《政府法制研究》2013年第1期（总第245期）
户外自助旅行救援法律问题研究
●总体而言，目前我国户外自助旅行的政府监管以及安全管理基本上处于放任自流的状态，户外自助旅行救援工作基本也属于无法可依。
●从户外自助旅行救援法律制度系统化建设考虑，应当将各类型的户外自助旅行均纳入法律调整范围，并根据不同类型分别进行制度设计。对于组织化的户外自助旅行，制度设计的重点在于对组织者的资质管理和行为规范；对于非组织化的户外自助旅行，制度设计的重点在于目的地景区的安全预警和自助旅行者的安全教育。
《政府法制研究》
2013年第1期（总第245期）
编委会主任：刘平
编委会副主任：程彬
编委：陈素萍王松林王天品史莉莉刘莹陈书笋
地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所
邮编：200021
传真：（021）63869128
印刷：上海市人民政府办公厅文印中心
印刷日期：2013年1月18日
王玉松、朱璇、刘巍嵩、林宁、顾延珺、黄芸芸、鲍新则
一、我国户外自助旅行与救援的发展现状
（一）户外自助旅行及其发展
1、户外自助旅行的概念界定（对本课题研究对象的界定）
户外自助旅行应当是“户外运动”和“自助旅游”相结合而产生的社会现象。
户外运动起源于英国，最初是军事训练“野外生存”的科目，要求参加训练的人员在远离人群的山区、丛林、荒漠、高原、孤岛等复杂地形的区域，经自己努力提供生命所赖以维持的基本手段和方法。西方国家认为的户外运动无论是从范围上还是性质上都比自助旅行要大得多，技术要求也高得多。国内一般认为户外运动是所有在户外进行的以健身、休闲、娱乐、观光为目的的运动项目，它包含了各种形式、各种层次的项目。户外运动比较接近于体育的范畴，因此目前国内普遍把户外运动归类为休闲体育，但不能等同于户外自助旅行。
关于自助旅游，西方学者认为是指可以根据个体需要完全自行拟定行程的旅行方式，完全自主选择和安排旅游活动，没有全程导游陪同的一种旅游方式。概念核心锁定“自主安排行程”，并不排斥旅行社安排单项服务如订票、订房，但不依赖旅行社进行套装行程。在英语中，以这样的方式进行活动者被称为“旅行者”（traveler）或“自助旅行者”（independenttraveler），而非传统意义上的“旅游者”（tourist）。国内一般认为自助旅游是指在没有导游及领队的情况下，由自己安排旅游行程、旅游天数、自行处理旅途中食、衣、住、行等杂项，独立进行与完成所想要的旅游活动。广义而言，所有有别于旅行社组织的旅游团形态的旅游形式都可称为自助旅游。可以说，户外自助旅行是自助旅游的特殊形式。
（1）自发性。从目前国内户外自助旅行开展的情况看，主要有户外俱乐部组织、亲朋好友相约和网站论坛召集等三种开展形式。为了了解社会公众对户外自助旅行及其救援的认知和需求状况，课题组发放了200多份问卷进行调查。调查结果显示，受访者中参加过户外自助旅行的，有超过81%选择了“亲朋好友相约”，分别有近16%选择了“网上论坛召集”和“户外俱乐部组织”，也有2%的人填写了由“学校社团组织”。可见，完全自发的户外自助旅行还是占据了绝大多数。实践中的情况也表明，发生险情或产生纠纷的也是以完全自发形式的户外自助旅行居多。
（2）形式上的非营利性。目前无论是俱乐部、网站、社团还是个人，普遍都声称自己召集或组织的上述活动都是非营利性的，实际上并不尽然。俱乐部组织的户外旅行活动，有些与旅行社的操作模式基本一致，属于明显的经营性行为；有些虽然是组织会员免费参加活动，但实际上其营利是通过销售户外用品来实现的。网站、社团或者个人召集的户外旅行活动，费用方面一般实行“驴友”间AA制，通常属于非营利性活动。
（3）安全方面的高风险性。户外自助旅行并不完全等同于探险行为。有些户外自助旅行的安全风险并不比一般的户外活动或者跟团旅游更大，比如在城市道路上暴走，或者旅行的目的地是常规的线路和景点景区。但有些户外自助旅行存在很高的安全风险，或者说这种旅行本身就蕴含着探险性质。实践中，往往也是这类户外自助旅行遭遇安全意外或寻求救援的情况比较多。因此，本课题的研究对象也主要指向这类户外旅行活动。
2、户外自助旅行的发展现状和存在问题
传统的团队式观光旅游虽然在旅游市场仍将占有相当的份额，但是由于其本身的规范化与程式化使得人们不再满足于这种出游方式，越来越多的人开始选择自助旅游（independenttravel），以充分实现自己的个性需求，寻求与众不同的旅游体验。自助旅游作为现代旅游业发展的新趋势，是旅游业走向成熟的重要标志。而作为自助旅游的一种特殊形式，以探险、挑战为目标的户外自助旅行在城市青年白领中颇受追捧。在课题组问卷调查的201个受访对象中，“非常想参加”和“比较想参加”户外自助旅行的人占比超过60%，还有超过31%的人选择“可参加可不参加”。由此可以预见，户外自助旅行在国内有非常庞大的潜在人群、其产生的各种社会影响也将不断增大。
