天然气直供政策燃气特许经营权过渡政策政府补偿
一、天然气直供政策剖析
（一）直供政策的含义
2012年3月30日，国家发改委价格司在杭州召开的全国物价局会议上发出的《关于规范城市管道天然气和省内天然气运输价格管理的指导意见（征求意见稿）》首次提出：“鼓励上游生产企业对城市燃气公司和大用户直供，减少中间环节，避免层层转供，降低供气成本”。
2017年，国家发改委《加快推进天然气利用的意见》继续指出：“建立用户自主选择资源和供气路径的机制。用户可自主选择资源方和供气路径，减少供气层级，降低用气成本。”
2018年8月，《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》就此更进一步：“鼓励用户自主选择资源方、供气路径及形式，大力发展区域及用户双气源、多气源供应。”
自2012年起陆续出台的直供政策坚持一致的政策目的，即减少中间环节，避免层层转供，降低供气成本。
（二）直供的对象
直供的对象为与居民用户相对的大用户。因为城市燃气行业作为典型的重资产、重投资行业，投资力度大，建设周期长，需要取得明显的规模经济效应来回笼资本，实现正常的经营与盈利；同时，城市燃气还是重要的公用事业，城市燃气管网属于网络型自然垄断环节，需要承担普遍服务义务，故城镇燃气经营行业在居民用户这一群体上有时非但不能实现盈利，还需要不断补贴这部分的亏损以维持正常的运营，以保证公共服务的持续提供。所以城镇燃气经营行业只能从具有一定用气规模的大用户这一群体中寻求实现盈利的空间。这一类市场群体具有一定体量的用气规模，需求集中，对自身的基础设施有统一规划，有利于节省运输成本，进而降低供气者的销售成本，实现盈利的可能。
（三）直供的方式
1．“直供+代输”模式
指大用户和上游供气企业达成天然气购销协议，同时委托地方城镇燃气企业将采购的天然气通过其建设运营的城市管网输送供气并支付相应费用。
2.“直购+新建”模式
大用户与上游资源方单独签订天然气购销协议，并通过自建或多个投资主体合资合作形式建设输气管道设施，从国家主干管网单独开口接气使用。
（四）直供政策出台的历史背景
1.我国处于油气资源体制改革深化期
2017年5月，中共中央，国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，从《意见》部署的八个方面的重点改革任务来看，大用户直供是符合我国天然气改革要求的。我国天然气体制改革的任务之一就是推动管网独立，实现管输分离和管网公平接入，下游企业和用户可以自由选择上游气源，直供也是一种选择的实现方式，但也对城市燃气依仗的“特许经营”产生冲突。在天然气市场化改革的大背景下，降低天然气产业链各环节的成本无疑是扩大天然气利用、降低实体经济用气成本的重要途径。
2.特许经营权制度以及现存体制存在弊端
3.资源开采现状推动直供政策出台
我国海上天然气、页岩气、煤层气、煤制气和液化天然气产能逐步增加，上游气源已形成竞争格局；“三桶油”气量急需消化，但天然气销售价格高，不利于扩大天然气利用。
二、矛盾汇总与说理——天然气直供政策现行推进困境
（一）直供政策将突破现行特许经营权法律法规的权利设定?
依据我国的现行立法体制，法律位阶一共分为六级，即宪法，基本法律，普通法律，行政法规，地方性法规，规章。
其中，《中华人民共和国反垄断法》与《中华人民共和国行政许可法》是由全国人大常委会颁布的现行普通法律，在我国法律体系中，普通法律的效力位阶仅次于属于国家根本法的《宪法》以及其他基本法。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》以及《市政公用事业特许经营管理办法》等是属于行政规章中的部门规章，在法律体系中处于最低的位阶。
而关于直供的规定如《国家发展改革委关于调整天然气价格的通知》《国家发展改革委关于理顺非居民用天然气价格的通知》《加快推进天然气利用的意见》等各种通知，仅仅是具有指导性的政府规范性文件，起到政策导向的作用，无强制性且拘束力弱。
3.法律法规权利设置上的冲突
从权利上看，特许经营权具有天然的唯一性和排他性，而随着直供政策的出台，燃气设施的经营权不再被授予特许经营权的城镇燃气经营企业所独有，直供天然气的上游供气企业也将针对直供大用户享有一定的经营权甚至建设发展管道的权利，由此可能造成直供行为与已有的燃气企业的特许经营权范围相重合，而此时先存在的燃气特许经营权的完整性被打破，其最本质的“唯一”“排他”性质将受到严重挑战，在此情况下，推进直供将会触犯燃气特许经营权主体在特定行政区的利益。
