国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所课题组
摘要：县域是国家治理体系的基础单元，是新型城镇化和乡村振兴的重要载体，也是中国式现代化的重点难点地区。党的十八大以来，中央以乡村全面振兴推动现代化建设，促进了县域经济发展。经济总量、人均GDP快速提升，特色优势产业规模稳步壮大，县域基础设施基本完善，六大典型发展模式初步形成，但多数县底子薄、基础弱、发展难的基本状况没有改变，仍存在经济“小、散、弱”、第二产业空心化风险加剧、劳动力流失、资金外流等问题。建议在牢牢把握县域经济发展特点的基础上，坚持问题导向、目标导向和效果导向，瞄准统一大市场建设，优化要素配置，加大财政、金融、人才等支持力度，推动县域经济高质量发展。
“郡县治，天下安”。县域在我国治理体系中扮演着重要角色，在构建新发展格局中具有重要支撑作用。县域经济有别于城市经济、小城镇经济、乡村经济，其涵盖了县城、集镇、村落等多层次空间载体，以及国民经济一、二、三产业各部门，涉及生产、流通、交换、分配等各环节，是一个要素完整、功能齐备的经济单元，具备独立运行、自我循环的能力。县域经济在整个国民经济中具有基础地位，在解决“三农”问题上具有担纲地位。
近年来，随着乡村振兴战略和新型城镇化战略的深入推进，县域发展越来越受到中央重视，但在快速工业化和城镇化过程中，优质生产要素大量向都市和都市圈集聚，县域发展不充分不平衡的问题非常突出，挖掘潜力、分类施策、健全机制、完善体制成为助力县域经济高质量发展的重要选择。
△图源：巩义政府网
一、县域经济发展成效
截至2021年底，我国内地共有县域行政区1866个，其中县1301个、县级市394个、自治县117个、旗49个、自治旗3个、林区1个、特区1个，占全国国土面积的90%左右、人口的38%左右。2000—2022年，县域经济发展取得明显成效，经济总量、人均水平快速提升，特色产业发展迅速，县域基础设施和公共服务水平取得了明显进步。
（一）县域经济总量和人均水平稳步提升
2022年，全国县域GDP合计46.1万亿元，占全国GDP的38.1%，县域经济在国民经济中的占比接近四成。
2000—2020年20年间，县域经济总量增长8.53倍，人均GDP增长9.04倍。
县域经济在部分省份贡献度过半，从2021年分省数据来看，11个省份县域经济占据全省经济的一半以上，占比最高的是新疆（占69.7%）；12个省份县域内第二产业增加值占全省的比重超过50%，其中，新疆、河南、贵州、云南、山西等省的县域贡献了各省二产增加值的六成以上；5个省份县域内第三产业增加值占全省的比重超过50%，其中，贵州、新疆等省区的县域贡献了各省（区）三产增加值的六成以上。
（二）县域特色产业不断壮大
县域经济做大做强，需要推动错位发展和突出特色优势。县域经济发达地区普遍强调特色化，注重特色优势产业的培育，做实县域经济的“压舱石”。
如，江苏省多数“千亿县”经济的制造业占比接近40%，有的超过50%。如2022年，溧阳市动力电池出货量占全国的15%、江苏省的38%，规模位列全国县域第一。2020年，溧阳市新能源产业年产值250亿元，2021年增长至429亿元，2022年又增至1005亿元，三年迈上新台阶。
四川省有46个县域的工业增加值超过100亿元，近三分之一的县域工业增加值占地区生产总值比重高于全国平均水平，其中25个占比超过40%。文旅产业加快发展，先后命名剑阁县、汶川县等39个天府旅游名县，建成国家级全域旅游示范区8个、国家级生态旅游示范区6个、国家级夜间文旅消费聚集区13个，数量居全国第一位。
（三）县域基础设施建设明显提速
全国范围内来看，县域交通基础设施实现跨越式发展，交通通达性呈现时空收敛特征。
铁路建设成就斐然，截至2021年，全国百强县中，有66个已通高铁。高速公路发展迅猛，18个省份实现“县县通高速”。
农村公路方面，随着村村通工程、“四好农村路”建设的深入实施，全国农村交通基础设施网逐步完善，2012年以来，累计新改建农村公路约253万公里，农村公路总里程从2011年的356.4万公里增加到2021年年底的446.6万公里，具备条件的乡镇和建制村全部通硬化路、通客车。
县域水、电、网、邮基础设施普遍提升，县城城镇化补短板强弱项工作加快开展，县城公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等基础设施明显改善。截至2022年，全国农村自来水普及率达87%，动力电全国农村地区基本全覆盖，全面实现“村村通宽带”，超过97%的县城城区和40%的乡镇镇区实现5G网络覆盖。