但目前自助旅行在我国的发展尚处于起步阶段，尤其是以探险、挑战为目标的户外旅行仍然较为原始，在社会认知、景区设施、组织者能力、旅行者装备等各方面都不够成熟。目前国内的户外自助旅行活动普遍存在如下问题：
（1）户外活动组织或参与的盲目性。户外活动所蕴含的安全风险要远远高于旅行社组团的旅游活动。国外的自助旅游者尤其是户外探险旅游者对活动本身的认识较为深刻，参加者有较高的风险意识，对可能的意外在社会心理层面上也比较容易接受。而在我国，旅游者更多的是把探险旅游、户外运动当作是追求时尚与刺激的途径，对活动的认识和风险意识都很差，对旅游目的地的情况也不熟悉，甚至有些参与者连基本的体能都不具备，缺乏参与活动的必要条件，但却盲目地组织或参与户外自助旅行活动，为安全事故的发生埋下隐患。课题组的问卷调查也显示，有超过50%的受访对象认为户外自助旅行中的安全风险正常、没什么风险或者风险很小。
（2）风险管理或控制的非专业性。在我国，因户外旅行的风险大、无保障、利益少，旅行社很少承接这类旅游活动。户外俱乐部组织的活动虽然比较规范和专业，但法律、法规、政策层面都未为户外俱乐部正名，由于没有合法身份，户外俱乐部为组织活动投保保险都障碍重重，户外俱乐部的发展举步维艰，难以在户外自助旅行的组织和开展中发挥主流作用。这些在客观上导致了我国目前的户外旅行大多采取自发自助形式。这些形式的户外活动，其风险管理或控制根本无从谈起。此外，还有些教育培训、咨询公司等以拓展训练名义开展的户外活动，由于这些机构的开办门槛比较低，对旅行风险的管理也缺乏专业性。
（3）政府监管或法律规制的薄弱性。由于户外自助旅行活动介乎运动和旅游之间，到底应当归属体育部门还是旅游部门来管理也未确定，基本处于政府监管的真空地带。对于户外俱乐部所组织的户外活动，各地户外登山运动协会尚可通过会员制实行自律管理，而那些自发的“驴友”队伍或者俱乐部之外的其他机构组织的户外活动，则基本游离于整个社会管理体制之外。这种监管空白的状态导致了户外旅行活动组织和管理的不规范，间接造成了更多户外安全事件的发生。同时，目前我国现行的旅游法律法规基本是以旅行社和组团旅游为管理对象的，对于自助形式的旅游还很少触及。
（二）我国户外自助旅行救援的发展现状
户外自助旅行在我国受到热烈追捧的同时，户外安全事故也呈现不断上升之趋势。据不完全统计，2008年国内共发生14起户外安全事故，有19人遇难（包括失踪3人）；2009年度共有44人死于登山户外运动山难中，分别发生于19个案件中；2010年发生了182起户外事故，共52人遇难（包括失踪人数）；2011年共有492起户外安全事故，遇难人数高达182人。
在1999年推行黄金周休假方案以前，旅游者的搜救、安全救助等旅游救援任务基本上依靠公安消防、武警部队、公立医院等公共机构来承担。如今地方重大旅游安全事故的救援处置基本上也都沿用了这种传统方式。这就是典型的公共救援模式。第一家专业性的旅游公共救援机构应当是广州旅游紧急救援中心，它成立于1998年7月23日，是广州市旅游局下属的事业单位，主要任务是为国内外旅游者在广州地区范围内发生的各种重大旅游事故提供紧急救援服务。如今，许多地方政府都已将旅游救援纳入当地政府的突发事件应急体系。
国内最早的一批公益性旅游救援机构应当是在2003年成立的,包括珠海市登山探险协会救援队、北京市登山协会山岳救援队、北京绿野援救队和广西户外运动救援队等。之后几年，各地又陆续地出现了一些民间户外救援队伍，比如2004年的重庆奥特多救援队、2005年的上海市综合救援队（简称SIS，是本市第一支由无线电爱好者、户外登山运动爱好者等组成的民间救援队）、2006年的新疆山友户外运动救援队、2007年的中国山岳救援队（直属国家民政部紧急救援促进中心）、2008年的深圳山地救援队。其间，2008年11月，北京绿野援救队还与北京红十字基金会合作，共同发起成立了紧急救援民间公益机构——北京蓝天志愿救援队，并将其纳入了北京市的应急反应系统。此外，各地不断还有区域性的民间互助救援机构和救援联盟成立，比如壹基金志愿救援联盟、河南户外救援联盟、北京饕拾贰户外救援联盟等。据不完全统计，目前国内已有数百家民间的户外救援组织。
（三）户外自助旅行救援的特殊性
虽然目前国内大多数地方政府也都将户外自助旅行救援纳入当地政府的突发事件应急救援体系了，但由于户外自助旅行救援的特殊性，目前常规的突发事件应急救援对户外自助旅行并不适应。户外自助旅行救援的特殊性体现在以下几个方面：
