食品药品安全直接关系人民群众的身体健康和生命安全,是重大的政治问题、民生问题。习近平总书记多次强调保障食品安全、药品安全的重要性。近年来,食品药品安全总体形势不断好转,但形势依然复杂严峻,食品药品安全检察公益诉讼面临新挑战新要求。最高检党组提出让“高质效办好每一个案件”成为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求。应勇检察长要求,公益诉讼检察要突出“精准性”、“规范性”,突出抓好法定领域办案工作,多办有影响、效果好的案件。作为传统法定领域,食品药品安全检察公益诉讼应当进一步加大高质效办案力度,切实保障人民群众生命健康,更好服务检察公益诉讼专门立法。
一、深刻认识食品药品安全领域检察公益诉讼工作存在的问题
坚持问题导向,是习近平新时代中国特色社会主义思想“六个必须坚持”的重要内容。坚持问题导向,首先就要科学地认识、准确地把握发展中出现的不足与困难。从当前食品药品安全检察公益诉讼实践来看,主要存在以下问题:
(一)从办案数量看,离高质效办案要求还有较大差距
(二)从案件类型看,食品药品安全领域覆盖广度深度不够
(三)从案件特点看,食品药品安全领域办案难度较大
检察公益诉讼的立足点是法律监督,是精准发现案件线索、规范调查取证、准确认定事实、依法提出法律意见的过程。当前,食品药品安全案件因其自身特点、规律,导致线索发现难、精准审查难、妥善处理难。一是专业壁垒较高,导致线索发现难。食品药品生产经营过程具有较强专业性,国家标准、行业技术规范多,导致法律事实认定和因果关系的判定较高专业知识壁垒,相比“肉眼可见”的生态环境受损案件,在食品药品领域,无论是普通群众还是检察机关都面临线索发现难的困境。二是法律关系复杂,导致精准审查难。因为食品药品安全公益诉讼案件涉及消费者众多,同时由于违法主体多发于小散商户,财务制度不健全,销售价款计算难。食品药品生产、销售、存储、流通环节多、链条长,各主体间法律关系和责任范围审查困难。此外,在互联网和快递物流的加持下,食品药品生产经营流通覆盖区域广、线下线上行为交织,导致难以取证。三是公益私益交织,导致妥善办理难。食品药品安全公益诉讼案件中,既有消费者被侵害的私益。也有众多消费者的公益。消费者私益救济和公益维护之间的利益交织,对办案的社会效果要求高。
(四)从办案主体看,队伍业务素能还有待进一步提升
(五)从法律适用看,食品药品安全领域实践和理论争议多
二、系统总结食品药品安全领域检察公益诉讼办案形成的经验做法
习近平总书记指出,工作什么时候也会有好的、差的,先进的、落后的。食品药品安全检察公益诉讼实践亦是如此,很多地方检察机关在实践中积累了有益的经验探索。
(一)聚焦民生热点和社会关切,通过各层级专项监督提升办案质效
(二)上级院带头立办案件,上下一体履职加强案件指导督导
高质效履职对办案能力和水平要求较高,部分省级院带头直接办案或通过全程参与等形式,示范和指导带动基层检察院办案,效果明显。一些省级院带头直接立办有影响的案件,如上海、广东、浙江等省级院直接立案办理食品药品安全高质效案件,为基层办案提供示范。还有一些省、市院为基层破解办案困境提供个案指导。如湖北省院指导黄石市院诉某医院过度医疗民事公益诉讼案,帮助解决损害后果确定及违法性认定等问题;安徽省院指导马鞍山市花山区院诉某行政机关行政公益诉讼案,对涉案诊所违规出售第二类精神药品的行为性质进行法律论证。
(三)强化四大检察综合履职,畅通案件线索渠道推动诉源治理
在“四个最严”的要求下,食品药品安全问题刑事入罪标准相对较低。结合食品药品调查取证难以及检察机关内设部门更容易破除“信息壁垒”,刑事案件自然成为食品药品安全公益诉讼案件最便捷的高质效线索渠道。各级检察机关多已建立刑事检察与公益诉讼检察线索移送和办案衔接机制。通过刑事检察和公益诉讼检察综合履职,一方面有利于精准规范办理高质效检察公益诉讼案件,及时维护受损的公共利益。另一方面有利于发挥检察公益诉讼督促之诉、协同之诉的职能作用,推动食品药品刑事犯罪诉源治理,预防违法犯罪。
(四)注重沟通协作,广泛争取支持凝聚执法司法合力推动协同共治
检察公益诉讼不是“单打独斗”,尤其在食品药品安全检察公益诉讼实践中,沟通协作对于争取支持凝聚治理合力,守护千家万户“舌尖上安全”发挥作用更加明显。一是积极汇报请示,主动争取党委、政府支持。如安徽省院报送的有毒有害食药品需系统治理、综合治理的调研报告获时任省委书记批示,为当地检察机关食品药品检察公益诉讼开展提供了强大动力。二是协同行政机关,共同破解办案难题。如江苏省溧阳市院联合公安、市场监管局会签食品药品领域行政执法、刑事司法与公益诉讼衔接工作意见,形成了发现高质效线索,精准规范调查取证,畅通工作衔接联动,保证案件办理效果共识、合力。三是吸纳社会力量,合力守护公益。多地检察机关通过建立专家学者人才库等方式为案件办理提供专业意见和支持,合力破解案件办理中事实认定难、法律争议等难题。