（四）县域基本公共服务取得长足进步
县域基本公共服务与全国平均水平差距逐步缩小。
县域内承担的中小学基本义务教育地位愈发突出，2000—2020年，县域内每万人中普通小学在校生人数从1131人下降到842人，与全国平均水平之比保持在1.1左右，每万人普通中学在校生从607人下降到582人，与全国平均水平之比从1.23上升至1.67，县域内单位人口的中小学生人数占比均高于全国平均水平，承担更多中小学阶段义务教育。
医疗卫生水平逐步接近全国平均水平，每万人医疗卫生院床位数从2000年的16.78张升至2010年的25.54张，2020年进一步升至56.79张，占全国平均水平从72%先是上升至78%然后升至94%。
社会福利水平赶上并超过全国平均水平，每万人各种社会福利收养性单位床位数从6.69张升至40.61张，从全国平均水平的75%升至111%。
（五）县域经济发展形成六大典型模式
县域经济高质量发展需要一定的人口规模、经济规模和市场规模。百强县、千亿县等经济强县在人口融合、产业融合、市场融合等方面下足功夫，形成较为鲜明的六大典型模式。
城市辐射带动型。部分县市凭借毗邻超大城市和特大城市的优势，推动产业融合和市场融合，形成专业化配套或专业化服务，实现县域经济持续稳定发展。如莱州融入山东半岛汽车产业集群，积极发展汽车零部件产业。
市场加工互动型。部分距超大城市和特大城市相对较远的县市，通过创造市场，推动贸工联动，实现“买全球、卖全球”“买全国、卖全国”，带动县域经济快速发展。义乌和江阴两市是市场加工互动型的典型代表，前者为制造和商品市场互动，后者为制造和资本市场互动。
外资外贸推动型。沿海地区部分县市主动参与全球经济循环，利用两种资源、两个市场，实现县域经济发展。昆山是外资外贸推动型的典型代表，在巩固台资密集区的基础上，加大了对欧美、日韩企业的招商引资力度，促进国外资本、技术、产业、人才的加速集聚。
一二三产融合发展型。农产品主产区的部分县市，依托农业资源优势，推动一二三产融合发展，助力县域经济迈上快车道。寿光是农副产品加工型的典型代表，蔬菜种植面积达60多万亩，年产量450万吨左右，同时还是中国最大的蔬菜集散中心、价格形成中心、信息交流中心和物流配送中心。
特色资源开发型。矿产资源丰富的地区，围绕资源开发，完善产业链条，推动县域经济发展。陕西神木市和内蒙古准格尔旗是矿产资源开发型的典型代表。
旅游文化助力型。部分重点生态功能县，秉持“绿水青山就是金山银山”的理念，以旅游文化为突破口，着力构建生态产品价值实现机制，推进县域经济绿色转型发展。
二、面临的主要问题和困难
长期以来，由于经济发展中的城市发展偏向，我国多数县域底子薄、基础弱、发展难，与中国式现代化的目标任务相比，还存在较大差距，部分县域发展“不经济”问题亟待破解。
（一）县域经济总体呈现“小、散、弱”特征
多数经济欠发达县人口规模偏小，产业结构相对单一，经济发展动力不足。2021年，GDP总量在100亿元以下的县市占比仍超过四成，一般公共预算收入低于10亿元的县市接近六成，有48个县市第一产业占比超过50%，有292个县市第一产业占比在30%～50%之间。2021年，县域人均GDP5.5万元，是同期全国人均GDP的67.6%，相当于2016年全国人均GDP水平。
从各省来看，宁夏、内蒙古、江苏3省区县域经济发展水平与全省差距最小，县域人均GDP达到全省人均GDP的90%以上，广东、重庆、辽宁、广西、吉林5省区县域经济发展水平与全省差距较大，县域人均GDP不足全省平均水平的70%。
（二）第二产业空心化风险加剧
2010年以来，随着大城市、特大城市、都市圈和城市群等空间单元的加速崛起，对县域经济的虹吸效应也愈来愈明显。
近些年来，伴随着过剩产能和落后产能腾退、新产业引进和培育的不足，县域第二产业占GDP的比重逐步下降，2021年第二产业占比低于2010年11.6个百分点，年均降低1.1个百分点。2010—2020年，县域内规模以上工业企业数量在全国占比仅提高1个百分点至47.5%，明显低于上个十年。
县域工业企业明显偏小，规模以上工业企业全国占比明显高于第二产业增加值全国占比，2012—2021年，县域工业领域A股上市企业数量由307家增加至687家，占A股工业领域上市企业总数的比重由19.7%上升至21.1%，远低于其规模以上工业企业数量占比和第二产业规模占比。
（三）劳动力流失现象普遍