一是户外自助旅行救援的对象通常是非组织化的个人或团体，因此救援方事前所掌握的遇险者信息都比较少，对其旅行路线、准备状况、身体条件等都缺乏了解，客观上增加了救援工作的难度。
二是户外自助旅行遇险的原因不同于其他突发事件，导致户外事故的原因主要有迷路、受伤、突发疾病、落水、受困等。《2011年度中国户外安全事故调研报告》显示，2011年发生的492件户外安全事故中，受伤、迷路引起的占到了63%以上。这就要求救援人员具备针对户外救援的专业技能。
三是户外自助旅行救援行动发生的地点往往是人迹罕至的非常规的景点景区，对一般的应急救援人员来说，事发地点的路线、地形地势也都比较复杂和陌生，常常对救援工作力不从心。
二、我国户外自助旅行救援实践中存在的法律问题
（一）目前我国户外自助旅行救援的问题与困境
第四，救援效果不够理想。尽管每次户外安全事故发生后，社会各方力量都会尽全力对遇险者进行救援，也挽救了许多涉险人员的生命。但不可否认的是，救援效果仍然存在不尽人意的地方。从近年来所发生的户外安全事故统计数字看，在户外活动中死亡的人数急剧增加。而这些死亡的驴友中不乏本可以获救者，但由于救援技术和救援力量的不足，未能得到有效救援。而且许多救援行动代价巨大，动辄出动成百上千的人力，还有动用直升飞机救援的，这些人力财力的巨大投入和救援的效果之间并不成正比，而且有时还由于救援经验不足、救援人员不专业等原因付出牺牲救援人员生命的惨重代价。
文件名称
颁发机构
文件性质
《中华人民共和国安全生产法》
2002.6
全国人大常委会
法律
《中华人民共和国突发事件应对法》
2007.11
《中华人民共和国消防法》
2008.10
《中华人民共和国人民武装警察法》
2009.8
《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》
2006.2
国务院
行政法规
《旅游安全管理暂行办法》
1990.2
国家旅游局
部门规章
《外国人来华登山管理办法》
1991.8
国家体育总局
《旅游安全管理暂行办法实施细则》
1994.1
《灾害事故医疗救援工作管理办法》
1995.4
国家卫生部
《漂流旅游安全管理暂行办法》
1998.5
《国内登山管理办法》
2003.7
《旅游突发公共事件应急预案》
2005.7
《国家自然灾害救助应急预案》
2006.1发布、2011.11修订
国家民政部
2、目前法律调整的不足之处
总体而言，目前我国户外自助旅行的政府监管以及安全管理基本上处于放任自流的状态，户外自助旅行救援工作基本也属于无法可依。
三、境外国家或地区关于户外自助旅行救援的制度和措施
（一）样本国家或地区的制度或措施
1、美国
在美国，传统上的户外救援行动跟警察和消防救援一样是免费的，费用由政府承担。但是，由于一些成本过高的救援事件导致公众不满，已有八个州通过可对求救者收费的法律。但是大多数州，包括加利福尼亚州和爱达荷州的法律均规定，收费往往针对因疏忽或刻意违规而令自己身陷险境的求救者，例如擅闯禁区等。在美国阿拉斯加州迪纳利国家公园的麦金利山，曾经发生过一系列广受社会舆论批评的驴友遇险事故。为此，公园管理处在1995年设立一个新规定：要攀登麦金利山海拔6100米峰顶的登山者都必须先到公园管理处登记，并交纳200美元的费用。
在美国高风险性户外体育运动的参与者通常都要签署一个包括责任免除条款的合同，其目的是一旦出现参与者伤亡的情况可以免除组织者的责任，同时也告诫参与者如果从事某些体育运动就有可能面临某些潜在的风险。
2、欧洲
在法国、德国、瑞士等国家，救援组织都是以区域为依托建立的，通常是保护区管理当局或者当地的志愿者组成，政府、企业、社会团体提供协助，如警察局或者其他机构提供直升机、救护车等救援设备。较有特点的是在登山活动频繁的阿尔卑斯山地区，法国的救援中心在海拔4000米左右设有通信联络和救援站，要求登山者携带或租用通信联络器材，并且每隔20分钟就会有一班直升飞机巡逻一番，以便及时发现意外事件并施以救助。
在欧洲许多国家，分担救援成本的主要是保险公司。买保险是多数户外运动者想到的转嫁风险和责任的方法。国外的保险公司对爬山、滑雪、水上和空中等高风险运动设有“特种保险”。在欧洲的大部分国家，在大多数情况下，每个人都需要为自己的行动负责。而且，很多“驴友”在出发前都购买了意外保险，一旦遇到险情需要救援，最后可由保险公司承担救援费用。
