民事审判中如何审查所涉及的具体行政行为的效力？
导读：
当代社会，许多民事经济活动领域存在着行政权力介入和渗透的情形。由此造成大量民事案件诉讼，必须先认定行政行为的效力。对于民事审判所涉及的行政行为，法院是否审查，无论在理论层面还是实践层面均歧见纷呈，以致在不同的地方，甚或同一地方的同一法院，对同一问题，前后两次审理出现完全不同的结果，严重损害司法的权威性。笔者在2005年代理一起土地使用权纠纷案件，深深体会到了这个问题的严重性。
本案中，原一审法院尊重具体行政行为（国土证）的效力，不予审查，直接认定原告手中的国土证合法有效，裁定被告侵权；第二审法院在被告及第三人无法否定国土证合法性的情况下，也认定原告手中国土证合法有效。重审法院视原告手中的国土证为证据，按照证据的有关规定进行审查和评判，认定原告手中的国土证存在批准面积和实际面积不一致的情况，否定原告手中国土证的真实性。这样，一个具体行政行为（国土证），三次审判，三种认定，两种绝然不同的结果。
那么，在民事审理中，到底该如何认定具体行政行为的效力？
有两人于1988年结婚。1996年因家庭琐事闹意见，女方写了一份离婚报告，但没有到婚姻登记机关办理离婚登记。这年5月，男方凭离婚登记报告和手中的一本结婚证，单方在办事处办理了离婚登记，并隐瞒该事实，仍然同女方共同生活。2006年元月，双方发生争吵，男方拿出离婚证，声称早已离婚，赶女方出家门。女方即向男方所在地民政局反映，要求撤销该离婚登记。民政局承认在办理离婚登记过程中违反了法律的规定，但2003年《婚姻登记条例》实施后，民政局无权撤销离婚登记，要原告（女方）向法院起诉。法院审理后认为：该民政局给男方单方面办理离婚登记违反法律规定程序，但起诉超过诉讼时效，遂裁定驳回女方起诉。于是，女方拿结婚证提起离婚诉讼。这样，难题产生了，原告拿结婚证，被告拿离婚证，法院如何认定两证的效力？能不能直接否定离婚证的效力？程序上应如何处理？
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一起相邻权纠纷案件中，原告以自己的采光权受到被告的房屋妨碍为由，向人民法院起诉。而被告则以其房屋修建经规划部门审批通过为理由抗辩，称即使所建房屋对原告的采光造成影响，也不构成非法侵害，因为其建筑行为没有超出行政机关的许可范围。本案审理就涉及到如下问题：人民法院可否对规划部门批准建房的具体行政行为的合法性进行审查？如不予审查，案件审理在程序上应如何处理？
在这两个案例中，如不先审查行政行为的合法性，案件审理就无法进行，既不能对案件本身做出准确的判决，也不能保证程序的公正。随着民事审判量的增加，类似的案件只会越来越多，不能不引起司法和立法部门的重视！
目前，对民事审理中如何认定具体行政行为效力的问题，在理论界和实践中提出了几种不同的观点、看法和处理方式：
有一种观点认为：法院应尊重具体行政行为的效力，对所涉及到的具体行政行为不予审查便对案件作出裁判。对这种观点，非议比较多。因为如果经行政机关许可的行为或授予的权利依民事实体法属于违法行为或不能成立的权利，人民法院不予审查便做出判决，必然会违背民事审判维护正当民事权益的宗旨。而且，在此情形下，人民法院因无条件尊重具体行政行为而放弃对民事实体法的尊重，也就背离了人民法院维护法律权威的职责。
主流观点认为：在民事审判中，人民法院对案件涉及的具体行政行为进行审查是不合适的。比较妥当的方式是，先裁定中止诉讼，让当事人提起其他程序解决具体行政行为的效力后，再对民事案件作出裁判。其理由在于，行政权与司法权各有分工，彼此独立。除非经过行政诉讼程序，人民法院不能否定行政行为的法律效力。在民事诉讼中，人民法院如对具体行政行为审查，即构成对行政权力的不正当干预。而且，如果以民事审判权否定具体行政行为的效力，而行政机关则坚持具体行政行为的效力，势必造成对同一事实的认定结论截然相反又都具有法律效力的情形，不仅使得民事纠纷无法获得真正的解决，也造成行政机关与司法机关之间的矛盾与冲突。采取先中止诉讼的方式，一可避免由民事审判组织直接审查具体行政行为而产生的各种难题及弊端；二可使民事案件涉及的具体行政行为的合法性争议能通过正当、合理的途径得以解决。
针对这种主流观点，有人提出：先解决行政行为的效力，再解决民事纠纷，造成审判资源的浪费，纠纷不能及时解决，又有可能造成裁判不公正或裁判既判力不稳定甚至相互冲突，影响法制的统一，应构建行政附带民事诉讼制度。正确的办法应该是，将案件移送到行政庭，在行政庭审查具体行政行力的同时，对民事纠纷进行同时处理，不宜直接构建民事附带行政诉讼制度。因为此类纠纷产生的根本原因是行政机关具体行政行为对民事权益的调整和干预。当事人争议的核心问题是行政行为效力。法院审查行政行为的效力对于解决当事人之间的民事纠纷往往具有至关重要的意义。
