请人是否具有提请资格、宪法解释请求书是否符合基本要求等。在这里，《宪法解释法》对宪法解释的请求书是否应做更为具体的规定？如俄罗斯《宪法法院法》第37条规定了“对提出案件审理请求的一般要求”，[8]第38条规定了“随审理请求书所附文件”。[9]这些详尽的内容与其由权力人自行掌握或做内部规定，不如由法律明确规范，以防止权力的任性，同时也减少了权力操作时的困难（不知如何操作）。
（3）宪法解释案的起草
《专家建议稿》第16条规定：“全国人民代表大会常务委员会设立宪法解释咨询委员会。”笔者认为，设立“宪法解释咨询委员会”很有必要，对此应作出更为具体的规定，如该委员会的成员人数、产生办法、任期限制、具体的咨询形式等等。《专家建议稿》第17条规定：“经全国人民代表大会常务委员会委员长会议讨论决定需要解释的，由全国人民代表大会常务委员会法律委员会征询宪法解释咨询委员会的意见，拟订宪法解释案。”第18条规定：“宪法解释案由全国人民代表大会常务委员会法律委员会初步审议后，提交全国人民代表大会常务委员会，由委员长会议决定列入常务委员会会议审议议程。”在第16条赋予法律委员会“征询权”（征询咨询委员会的意见）之后，第17条赋予法律委员会以拟订权（拟订宪法解释案），第18条赋予其“提交权”（提交常委会会议），这些都是值得肯定的（只是应将法律委员会改为宪法委员会），但其中第17条规定“委员长会议”的“讨论决定权”（决定是否“需要解释”）、第18条规定的“决定权”（决定是否列入常委会会议审议议程）都是不妥的，如前所述，法律解释、宪法解释的内容成熟与否，是否需要进行解释，其判断权不应由委员长会议掌握。[22]
（4）宪法解释案的讨论
（5）宪法解释案的通过
（6）宪法解释的公布
《立法法》第49条规定：法律解释草案表决稿过半数通过后，“由常务委员会发布公告予以公布”；其第58条第2、3款规定：“法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊登。”“在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。”这些规定应同样适用于宪法解释，只是将其中的“法律”改为“宪法解释”即可，如《专家建议稿》〔宪法解释的公布〕第21条规定：“宪法解释由全国人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。在常务委员会公报上刊登的文本为标准文本。”从宪法解释与宪法修改的差别来看，全国人大拥有宪法修改权（宪法第64条），修改后由谁公布没有规定，依据宪法惯例现行宪法的四次修正案都由历届全国人大主席团公布，因此宪法解释权既然属于全国人大常委会，也就应由全国人大常委会“公布”；从全国人大常委会的职权来看，其制定的法律、通过的人事任免等均“由常务委员会发布公告予以公布”并登载于常委会公报上，那么其通过的宪法解释也应“由常务委员会发布公告予以公布”并登载于常委会公报上。
四、宪法解释的效力
我国宪法第67条明确规定全国人大常委会有权解释宪法，但宪法第62条又规定全国人大有权“改变或者撤消全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”，因此全国人大常委会是我国有权解释宪法的机关，但并不是具有最高宪法解释权的机关，全国人大常委会对宪法的解释可能并不一定具有最高或最终的效力。有学者认为，在我国，全国人大常委会是宪法解释的“显形主体”，全国人大是宪法解释的“隐性主体”。[26]《专家建议稿》第23条〔全国人大的审查〕规定：“全国人民代表大会有权改变或撤销全国人民代表大会常务委员会作出的不适当的宪法解释。”重申了全国人大在宪法解释权方面的最高性。[27]
由于我国的宪法解释属于立法解释体系，且宪法解释权主要属于全国人大常委会，因此我国宪法解释的效力呈现出较为复杂的特点。《专家建议稿》第22条第1款规定：“全国人民代表大会常务委员会对宪法的解释具有法律效力。”这里的法律效力是基本法律的效力还是普通法律的效力？还是与宪法或宪法修正案平行的宪法效力？
（1）宪法解释的效力应在宪法的效力之下