在瑞士，最常见的户外探险就是登山了。登山探险，特别是很少有人进入的山区，向导是必不可少的。早在150多年以前，瑞士就颁布了第一份向导规定，开设了向导培训课程，考试合格者可获得职业证书。如今，登山者如果想寻找合格的高山向导，与当地旅游局联系即可。瑞士的登山者必须具备一定资质才能加入登山俱乐部，参加俱乐部组织的活动。瑞士虽然不强制要求登山者单独上意外险，但登山爱好者在上年度医疗保险时，都会附加意外伤害险，费用比正常保险高出一倍，当然也能享受到更好的服务，比如直升机救援。瑞士的户外探险救援一般都是私人公司或非政府组织承担。比如，1938年建立的瑞士事故防护委员会就是一家私人公司，在全国都设有分支机构；另外一家名为“瑞家”的公司是一个非政府组织，主要提供空中救援。
3、日本、韩国
日本和韩国是登山和户外运动很盛行的国家，在日本和韩国，救援组织称为“山难对策委员会”。但是由于日、韩境内少有高山，救援工作更多的是面向旅游区域和户外活动者。而日、韩的一些大的旅游山区，要求出入这里的人登记，以便及时发现迷失或发生意外的情况。
4、台湾、香港
香港负责户外救援的是民众安全服务队的山岭搜救中队。民安队属半官方性质，为布政司署属下保安科的直属机构之一，是一支穿着制服和受纪律约束的非全职志愿队伍。山岭搜救中队成立于1967年，其主要责任为负责山岭搜索及拯救任务，同时包括协助搜索失踪人士。此外，亦会向公众及其他纪律部队提供登山安全教育以及高空工作训练等等。搜救队的大部分成员为志愿人员，分为8支小队，每小队须要于星期日及公众假期轮流当值及侯命，以应付攀山抢救任务。香港的山岭搜救中队有很完整的香港山难记录，同时他们还把香港的大小山地进行了危险等级分类。
（二）可提供的经验借鉴与启发
考察其他国家或地区在户外登山探险救援方面的做法，对完善我国的户外自助旅行救援制度有较大的借鉴和启发意义。
1、政府重视完善救援体系但并不大包大揽
考察以上国家或地区可以看到，无论是欧美还是亚洲国家或地区，政府对完善登山探险等活动的救援体系都非常重视。有的确定了半官方的管理机构，比如香港的民安队。而近年来，随着山难事故的不断增加，香港政府意欲加大对户外登山管理和事故救援的参与力度。美国的登山救援协会虽属依私法中的公司法设立的非营利法人，就性质而言不是官方机构，但所起的作用有时并不亚于后者。并且，美国政府通过财政补贴、税收减免等多种政策措施对救援机构和救援人员给予支持。台湾的山难救助协会虽属社会团体性质的机构，但其与政府有非常密切的关系，直接受行政院内政部的领导。总之，我们不难发现，许多国家或地区的政府都在直接或间接地管理或领导着户外登山救援事务。但同时，我们亦可以发现，基本上这些国家或地区的政府都没有大包大揽救援事务，而是将自己牢牢定位于“有限政府”的角色。政府会给予救援组织一定的支持，但显少进行全额财政拨款；警察、消防员等政府力量会积极参与救援，但对力所不能及的救援任务会交由民间组织承担。这与政府在对待自然灾害或公共卫生事件等突发事件的态度有所不同。
2、民间组织是户外安全事故救援的依靠力量
无论以上国家或地区户外救援管理机构性质如何，无一例外都会依赖民间组织开展具体的救援工作。美国户外登山救援协会下属的救援中心基本都由志愿者组成，法德瑞国家的救援组织也通常是由景区点当地的志愿者组成的，日本的警察会视情况将搜救任务交由民间组织承担，香港和台湾的山难搜救人员一般也都是志愿者组织的。这种做法显然是由于许多国家的政府都意识到，民间组织和志愿者力量在进行户外事故救援中具有警察、消防员、部队等官方力量不可替代的优势。
3、政府或管理机构非常注重采取预防性制度或措施
4、救援费用承担方面因具体情况不同而区别对待
四、户外自助旅行救援实践中的疑难法律问题分析
（一）户外自助旅行救援体系架构
（二）户外自助旅行救援体系所包含的法律关系
另一类是横向法律关系，其中包含：自助旅行者之间的关系；自助旅行者和组织者之间的关系；自助旅行者和领队之间的关系；被救援者和非政府救援机构之间（如医院、社会救援机构、商业救援机构、保险公司等）的关系；被救援者和自发的个体救援者之间的关系（如当地居民等）；等等。这类法律关系的特点是对应主体之间都不存在行政或管理上的隶属关系，双方之间是基于平等自愿而产生的民事法律关系。
（三）户外自助旅行救援实践中几个疑难法律问题的理论分析
1、关于政府的救援义务及其履行——政府救援义务的绝对性
户外自助旅行安全事故频发，政府开展的救援行动也日渐频繁。与“驴友”徒步旅游付出的低成本相比，他们遇险后面临的施救行动，不仅需要付出庞大的救援人力，而且救援产生的费用也极为昂贵。有数字为证：2011年9月30日，14名“驴友”在穿越四川境内的四姑娘山时未能按时返回，整个四川省阿坝州一共派出5批、共计1000人次进山搜救，持续数天的搜救成本为10万元左右；2011年10月，50多名驴友迷失于北京一个山林，300多名警察一昼夜搜寻未果，随即动用2架警用直升机终将其成功营救，撇开警力警车成本不算，光是警用直升机飞行2小时油耗就得8000美元；深圳每年用于救助户外运动爱好者迷路、伤亡方面的费用，近几年一直都在300万—500万元的水平；……