城镇化快速推进背景下，人口特别是青壮年劳动力向大中城市集聚态势明显，县域普遍面临人口流失问题。从“六普”到“七普”，县域常住人口从7.83亿下降到7.46亿，在全国人口占比从58.4%降到52.8%，十年间人口流失3746万人，远远高于“五普”至“六普”十年间流出的195万人。同时，2010—2020年，全国有1245个县市人口减少，占全部县市数量的66.6%，相比较而言，2000—2010年，有824个县市人口减少。流出人口以青壮年劳动力为主，2010—2020年，县域内15-59岁人口减少了8106万人，但60岁及以上人口增加了4122万人，严重削弱县域经济发展活力并加重发展负担。
一方面，县域城镇化率低，“城带不动乡”问题突出。“六普”到“七普”期间，虽然县域城镇化率从34.5%上升至48.7%，但仍比全国平均水平低15.2个百分点。县域平均人口规模只有39.8万人，平均每个县城仅13.4万人左右，人口集聚程度低，带动乡村发展能力弱。
另一方面，县域“一老一小”现象更加突出，发展负担重。全国城乡人口老龄化程度倒置，农村60岁和65岁及以上人口比重分别比城镇高8.0和6.6个百分点，部分“打工经济”活跃省份更为明显。
（四）资金外流加剧资金缺口
县域金融机构风险高、融资贵问题突出。中国人民银行数据显示，截至2021年末，农村信用合作机构和村镇银行风险最高，高风险机构数量分别为186家和103家。
（五）体制机制不够顺畅
县域财税体制、经济社会管理权限、机构编制管理等存在诸多限制。
财税体制方面，处于基层的县级政府财权和财力有限，又面临基础设施建设、基本民生保障、经济发展等支出责任，财权和支出责任不匹配，绝大部分县市依赖上级政府财政转移支付，部分县市“三保”压力较大。县域财政收支平衡能力逐步恶化，2000年和2010年，财政自给率不足20%的县市分别有208个（占11.3%）和827个（占44.6%）。
经济社会管理权限方面，县级政府在重大项目审批、自然资源占用、涉外事务等领域管理权限有限，同时还存在多个职能部门由上级政府垂直管理问题，自主权、经济决策权、社会事务统筹和管理权弱。
机构编制管理方面，部分县域管理机构和编制设置与经济发展水平、人口规模和辖区面积脱节，存在上下一般粗问题，编制资源和财政供养人员数量“只减不增”制约了县市提升经济社会和民生发展管理能力。
三、加快县域经济高质量发展的政策建议
在牢牢把握县域经济发展特点的基础上，坚持问题导向、目标导向和效果导向，结合县市在高质量发展动力系统构建中的定位，以市场化改革为高质量发展添动能开新程，激发县域经济发展潜力。
（一）创新以产业引导基金、上市企业培育、市县产业协作联动为重点的产业政策
抢抓新一轮东西产业协作的机遇，积极搭建产业发展平台，建立承接产业转移重点项目库，支持县域发展绿色食品基地、农产加工等劳动密集型产业。
引导农产品加工企业向产地下沉、向园区集中，在粮食和重要农产品主产区统筹布局建设农产品加工产业园。强化区域合作，探索园区建设和运营新模式，支持园区引入战略投资者和专业化运营商，推广“大园带小园”“园区+基地”等合作共建模式。
鼓励省级设立产业引导基金，采取“母基金+子基金”投资模式实行市场化运作、专业化管理，重点支持县域特色产业、现代种养业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业、新型服务业、信息产业等。构建省市县三级基金群，建立省级产业引导基金与重点培育县市常态化对接机制，重点支持园区基础设施建设、支柱产业培育、县城建设和生产性服务平台建设。支持行业骨干企业、创业孵化器、产业（技术）创新中心等创新创业资源丰富的主体与地方县（区）政府、基金合作，设立符合地方产业特色的创业投资（天使）基金和专业化科技成果转化创投（天使）基金，推动科技成果在地方落地转化。推广江阴经验，加强县市龙头企业上市培育辅导，用好市级企业挂牌上市“绿色通道”，建立上市服务基地，打造县域上市企业“集团军”。用好基础设施REITs等创新工具，盘活存量资产，引导民营企业参与城镇基础设施和公共服务设施投资建设。
建立市县产业协作联动机制，支持城市群核心区与周边县（市）合理布局配套产业项目、协作企业，支持国家级高新区、经开区、农高区托管联办县域产业园区，推进农产品加工企业向优势产区聚集、与主销区对接。针对重大产业项目实行单列管理，保障其落地实施。开展县域经济发展和城镇建设专项资金绩效评价工作，对优势特色产业集群、农业产业强镇的项目予以奖补。
（二）构建以吸纳人、引进人、留住人为主要内容的留人政策