我国《立法法》第50条规定：“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。”但宪法解释却不宜拥有与宪法同等的效力，宪法解释不能平行于宪法，这是宪法解释与宪法修正案的区别，修正案具有与宪法同等的地位，[28]修正案可以修改宪法，而宪法解释只能阐释、说明宪法而不能改变宪法（至少不能直接改变）。全国人大常委会没有修宪权，更没有制宪权，因此其对宪法的解释不能拥有与宪法同等的地位。《专家建议稿》第2条〔忠于宪法原则〕也规定：“解释宪法应当遵循宪法的规定和基本原则”，说明宪法解释不能改变宪法，其效力在宪法之下。
（2）宪法解释的效力应等同于基本法律的效力
宪法解释生效后是否高于基本法律？从制定机关来看，基本法律的制定权属于全国人大，但根据宪法第67条第3款的规定，全国人大常委会有权“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。”既然常委会有权修改基本法，其修改条文具有与基本法同等的效力，那么常委会通过的宪法解释也应具有与基本法律同等的效力。如果宪法解释与基本法律相冲突，宜采用“后法优于先法”的原则，宪法解释若在后，应以宪法解释为准，相当于全国人大常委会以宪法解释的形式修改了全国人大基本法律的个别条文；若基本法律在后，应以基本法律为准，等于全国人大以基本法律的形式否定或修正了全国人大常委会的宪法解释。
（3）宪法解释的效力应高于普通法律的效力
（4）各宪法解释之间的效力
全国人大常委会作出的宪法解释如果前后有矛盾，应以后面的解释为准，在这里同样适用“后法优于先法”的原则，即全国人大常委会如果认为自己以前对宪法的解释不符合宪法文本的规定或精神，可以通过重新解释加以改变。
注释:
#本文为2015年北京市社会科学基金重大项目《我国宪法实施制度的改进与完善》(编号503000120401)的阶段性成果。
[1]二者为从属关系，表现为：宪法第62条规定全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”；第65条规定：“全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员”；第69条规定：“全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。”
[2]宪法第67条规定，全国人大常委会不仅有宪法解释权，还有法律解释权，根据宪法第62条的规定，全国人大对它们均有“改变或者撤销”权，而全国人大“改变”法律解释时，也是在行使法律解释权。
[3]韩大元等：《中华人民共和国宪法解释程序法（专家建议稿）》及其说明，中国宪政网，2014-10-29。
[4]韩大元等：《中华人民共和国宪法解释程序法（专家建议稿）》及其说明，中国宪政网，2014-10-29。该条明确提出的是进行“审查”（而非“解释”）的要求，这进一步说明宪法解释很难脱离违宪审查而独立存在，但违宪审查不一定都包括宪法解释，有些审查需要解释宪法，有些审查不需要解释宪法。
[5]韩大元等：《中华人民共和国宪法解释程序法（专家建议稿）》及其说明，中国宪政网，2014-10-29。
[6]党的十八届四中全会《决定》。
[7]韩大元：《宪法解释程序法的意义、思路与框架》，《浙江社会科学》2009年第9期。
[9]“随审理书需要附上以下文件：1、需要予以审查与解释的法令和联邦宪法条款的原文；2、表明有代理人职务的证明文件和其他凭证（法定代理人除外），以及表明作为代理人在联邦宪法法院发言权利的证明文件复印件；3、缴纳国家费用的凭证；4、用其他文字书写的所有文件和材料的俄文译本。随审理请求书可以附上建议参加联邦宪法法院会议的证人和鉴定人名单，以及其他文件和材料。将请求书和根据本条第一款的要求随信所附的证明文件及其他材料的复印件一式三十份提交给联邦宪法法院。公民需提交一式三份有关证件的复印件。”
[10]参见乔晓阳：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第190页。
[12]维基百科：《全国人大常委会解释香港特别行政区基本法》，2015年3月6日访问。
[13]维基百科：《全国人大常委会解释香港特别行政区基本法》，2015年3月6日访问。