面对频发的户外事故和大量消耗的公共资源，社会上开始出现了一些质疑的声音：是否在任何情况下“驴友”遇险，政府都要提供救援？有些人认为，有些“驴友”完全是盲目地甚至违法开展一些户外活动，对这类遇险“驴友”，政府就不应该提供救援。
这里还需要探讨的一个问题是：如果外国人在中国开展户外自助旅行时遇险，中国政府是否也应当提供救援？关于这个问题，课题组认为：只要遇险者或者其亲朋好友或其他知情人向政府发出呼救，政府还是应当给予积极的响应和救援的。这种必要性可以更多地从国家人道主义和伦理责任的角度进行阐释。当然，国家对非公民遇险者的救援和帮助，它的启动和开展要比对本国公民的复杂，可能有许多问题还需要通过外交途径进行沟通和决定。
实际上，社会各界关于户外自助旅行救援问题的争议，更多的是围绕救援费用的承担而展开的。救援中所发生的费用，一方面体现为政府部门为救援行动而消耗的大量人、财、物等公共资源的耗费；另一方面是救援中有时有必要动用或征用一定的商业或民间的设备或力量，从而需要支付的费用或给予的补偿。到目前为止，这些费用基本都是由政府“埋单”的，一般都不会向被救者收取任何费用。按照现行法律的规定，政府向被救者收取救援所发生的费用也没有任何法律依据。而且，《消防法》第49条还明确规定：公安消防队、专职消防队扑救火灾、应急救援，不得收取任何费用。但是，这是否意味着国家就应当对救援费用承担无限责任？救援发生的所有费用都应当由国家财政支付？
对于这个问题，课题组的观点是：国家对户外自助旅行者的救援义务是绝对的，但对救援费用的承担则应是有限的。这主要是基于以下几方面的思考：
第一，公共财政合理支出原则。公共财政是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。公共财政支出的合理性应当在供给范围、支出结构以及使用管理和监督等方面体现。在供给范围方面，合理的公共财政支出应当是以满足社会公共需要、为社会成员提供大体均等的公共服务所需开支为界限的。公共财政的本质是公共服务性财政，为此必须保证政府的支出要真正符合公共性的要求。而具有探险性质的户外旅行活动，无论在当下还是今后，只是而且只能是少数人的个性化旅行活动，并不代表社会公众的旅游需求。因此，此类旅行救援行动所发生的费用，一概由国家财政承担的做法并不合理。
3、关于政府和民间救援组织的关系——政府与民间救援组织开展合作的可行性
因此，积极吸纳社会力量参与户外旅行救援工作，是弥补政府公共救援不足的现实需要。目前中国登山协会成立了救援委员会，全国各地的民间救援体系也开始建立，据壹基金救援联盟统计，全国有近400家救援队或机构，其中有200支队伍加入了壹基金救援联盟。并且国内有些地方也已经开始积极探索政府和民间在这方面的合作。2010年1月，深圳市政府应急办向深圳登协山地救援队授予“深圳市山地应急救援志愿服务队”称号，这是全国第一家正式纳入市政府应急系统的民间组织。此外，有些民间救援队虽然未正式被政府“收编”，但也在以不同形式和政府进行着合作。比如厦门的北极星救援队已成为厦门“110”联动单位，是直属于厦门市红十字会的山地救援机构；北京红十字会也授予蓝天救援队“北京红十字应急辅助队”队旗，将救援队纳入北京应急反映系统；陕西省山地救援队虽隶属于户外协会，但在许多户外救援行动中也为公安、武警等提供了重要的帮助和支持。
政府应当加强与民间救援组织的合作，这也是完善户外自助旅行救援体系的必然选择。而且法律法规也已指明了这个方向。《突发事件应急法》第6条规定：国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。第11条也有规定：公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。《消防法》第41条规定：机关、团体、企业、事业等单位以及村民委员会、居民委员会根据需要，建立志愿消防队等多种形式的消防组织，开展群众性自防自救工作。课题组认为，在这个问题上，除了对政府与民间救援组织合作的必要性有充分认识之外，还要进一步明确政府与民间救援组织如何合作、合作的机制是什么。
4、关于组织者、领队、参加者的法律责任——制定准入标准和备案制度的必要性
就户外旅行的安全而言，事故发生后的任何救援都是被动的、次要的，更重要的应当是旅行前的防范。有些户外活动中的安全事故，如果有更充分的准备、更规范的组织，是完全可以避免的，并且即使发生安全意外，也能够及时准确地发出救援信息，从而大大提高获救的几率。因此，课题组在这部分将对户外自助旅行救援的延展性法律问题也做一些探讨。