三、切实提升食品药品安全领域检察公益诉讼办案质效的方法路径
应勇检察长在全国检察长会议强调,要以检察公益诉讼立法为契机,进一步推动公益诉讼检察工作更好发展。作为传统法定领域,要着力做优食品药品安全检察公益诉讼,针对该领域深层次治理问题、人民群众舌尖安全新需求切实提升办案质效,加大办案力度,守护人民群众身体健康和生命安全,为检察公益诉讼立法提供更多高质量实践样本。
(一)深入践行中国特色社会主义检察理念,增强进一步加大食品药品安全检察公益诉讼办案力度的自觉性
理念是行动的先导。食品药品安全是健康中国战略的重要组成部分,习近平总书记关于食品药品安全提出了“四个最严”要求。检察公益诉讼深入践行“党对检察工作的绝对领导”“坚持为大局服务、为人民司法、为法治担当”“坚持讲政治与讲法治有机统一”,应当办好党中央高度重视、人民群众高度关心的食品药品公益诉讼案件。检察公益诉讼深入践行“坚持高质效办好每一个案件”“坚持‘四大检察’内在统一于法律监督宪法定位”“坚持敢于监督、善于监督、勇于自我监督”,应当在实现办案质量、效率与公平正义的有机统一方面下功夫,统筹“有数量的质量”和“有质量的数量”,突出精准规范,突出抓好食品药品这一传统法定领域办案,多办案、办高质效案。
(二)做好办案示范带动,聚焦热点难点问题,组织专案专项带动一体办理食品药品安全检察公益诉讼高质效案件
(三)强化案例引领作用,围绕办案难点堵点,规范精准办理食品药品安全检察公益诉讼高质效案件
指导性案例、典型案例可以诠释司法理念、办案规则,是可感科学的业务教科书,对指导司法办案、引领司法理念、增强社会法治意识具有重要作用。最高检严格把握食品药品安全检察公益诉讼高质效要素标准,按照案件领域、类型不同,针对当前存在的突出问题和办案困难,精准选编具有示范引领效果的指导性案例、典型案例、工作内刊,为各级检察机关高质效办案提供示范指引,帮助破解思想认识不足和应对食品药品案件调查审查难、统筹三个办案效果的能力不足问题。各级检察机关公益诉讼办案人员通过学习和研究指导性案例、典型案例等,领会高质效办案的工作理念、工作方法、工作要求等,提升办案能力和水平,加大食品药品安全公益诉讼办案力度。
(四)加强工作规范指引,编制监督办案手册,开拓食品药品安全检察公益诉讼“蓝海”
缓解办案人员“本领恐慌”,打破食品药品安全检察公益诉讼案件办理难的“魔咒”,关键在于强化监督模型思维。最高检、省级院组织梳理食品药品安全公益诉讼案件常见监督点、法律依据,编制办案人员手边的“办案宝典”,为办案人员精准规范办案提供参考指引和适用法律遵循,帮助应对食品药品安全检察公益诉讼法律关系复杂、公益私益交织、案件类型单一等问题。通过办案工作指引,办案人员可以结合本地区工作实际,对照识别诊疗行为、医疗器械、管控药物等更多类型以及研发、批发、存储等更多环节常见问题线索,快速厘清法律关系,准确适用法律,妥善办理案件,覆盖更广更深食品药品安全问题。
(五)注重向科技要战斗力,突出应用推广,用好刑事案件数据库赋能提升食品药品安全检察公益诉讼办案水平
(六)深入开展调查研究,增强问题意识解题思维,着力破解食品药品安全检察公益诉讼办案难题理论争议
针对食品药品安全检察公益诉讼实践中面临的法律供给不足、法律适用争议等问题,应当充分发挥检察人员处于办案一线的优势,聚焦实践办案中的真问题、解决问题的实际探索等开展实践调研,深化理论研究。如惩罚性赔偿制度的完善,一方面在制度层面要明确其适用的案件范围、赔偿金额的计算标准、赔偿金的管理与使用机制;另一方面也要在准确把握该制度惩罚、遏制和预防的功能定位基础上,将民事责任与刑事、行政责任予以区分,将私益与公益予以区分。为厘定争议、实践创新提供理论支撑,也为制度机制建设、司法解释制订、立法完善提供检察实践智慧。
(七)加大检察办案宣传,生动讲好检察故事,营造认同支持食品药品安全检察公益诉讼良好氛围
坚持高质效办好每一个案件,让司法公正、社会公平正义更加深入人心,做好检察宣传工作至关重要。要充分发挥食品药品安全的“民生”属性,在办案实践中注重影响资料收集、做好反映履职过程的办案札记,通过以案释法、公开听证、媒体报道、检察新媒体等方式做好宣传工作,增强食品药品安全公益诉讼检察新闻舆论的传播力引导力公信力,提高食品药品安全检察公益诉讼社会认同度和支持度。
刘家璞,最高人民检察院第八检察厅主办检察官、二级高级检察官
解文轶,最高人民检察院第八检察厅三级高级检察官
王宏卫,广东省广州市海珠区人民检察院第五检察部主任、四级高级检察官