[14]韩大元、莫纪宏主编：《外国宪法判例》，中国人民东西出版社2005年版，第274-275、340-341页。
[15]《专家建议稿》中对委员长会议职权的规定，主要来自《立法法》，有关《立法法》赋予委员长会议职权过大的问题，可参见马岭：《我国〈立法法〉对委员长会议职权的规定》，《学习与探索》2013年第8期。“
[16]实际上是三部曲：“由全国人大法工委负责接收请求书，对其进行形式要件的审查；由全国人大法律委员会进行实质审查，就是否需要解释宪法提出意见。最后由委员长会议决定是否要向全国人大常委会提请解释宪法。”韩大元：《宪法解释程序法的意义、思路与框架》，《浙江社会科学》2009年第9期。
[17]张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第93页。
[18]法国宪法第61条第1款规定：“各个组织法在公布前，议会两院的规章在施行前，都必须提交宪法委员会，宪法委员会应就其是否符合宪法作出裁决。”第2款规定：“为了同样目的，各个法律在公布前，可以由共和国总统、总理、国民议会议长、参议院议长、六十名国民议会议员或者六十名参议院议员提交宪法委员会。”
[19]韩大元、莫纪宏主编：《外国宪法判例》，中国人民东西出版社2005年版，第274-279、340-345页。
[20]当然不是每个委员都需要参与起草，而是其中较为具备法律素质的委员——如宪法委员会（或法律委员会）的成员。而常委会的工作机构人员虽然通常也具有（甚至更具有）良好的法律素质，但他们不是民主选举产生的，因此只能作为助手协助宪法委员会的工作。至于《立法法》第32条的规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。”是专门委员会对已经列入常务委员会会议议程的法律案的审议，这与法律起草阶段专门委员会的介入是不同的。
[21]该条规定的专门委员会审议权的限制——“由委员长会议决定”是否需要“先交有关的专门委员会审议、提出报告”，既不符合宪法关于委员长会议性质的定位，也不符合议会的民主议事原则。
[22]《专家建议稿》中赋予委员长会议过大职权的条文还有第19条第3款：“审议中仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。因各方面对解释宪法的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，终止审议该宪法解释案。”
[24]但许多国家确实没有元首公布宪法修正案的规定。
[25]2015年3月修改后的《立法法》第59条第3款规定：“法律被废止的，除由其他法律规定废止该法律的以外，由国家主席签署主席令予以公布。”既然法律的废止都由国家主席签署主席令予以公布，那宪法修正案和宪法解释就更应该“由国家主席签署主席令予以公布”。
[26]范进学：《宪法解释主体论》，《中国法学》2004年第6期，第40页。
[27]但这是重复宪法第62条的有关内容，笔者认为法律应细化宪法而不是重复宪法，以避免引起条文效力的混乱。
[28]事实上宪法修正案并不能修正宪法的所有内容，如宪法的基本原则就是修正案不能修正的，除非重新制定一部宪法。
[29]这四项职权的顺序，第一、二、四项的排列可以说明其职权的位阶，但第三项例外，因为第三项（修改基本法律）显然比第二项（制定普通法律）具有更高的位阶。从逻辑上讲，第三项与第二项最好颠倒一下顺序；从维护宪法文本的角度看，可以解释为制定普通法律比修改基本法律是全国人大常委会更经常行使因而也是更主要的职权（所以排在前面）。这一解释虽然在逻辑上有一定瑕疵（如果以是否“经常行使”的标准来划分，那么这四项职权都应该以此标准划分，而不宜适用两套标准，而其结果就可能是立法第一，修改基本法第二，法律解释第三，宪法解释第四，而这显然是不合适的），但如果认为维护宪法文本具有更高的价值，那么逻辑上的一点瑕疵是应该接受的。
作者简介：马岭，中国青年政治学院法学院教授
Sponsors:InstituteofLawandInstituteofInternationalLaw,ChineseAcademyofSocialSciences
Address:15ShatanBeijie,DongchengDistrict,Beijing100720