上述是关于户外自助旅行组织者和参加者之间的责任关系。由于户外自助旅行的领队往往就是组织者或者是组织者委派的，因此，其与参加者之间的责任关系应当比照组织者与参加者之间的责任关系来认定，此处不再赘述。接下来要探讨的是户外自助旅行参加者之间是否负有相互救助的义务，这个问题在司法实践中的分歧最大。相互救助义务，不仅应当包括风险发生时的相互救助义务，也包括合理范围内对风险的预测义务、风险预测后的告知义务，以及风险发生后对危害减轻的补救义务。有的观点认为相互救助义务只是一种道义上的义务，不需要负法律责任；有的观点认为这是一种法定义务，是基于诚信原则的相互救助义务。但是课题组认为，考察“驴友”间救助义务应当注意两个问题：第一，不能以事后的观察代替当时的情况，不能以结果来判断，而应客观考察当时情况。法律不能要求一个人在自己处于极大风险的当下，还必须对他人负有救助义务。第二，这种相互救助的义务应是最低层次的要求。参加者首先必须对自己的安全负责，只有当其他参加者具有故意或者重大过失时，才违背了相互救助的义务，才需要承担法律责任。
厘清户外自助旅行组织者、领队和参加者之间的责任关系，有利于户外自助旅行民事纠纷的解决，也有利于各方主体以更慎重的态度对待此项活动。但更重要的是要进一步探讨，我们要建立怎样的管理制度才能够弥补民事调节手段的不足，才能更有利于防范户外安全事故发生、更有利于事故发生后开展有效救援？
从目前实践中的情况看，户外自助旅行的开展主要有户外俱乐部组织、网络论坛召集、亲朋好友相约等几种方式。而发生安全事故的，以亲朋好友相约或者网络论坛召集居多。相比较而言，俱乐部组织的活动发生事故的比例要低一些。由此可见，组织化是减少户外事故的重要保障。当然这种组织化强调的是户外活动在有准备、有管理、有保障的前提下进行，而不是“旅行团”的概念。为实现这种组织化，就需要设定户外自助旅行组织者和领队的准入标准，规定到某些目的地开展户外旅行必须由有资质的领队带领。（当然，这样做的前提是需要划定户外自助旅行的主要目的地或线路，以区别于常规的旅游活动）。
5、关于商业旅游救援机构的市场扩容——户外自助旅行强制保险制度的重要性
商业旅游救援是我国旅游救援体系的重要构成部分，它对于推动旅游救援行业的专业化、细分化和成熟化具有不可替代的作用。但如前文所述，我国目前的商业旅游救援市场还存在结构上的缺陷，现有的商业性救援机构所能提供的保障水平还远远不能满足我国国内旅游的发展需求。
课题组问卷调查结果显示，受访者中参加过户外活动的，购买户外旅行意外保险的比例非常低。相比较而言，由户外俱乐部组织的活动投保情况稍好一些，亲朋好友相约户外活动的，投保率基本为零。课题组认为，学习其他国家或地区的经验做法，也结合我国的现实情况，应当对具有探险性质的户外自助旅行活动实行强制保险制度。其意义在于：第一，引导国民慎重参加高风险的户外旅行，对国民进行旅游的风险教育；第二，组织者如果允许未投保者参加高风险户外旅行的，通过处罚该组织者达到规范户外自助旅行市场的目的；第三，引导保险公司开发、提供更丰富的旅游保险产品，促进我国旅游保险业的发展；第四，以保险为桥梁引入商业旅游救援服务，完善我国的户外自助旅行救援体系。
五、关于加强我国户外自助旅行救援法律调整的思考
（一）法律调整的对象和范围
关于这个问题，课题组在调研过程中也听到了两种不同观点：一种观点认为法律需要调整的就是俱乐部组织的户外旅行，对于非组织化的个体行为，属于法律无能为力的，应当排除在调整范围之外；另一种观点认为，法律调整应当具有普适性，应当兼顾各种形式的户外自助旅行活动。
（二）立法应确立的调整原则
对于户外自助旅行及救援的法律调整，课题组认为在立法层面应当明确的原则应当包括预防为主、预防与救援相结合的原则，社会公共资源和公共财政的合理化、公益化使用的原则。
1、预防为主、预防与救援相结合
2、社会公共资源和公共财政的合理化、公益化使用
户外自助旅行救援行动总是会动用大量的公共资源、增加许多公共财政开支，而这些财产的全民属性和公共属性要求其使用必须符合合理化、公益化的要求。户外自助旅行者向社会传递的正面力量是符合社会和人类进步的共同需要的，但是违法、违规开展户外旅行的行为或者缺乏责任心、盲目冒险的户外旅行行为也是有违大多数社会成员意愿的。因此，法律上应当明确这类救援费用都应由行为人自己承担，以确保社会共同财富的正当使用。
由于不同阶位的法律文件所能规定的内容不同，不同立法机构的立法权限也有所不同，关于户外自助旅行及其救援的立法内容既涉及狭义法律层面（全国人大制定），又涉及行政法规层面（国务院制定），因此，这部分的内容也将从这两个层面阐述。