另外，有人主张，根据行政行为效力存在差异区别对待，即以行政行为效力存在差异为基础，遵循公、私法二元化原则和诉讼分工原则进行处理。具体解决思路如下：（一）对于无效行政行为，民事审判可以直接宣告无效；（二）对于形式审查行政行为，民事审判可以审查确定其内容的真实性，但不得宣告该行政行为违法或者予以撤销；（三）对于实质审查行政行为，应当先中止民事诉讼，由有关行政机关或者行政审判庭解决其效力问题后再恢复民事诉讼。这种观点将行政行为分为形式审查行政行为和实质审查行政行为，认为形式审查登记行为既具有公定力，也具有公信力。形式审查行政行为中，形式审查登记行为的公定力只能表现在材料的完整和齐备上，而不能表现于材料的真实性上，即只能推定登记机关做出形式审查登记行为所依据的材料符合法律的形式规定，而不能推定其所记载的权利状况的真实性。形式审查登记行为既具有公定力，也具有公信力。行政诉讼审查形式审查登记行为的公定力，民事诉讼审查形式审查登记行为的公信力，即判断实际的权利状况。
第六种观点认为，行政行为对法院都不具有约束力。无论什么行政行为，在民事诉讼中都只作为证据适用，民事诉讼均可以对其效力进行评判。我国没有普通法院和行政法院之分，在民事诉讼中审查判断行政行为的效力并不违反人民法院不干预行政行为的原则。
前列几种观点对行政行为在民事审理中的约束力呈现三种情况：一是全盘肯定行政行为的公定力，民事诉讼无权评判，只能通过行政诉讼的途径解决；二是部分肯定行政行为的效力，在不审查具体行政行为的合法性的情况下，民事审理可直接对具体行政行为登记的权利内容的效力进行认定；三是全盘否定行政行为的效力，认为在民事审理中，行政行为对法院不具有约束力。
显然，完全尊重行政行为的效力，不予审查，可以提高诉讼效率，解决问题。但是采取这种方式的严重的法律后果比较明显。如出现上述关于婚姻登记的案例，既有结婚证，又有离婚证，一方提起离婚诉讼，法院是尊重结婚证的效力还是尊重离婚证的效力？可见，这种方式无法解决有多个行政行为的民事纠纷。
那么，采取先行政后民事或者行政附带民事诉讼的方式，又怎么样呢？我们看前述关于土地使用权纠纷的案例吧。被告和第三人也提起了行政诉讼，法院只好以超过诉讼时效裁定驳回，还是没有解决具体行政行为的效力问题，该案民事纠纷如何处理并未解决。关于婚姻登记的那个案例，法院虽然也认为被告的离婚登记在程序上违反法律的规定，但原告的起诉超过诉讼时效，被裁定驳回，男方手中离婚证的效力还是无法确定。可以看出，关于先行政后民事或者行政附带民事诉讼的观点，在行政诉讼超过诉讼时效或者其他原因无法解决具体行政问题的情况下，民事纠纷同样无法解决。
至于完全否定行政行为的效力，将行政行为只作为证据使用，确实可以节省诉讼程序，提高诉讼效率，但因其忽略了行政行为合法性司法审查特有的程序与技术要求，往往难以保障司法审查的正确性。如果民事诉讼也可以审查行政行为的有效性，民事诉讼与行政诉讼将被混为一谈。因此，过分强调诉讼制度的共性而忽略个性的“证据审查说”在理论上是不能成立的。
通过以上的分析，可以看出，目前理论界和实践中的种种观点，均有一定的合理性，但都或多或少有一定的局限和缺陷。纵观前面的观点，考虑得比较周到，能较好地解决问题的是两种观点：一种是先行政后民事或者直接通过行政附带民事诉讼的方式；另外一种就是对具体行政行为的合法性不审查，但对具体行政行为记载的民事权利进行审查、认定，直接作出裁判。笔者在对这两者观点比较的基础上，赞成通过采取先行政后民事或者直接通过行政附带民事诉讼的方式来解决民事审理中具体行政行为效力认定的问题，理由如下：
一是符合国外多数国家的做法。
法国、德国和奥国都认为，行政行为作为先决问题进入民事法院时，不论在民事诉讼之前是否诉至行政法院，民事法院均无权对行政行为的效力问题做出判断，而只能中止民事诉讼，由当事人向行政法院提起行政诉讼或者将行政行为的效力问题移交给行政法院予以解决。由于日本只有普通法院系统，不存在普通法院与行政法院的二元化，但行政行为的效力也必须通过撤销诉讼即《行政案件诉讼法》规定的程序才能解决，不能以《民事诉讼法》规定的程序解决。
二、对具体行政行为记载的民事权利进行审查、认定，直接做出裁判的方式，在法律上存在瓶颈。
对具体行政行为记载的民事权利进行审查、认定，直接做出裁判的方式有一个前提，就是如果民事诉讼认定的实际权利状况与登记簿记载的权利状况不一致，权利人可以直接依据法院的生效裁判要求登记机关对登记簿记载的权利状况予以变更，否则，就会出现同一事实的认定结论截然相反但又都具有法律效力的情形。但在目前的法律状况下，根据法院民事判决认定内容改变具体行政行为登记的内容，还无法做到，存在法律上的瓶颈。
三、如行政行为记载的民事权利真实性存在问题，并不影响通过先行政后民事或者直接通过行政附带民事诉讼的方式解决。
诚然，很多行政行为依法只对有关材料是否符合法定的形式要件进行审查，并未对该材料是否真实进行审查，民事审判庭应该对该行政行为所确认的民事法律关系的真实性进行审查判断。采取先行政后民事或者直接通过行政附带民事诉讼的方式，较好地解决了存在的法律障碍，也是国外许多国家通用的做法。虽然存在由于诉讼时效导致行政行为无法通过法院最终解决问题，但绝大部分仍然还是可以采取由行政机关自行纠正的办法或法院裁判的方式解决，从而不影响民事纠纷的解决。