因此，直供政策与燃气特许经营权的冲突，实质上是直供政策与现行法律的冲突。
（二）政府推行直供政策可能违反特许经营协议，损害政府践信守诺形象
在我国，居民用气价格长期受到管控，居民供气的设施建设及其他成本高，但利润低，政府进行燃气供给负担大，单靠政府无力投资建设、运营庞大的燃气基础设施。管道燃气特许经营制度的初衷就是引进社会资本来承担政府保障燃气供给的责任，以减轻政府负担。与此同时，政府无偿赋予城镇燃气经营企业特许经营权市场的排他性权利，以此作为给予城镇燃气经营企业负担的补偿。政府保护管道燃气特许经营权，是政府公信力的体现。
直供政策下，特许经营权企业的排他性经营权利完整性打破，且城镇燃气经营企业需要依靠大用户提高用气规模和盈利，“直供”政策将这些大用户剥离出去，城镇燃气经营企业的盈利和售气模式都将受到较大影响。因此，政府出台“直供”政策可能直接违背特许经营权协议，政府将面临较大数量的违约案件。
政府一旦违约，其公信力将会受到较大影响，社会资本对政府是否能履约的怀疑态度加深，削弱社会资本特别是民营企业参与市政公用项目投资建设的积极性。
（三）直供政策冲击现有制度下入户安检、管网维护的职责配置
但直供政策下，如果采用直供者自建管道的模式，燃气经营者将不负责直供管道的建设和售气，此时若规定其承担新建管道的运维和直供大用户燃气设施入户安检，将导致高昂的运维成本无法转移、分摊，不仅城镇燃气经营企业的利益遭到损害，同时可能损害社会公共利益。其次，若采用现有燃气管道由燃气经营者提供代输服务并收取安全运维的费用，燃气经营者难保障气源安全，出现问题时上游供气企业与燃气经营者可能相互推诿，损害社会公共利益。最后，如果突破现有模式，由供气方承担直供用户的安全管理义务，如何界定安全管理范围、市政燃气管道部分的运维成本如何分配、供气方与燃气经营者各自承担的责任之间如何衔接也存在问题。
因此，直供政策下供气方与燃气经营者职责如何分配仍然存在较多冲突与矛盾。
总的来说，各地政策主要分为三种情况；一是顺应现有城镇燃气管理制度，要求直供的提供者取得燃气经营许可证；二是需提出申请、由政府进行审查或统一安排；三是普遍情况，即未作明确限定，只提及供气企业的。
直供者要负责气源的提供并担负一定的安全生产责任；大用户直供制度的初衷是建立用户可自主选择资源和用气路径的机制，减少中间环节，满足用气需求，降低用气成本。因此，如果不对直供提供者进行合理限制，燃气企业借直供制度“突破”特许经营权，侵犯特许经营权企业的利益，一来无法实现减少环节、降低成本，破坏现有的燃气管网系统，二来安全生产也无法得到保证，不利于安全监管。此外，如果实施经营许可制度，直供者的许可如何与燃气特许经营权衔接也是制度设计中应被考虑的问题。
总而言之，我国天然气行业市场化条件还未完全成熟，天然气市场化改革和直供制度的推进仍然存在较突出的矛盾。因此，如何缓解上述矛盾，平稳推进大用户直供值得研究与讨论。
三、论文目的——解决问题：天然气直供政策“突围”举措建议
（一）建立过渡期政策，做好特许经营权制度与天然气市场化改革的衔接
当地政府出台直供政策可规定直供项目应当符合当地的燃气发展专项计划，规范燃气市场；新建天然气直供管道不应违背既定燃气经营区域划分，保障特许经营权主体的权益；在燃气管网覆盖范围内，不得另外建设独立的管道供气设施，避免交叉、重复建设；以及直供项目应当经政府审批后实施，防止直供项目与特许经营权主体的激烈冲突。
2.对大用户进行合理限定，门槛不宜过低
大用户维系城镇燃气经营企业的生存和运营，对燃气结构规模起着重要的支撑作用，所以大用户的标准界定对城镇燃气经营企业的盈利结构将产生较大影响。可参考大用户直购电政策开始推行时就将直购电大用户主体进行“电压等级”“年用电量”“市场份额”三方面的限定，天然气大用户也应该具备相应的限定条件。综合各地的直供政策，可以从以下几个方面对大用户进行限定：一是用气量条件，达到日均/月均/年均X万立方米以上且用气量相对稳定；二是距离条件，距离直供企业主管网X公里以内且具备直接下载条件；三是应符合国家产业政策以及环保要求。具体的标准各地应根据实际情况作出规定。
（二）鼓励城镇燃气经营企业参与直供制度，共享天然气市场改革红利??