1、法律（狭义）层面
为准确表达课题组的观点和建议，本报告下文中也将采用“户外探险旅游”的概念。
第二，应当明确政府提供公共服务的具体内容。户外探险旅游的个体化特征，要求政府对这项活动的职能和职责更多地应当体现于服务，应当明确“重服务、轻监管”的工作思路。针对户外探险旅游救援，政府提供的公共服务重点应当体现在以下几个方面：
二是应由政府牵头对探险旅游目的地资源进行调查和风险等级评估，并对不同风险等级区域开展的户外探险旅游设立不同的管理措施。由于旅游部门已有全国旅游资源普查的工作基础，但“安全因子”并非其调查和评估的重点。今后可以在此基础上，由旅游、建设、体育等部门共同开展对户外探险旅游线路的安全调查与评估，在确定安全等级后向社会公示，针对不同安全等级的探险旅游线路实行不同的管控措施。
对于户外登山运动协会，尚存的一个疑问是：协会归属哪个行业主管部门？按照我国现行的协会管理体制，任何一个协会必得划归某个行政部门管理。户外登山运动协会到底归于体育局还是旅游局，或者民政局？课题组认为，对于户外登山协会的管理，传统的“行业主管部门——行业协会”单一对应的管理关系已无法适应，而需要建立由多个部门共同扶持、指导户外登山协会的管理格局：体育局负责登山体育活动；旅游局负责探险旅游业务；民政局负责其他；难以分辨的由几个部门共同商定。户外登山协会下辖的分会可以包括登山活动分会、探险旅游分会、高校社会户外活动分会、户外领队分会、户外民间救援分会等。
第四，应当明确户外探险旅游者的义务和责任。关于户外探险旅游者的主要义务和责任，法律层面应当明确的制度包括：
一是实行户外探险旅游强制保险制度。由于我国整体的保险意识比较差、投保水平比较低，课题组认为，还是有必要通过法律强制规定来推动一下。应当规定所有参加户外探险旅游者都必须投保含紧急救援的意外保险（可以就单此活动投保，也可以进行年度投保）；组织化的户外探险旅游应由组织者统一投保，个体自发的户外探险旅游应由自己进行投保；投保的凭证应当在申请登记备案时一并提交核查。
2、行政法规层面
第三，应当规范民间救援组织的建立、明确与政府的合作机制。户外探险旅游救援的特殊性决定了民间救援组织应当是政府可以依赖也必须依赖的力量。但目前民间救援组织无论在运作的规范性方面还是在生存发展条件方面都存在很多问题。因此，关于民间救援组织，在法律层面需要明确两方面的内容：一是民间救援组织的建立和运作规范，明确民间救援组织建立的条件、程序以及管理归属等，可以考虑由各地登山协会牵头建立当地的民间救援组织；二是明确政府应急救援机构和民间救援组织的合作模式，政府可以考虑对民间救援组织采取“购买服务”的方式，将其纳入户外探险旅游救援子体系内，对民间救援组织进行日常工作指导和开展救援行动时统一调度。
（四）上海地方层面的具体情况和所应采取的调整措施
1、上海户外探险旅游及救援工作的现状
（1）上海是户外探险旅游的主要客源地。上海的自然旅游资源比较少，并非户外探险旅游的理想目的地。相应地，上海几乎也未曾发生过户外探险旅游遇险救援事件。中国紧急救援联盟所发布的《中国户外安全事故调研报告》也可以印证这一点，历年户外安全事故的高发地都在山东、北京、陕西、浙江、广东等这些山地、河流、森林等自然旅游资源比较丰富的省市。但是上海却是全国主要的户外探险旅游客源地，上海“驴友”的数量在全国位居前列。仅上海14家比较知名的户外运动俱乐部的注册会员数量就己达到近25万人。据初步估算，在2010年至2011年间上海各种形式组织的户外旅行活动人次就达20万。
上海“驴友”的足迹虽然遍布全国，但据上海市登山运动协会介绍，上海户外探险旅游的主要线路和目的地还是集中在江浙皖一带、常规线路大概有十几条。近年来，上海一些高端的探险旅游者有走出国门的趋势，尼泊尔、印度、埃及等国成为首选目的地。
（2）户外运动俱乐部数量众多、良莠不齐、生存困难。上海庞大的户外探险旅游市场需求也催生了数量众多的户外俱乐部。从上海登山协会调研获得的信息显示，上海在高峰时期组织户外活动的俱乐部可达几百家，低峰时也有三十多家，2012年经常通过网络召集户外活动的俱乐部大概就有五、六十家。这些俱乐部大致分为几种类型：一是在工商部门注册的户外用品公司，如三夫户外用品有限公司等；二是在民政部门注册的非企业类社团，如上海户外公社等；三是隶属于学校或事业单位的活动组织团体，如各高校的户外社团；四是隶属于信息科技公司的虚拟网络户外俱乐部，如上海野火户外旅游论坛、左攸户外等。这四种俱乐部中，第一种和第四种俱乐部组织的活动具有明显的营利性，第二种和第三种本身应当属于非营利性机构，所组织的活动也通常声称是非营利的，但事实上不能完全排除其有些户外活动的营利性。