立足县域资源优势，培育壮大县域范围内比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，完善产业配套、数字信息、政策支持、金融信贷等服务，创造更多就业机会，提高人口吸纳能力。
加大电商人才培养与引进及物流基础设施投资力度，推动电商、邮政、快递和连锁流通企业向农村下沉供应链。
开展农村就业困难人员常住地认定服务，开发保洁保绿、治安协管等乡村公益性岗位，扩大就业援助政策的享受范围。
鼓励各省区市在有条件的县市设立制造业创新中心、产业创新中心、工程研究中心、产业技术研究院等平台，布局建设一批科研院所分支机构、试验（实训）基地和科学研究装置，实施本地籍大学生、专家教授、企业家等人才回乡计划，推动人才“进县下乡”服务，以更加灵活、弹性的方式助力县域“招贤纳士”，实现各类人才“不求所有、但求所用”。
建立科研人员到乡村兼职和离岗创业制度，支持县（市、区）在区外创新资源富集、创新人才集聚的地区设立“人才飞地”，引导退休的各类专业技术人才开展技术合作、项目帮扶。
发挥重点生态功能区县生态环境好、工作节奏慢、生活气息浓等优势，厚植县市历史文化底蕴和蓝绿生态底色，推进公共服务、环境卫生、市政公用等设施提级扩能，以宜居环境留住人。
（三）健全以信贷倾斜、特色金融服务、资源权益抵押为重点的金融政策
完善县域金融机构服务体系，强化开发性、政策性银行对农业产业发展、农业农村基础设施建设的支持，鼓励大中型商业银行支持农业产业链各经营主体。
推广浙江、河南、辽宁、山西等地的经验，加快农村信用社改革，引导有条件的地区整合利用好既有平台公司，加快县市融资平台公司市场化转型，推动县域内金融机构存款更多用于本地产业发展。
推动村镇银行结构性重组，鼓励其专注贷款主业、专注服务当地、专注支农支小。支持各银行继续单列涉农信贷计划，努力实现同口径涉农贷款余额持续增长，完成差异化普惠型涉农贷款增速目标。
创新“投贷债租证”等产品组合，提高农业农村重大项目“融资+融智”服务能力，满足乡村振兴多元化金融需求。
建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，各类涉农经营主体建立重点企业融资需求银企对接目录清单，加大对高标准农田建设和全域综合整治的信贷支持。
扩大县城城镇化补短板强弱项专项信贷额度，开辟绿色办贷通道优先投贷，针对中长期贷款执行优惠利率，对符合条件的大中型准公益性及经营性项目，利用专项企业债券、开发性政策性商业性金融和国家城乡融合发展基金予以融资支持。
深入推动涉农信用信息平台标准化规范化建设，提高涉农信用信息的授信转化率。
（四）深化财税体制、社会管理、机构编制管理等领域改革
清晰界定省级以下财政事权和支出责任，完善省级以下转移支付制度，调整省与市县税收分成办法，建立高质量发展转移支付奖补制度。
建立专项债资金闲置跨区域调剂机制，围绕新型基础设施、新能源项目、公共服务、老旧公用设施改造、消费基础设施等领域加快谋划储备一批专项债券项目。
深化扩权赋能强县改革，在都市圈范围内探索“省直管县”“市县同权”改革，增强县市统筹能力。结合财权和支出责任改革，理顺省直管县和省辖市的职责权限关系，给予县域更多经济社会管理权限。
扩大县级层面开展各项改革试点的范围，对县级改革试点已经形成较为成熟经验模式的，在简化程序的基础上，加快向非试点县覆盖。
在严格县改市、县改区的大背景下，赋予经济大县在发展经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等方面“市县同权”。
按照“严控总量、盘活存量、动态调整”的思路，积极推进大部制改革，优化政务服务效能，推动编制资源向基层倾斜。
大力推行政府购买服务，引入竞争机制，通过合同、委托等方式实行购买，由花钱养人向花钱办事转变。
在乡镇、村行政区划调整基础上，有序启动县级行政区划调整，探索开展对县域面积小、经济互补性强的相邻县级行政区合并。
课题组成员：
黄征学｜国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所国土开发研究室主任、研究员
滕飞｜国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所国土开发研究室副主任、副研究员
潘彪｜国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所国土开发研究室助理研究员