首先，国家可鼓励城镇燃气经营企业开放管道代输功能，需进行天然气代输的直供用户或上游供气企业应当由向提供输气服务的企业支付服务费。服务费用应当充分考虑管道所属企业承担的交叉补贴、基础设施建设、供销气差、安全运维等公共服务成本以及合理分摊市政燃气设施投入建设成本，由政府部门进行核算。燃气主管部门应同步征求管道输气企业的意见，并组织直供企业和管道输气企业协商确定服务费用。
其次，政府可支持鼓励城镇燃气经营企业、省管网经营企业、上游供气企业、大用户等共建新的直供管道，吸引社会资本参与投资建设纳入国家和省统一规划的天然气基础设施，发挥各自的优势。
1.补偿范围
根据《优化营商环境条例》《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的规定，因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，政府应对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。该损失应当既包括既有财产或利益的损失，也包括城镇燃气经营企业预期利益的损失。根据中国财政部《PPP项目合同指南》，对于政府违约事件，一般的补偿原则是确保项目公司不会因项目提前终止而受损或获得额外利益（即项目公司获得的补偿等于该项目按原计划继续实施的情形下项目公司能够获得的经济利益）。补偿项目可能包括项目公司的利润损失、因项目提前终止所产生的第三方费用或其他费用、项目公司股东在项目终止前投资项目的资金总和等。
具体而言，政府对城燃经营者补偿的范围可能包括：直供政策剥离大用户对经营者在协议约定年限内的利润损失、经营者与上游供气企业等主体因购气量变化或其他变化产生的违约成本、经营者调整供气结构与规模的成本等。
（四）以权责平衡为原则，做好职责的衔接与分配
具体落实方面，要明确“管住中间、放开两头”的方向，确保城镇燃气管网的系统性与整体性。目前国内管网有三级，国家、省网和城市管网，2019年12月9日，国家天然气管网集团有限公司在北京挂牌成立。目前，跨省的基干线被纳入国家管网公司的范畴，湖南、湖北、广东、海南、福建省网已纳入国家管网集团，未来将有更多省份推进省网改革，融入国家管网集团。城市燃气管网由于压力普遍较低且较为分散，短期看来被纳入国家管网公司的概率较小。但是，天然气市场化改革的背景下，管网独立、配输分离已是大势所趋，可能成为改革继续深化的方向之一，国家也将逐步在配售环节引入竞争机制。
因此，对比几种责任的分配方式，要推行直供制度，采用“代输”模式较为适宜，由城镇燃气经营企业为符合条件的大用户提供代输以及运维服务，城镇燃气可收取政府核定的代输费。此时，用户燃气设施的安全检查也将作为燃气经营者可提供的服务，燃气经营者对燃气基础设施进行入户安检，也符合“谁建设，谁运营，谁负责安全检查”的原则。此外，可以调整燃气经营者对燃气质量标准的保证责任，气源达标问题由用气方自行负责，这既顺应了“管住中间、放开两头”的改革精神，也体现了对城镇燃气经营企业、供气方、社会公共利益的平衡。
（五）坚持降低气价的初衷，合理限定直供者标准
2.将开展直供的供气企业定位于天然气的生产开采单位，排除其他城镇燃气供应企业或其他非天然气生产单位。直供政策的初衷是促进天然气降价、减少中间环节、满足大用户的需要。如果不能直接供气的企业成为直供主体，还要向上游购气后转售，不仅无法实现减少环节、降低用气成本，违背直供制度的初衷，还可能破坏现有的燃气管网系统，造成市场无序竞争。在我国，依据《中华人民共和国矿产资源法》，天然气资源由政府垄断拥有，天然气开采需要主管部门审批、颁发采矿许可证；且申请勘察、开采油气资源的企业必须具有一定的资质，由国务院批准。因此，只有取得了采矿许可证的企业才能开采油气、提供气源；所以，可以考虑将直供者限定在取得了采矿许可证的天然气单位。
3.供气企业应满足安全生产标准。可参照现行《城镇燃气管理条例》的有关规定，对满足以下条件的供气企业核发许可证：符合燃气发展规划要求；能提供符合国家标准的燃气气源；有固定的经营场所、完善的安全管理制度和健全的经营方案；企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修人员经专业培训并考核合格；
4.直供企业要在其天然气供应先满足下游城镇燃气经营企业用气需求的基础上，才能展开燃气直供。因为城镇燃气经营企业对城市百姓的用气稳定与安全起着至关重要的作用，这也决定了直供企业不能因为增加了直供用户的气量而减少对城镇燃气经营企业的供气量。
[参考文献]
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