自教育部在2002年把户外运动作为面向全国普通高校大学生开展的课程内容后，上海各高校也开始支持学生组建学生户外运动社团。上海海事大学天鹰户外协会、上海师范大学石上户外运动协会、上海大学稻草人户外运动协会、复旦大学登山协会、华东师范大学御风团队拓展协会、东华大学攀岩社、上海交通大学野外生存协会、上海体育学院户外拓展运动协会等相继建立起来，这些高校户外社团户成为外运动大众化发展的一个重要推动力，但同时由于监管上的缺失，这些高校户外社团也成为户外安全事故的重大隐患。
上海数量众多、良莠不齐的户外俱乐部中，目前属于上海市登山协会会员的有36家，这些俱乐部在户外活动的组织、管理、风险控制等方面做得相对都比较规范，已经积累了一些经验性做法，比如进行活动登记、领队培训、督促投保、团员人数限制、行前说明和教育等。但是目前这些俱乐部的生存和发展也都存在很大困难：一是由于行业归属不明确，在监管真空的同时，户外俱乐部也难以获得来自政府或政策层面的资源支持；二是所组织的户外活动与登记的经营范围或活动范围不符合，存在较大的法律风险；三是由于身份不明确，活动的组织和推广只能在小范围进行，大大限制了市场开拓；四是收费都非常低、实现盈利非常困难，基本都在凭着热情和爱好进行保本运作。
（3）上海110应急指挥中心对户外旅行救援力不从心。数量庞大的户外探险旅游活动参与人群、开展方式大多是自发集结而成、许多网络虚拟的户外俱乐部无任何资质，这些无疑都为户外探险旅游的安全埋下了重大隐患，也造成了户救援工作的被动。
基于对上海现实情况的考虑，上海要完善户外探险旅游救援体系，重点应做好两方面的工作：一方面应当健全户外探险旅游的源头管理制度；另一方面应当加强和主要目的地省市的合作。
上海作为户外探险旅游主要客源地，应当将救援工作的重心前移，立足于加强户外探险旅游安全事故的有效防范。具体需要尽快建立或完善以下调整制度或防范措施：
一是明确户外俱乐部的合法地位，引导和促进户外探险旅游规范化、组织化、合法化开展。由于户外俱乐部组织的户外探险旅游具有明显的“旅游业务”特质，因此，应当要求户外俱乐部在开展此项经营时必须取得旅行社业务经营许可。当然，要求户外俱乐部完全转制为旅行社是不现实的，因为目前和今后一段时期内旅游管理部门对新设旅行社都采取严格限制的政策。但是，户外俱乐部可以通过和已有旅行社的合作，作为旅行社的分支机构来经营特种旅游业务，从而解决经营资质的问题，同时也可以将户外俱乐部的此项经营活动纳入旅游行政管理部门监管范畴，解决监管真空的问题。在法律地位及监管关系理顺之后，户外俱乐部也可以名正言顺地开展户外探险旅游业务的宣传和促销，从而将民间自发的探险旅游群体更多地网罗至户外俱乐部门下，通过加强对户外俱乐部的管理，引导和促进户外探险旅游的规范化开展。
虽然对户外探险旅游的救援通常由目的地政府组织开展，但对户外遭遇安全威胁的、生活或工作在本市的探险旅游者，上海地方政府也应以对居民负责的态度对待，应当加强和目的地政府的沟通和合作，以最大限度地预防户外探险旅游安全事故的发生和保障本市居民在开展户外探险旅游活动时的人身和财产安全。上海和主要目的地可以探索尝试开展合作的事项包括：一是建立上海和主要目的地政府间针对户外探险旅游救援工作的共商平台和信息互报渠道，以最大限度地排除救援工作开展过程中的决策障碍，最大限度地提高救援工作的效率。二是对目的地探险旅游资源进行调查、安全风险评估，完善针对探险旅游的安全警示标识，健全目的地景区针对探险旅游的管理措施。这项工作应当由两地的旅游行政管理部门、风景资源管理部门和户外登山运动协会共同开展。三是通过上海和当地户外登山协会的合作，在主要探险旅游目的地招募建立由当地住民组成的预备救援队伍，以便在需要时能迅速参加到救援行动中来，弥补当地政府救援力量的不足。
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编后语：课题组对比分析了户外自助旅行救援的特殊性，并基于该特殊性，认为虽然国内的旅游救援已经出现公共救援、公益救援和商业救援等方式，但是户外自助旅行的救援工作仍存在救援体系不够健全、救援程序不够规范、救援责任不够清晰以及救援效果不够理想等问题。与此同时，课题组梳理了现行法律、法规和规章中与户外自助旅行救援有关的规定，对比分析了对美国、欧洲、日韩以及我国台湾和香港地区的户外自助旅行救援的制度和措施，认为目前我国户外自助旅行的政府监管以及安全管理基本上处于放任自流的状态，户外自助旅行救援工作基本也属于无法可依。在此基础上，课题组就如何完善我国和本市户外自助旅行救援制度建设和措施，提出了要健全户外探险旅游的源头管理制度和加强与主要目的地省市合作等建议。