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1982年后有关决议、决定的
规定、实施情况与新问题
1.全国人大及其常委会行使决定权并由国家主席再行使职权的事项。这个情况与1954年《宪法》的规定大致相同。比如，有关人事任免、战争和平、条约协定、勋章荣誉称号等事项，全国人大及其常委会有决定权，作出决定后，再由国家主席行使任免、发布、宣布、接受、派遣召回或者批准废除等职权。
2.全国人大及其常委会单独行使决定权的事项。比如，宪法规定，全国人大决定特别行政区的设立及其制度。根据这一规定，香港、澳门两个特别行政区就是由全国人大以作出决定的形式设立的。但行使决定权并不等于就要作出一个决定。比如，两个特别行政区的制度就是由全国人大及其常委会制定香港、澳门基本法等法律而非作出决定予以规定的。
3.全国人大为举行会议作出决定的事项。按照全国人大组织法和议事规则的规定，全国人大每次举行预备会议，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。这说明，全国人大每年召开会议的议程和各类准备事项，应当由全国人大会议作出决定。
当然，实践中全国人大及其常委会作出决定的情况已经超过这四类了，下文将继续分析。
（一）决议、决定有什么区别
实践中，全国人大及其常委会作出的决议、决定，仍然存在界限不清晰甚至混乱的地方。
一个问题是，在作出决议的过程中，本身就将决定与决议混同起来了。几乎历年全国人大会议对“一府两院”和常委会工作报告所作的决议中，都有“会议决定”批准这个报告的表述。其他决议中也常有这样的情况。如全国人大1988年、1992年作出的关于建立海南经济特区的决议和关于兴建长江三峡工程的决议中，就表述为“决定设立”经济特区，“决定批准”三峡工程。而常委会在1981年、1985年、1991年作出的关于加强法律解释工作的决议，关于在公民中基本普及法律常识的决议，关于深入开展法制宣传教育的决议中，对于要加强法律解释、法制宣传的事项，都表述为“决定如下”。这些都容易给人一种决议与决定含义相同的认识倾向。值得注意的是，全国人大常委会法工委立法规划室编著的最新立法统计资料中，也把立法方面的决议明确归入法律之外“有关法律问题的决定”中，这就在技术和认识导向上，也将决议与决定等同起来了。
笔者认为，从宪法法律的规定出发，总结实践中的经验和惯例性做法，尊重汉语语言中对决议、决定含义的惯常区分，对哪些事项适宜采用决议，似可确立以下一些原则标准。
2.凡宪法法律规定应当作出决议的事项，就应严格执行宪法法律的规定；对于宪法法律规定应当行使决定权的事项，就应当以决定作为行使该项职权的结果或者载体，而不适宜作出决议，避免1982年《宪法》实施前大量使用决议形式作决定权行使载体的做法。如果缺乏宪法法律的规定，但实践中已经形成惯例的，就适用惯例。比如，宪法没有规定国民经济和社会发展五年规划须经全国人大会议批准，监督法从侧面对此作出规定，但并没有规定是以决议还是决定的方式批准，而实践中，以决议方式批准是惯例，所以，应当延续这种惯例。
3.凡属存在重大争议和不同意见，经全国人大及其常委会审议并形成多数共识的，应当用决议而非决定。所谓决议，常常是面对重大纷争歧见而讨论后形成的多数共识，议而后决。这方面，党的十一届六中全会形成的关于建国以来党的若干历史问题的决议，就是典型。当时，党内对毛泽东功过是非的评价，以及要不要坚持党的领导和走社会主义道路，出现了疑惑和争论，在经过数千高级干部讨论的基础上，再由中央全会充分讨论形成的共识，就是一项十分重要的决议，而不宜叫决定。而在全国人大及其常委会行使职权的过程中，也有这样的情况。比如，对于要不要兴建三峡工程，是存在重大认识分歧的，人大作出的就是决议而不是决定。而前述1987年、1988年两个关于加强法制宣传教育维护安定团结的决定，也以叫决议为好。因为当时社会上出现了思想潮流的重大分歧，以致引起动乱，所以，常委会讨论后形成共识并针对性地作出的回应，应当叫决议而非决定。而1989年常委会作出的关于制止动乱和平息反革命暴乱的决议，这份文件称决议而非决定，就是恰当的。
4.凡属号召性、倡导性、加强性的事项，以称决议为宜。比如，常委会于1981年作出的关于开展全民义务植树运动的决议，以及每隔5年左右就作出的关于加强法制宣传教育的决议，就是典型。而全国人大常委会于1996年、2001年、2006年、2011年、2016年连续作出的五个关于法制宣传教育的决议中，对于加强法制宣传教育的具体事项，也将此前的“决定如下”一律改为“决议如下”，就是适宜的。再比如，2018年，常委会通过的关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议，也是适宜的；而1991年常委会作出的关于加强社会治安综合治理的决定，主要是号召性内容，实际应当属于决议而非决定。
5.凡属政策性的事项，也应当称决议。比如，2009年，常委会在听取了解振华关于应对气候变化工作情况的报告后，就作出关于积极应对气候变化的决议。2013年，常委会在听取李斌的说明后，通过了关于调整完善生育政策的决议。这两个决议都是政策性的。
7.修改宪法方面的重大事项，必要时可以采用决议的方式。这方面，1980年，常委会对修改宪法个别条文和成立宪法修改委员会，所采用的都是决议。1981年，全国人大通过了关于推迟审议宪法修改草案期限的决议，1982年又通过了关于国歌的决议。这些做法值得今后进一步参考。凡属修改宪法的事项，如果不是采取修正案的形式，其他的均应当采取决议为宜，因为宪法是全体人民的共识，又具有很强的政治性，作出决议显得更严肃庄重。
8.提案主体要求作出决议的，适宜作出决议。
在应当或者适宜作出决议的事项大体界定清楚后，适宜作出决定的范围就相对清晰了。总体上看，下列事项一般以作出决定为宜：（1）凡宪法法律规定应当行使决定权的事项，均以作出决定为宜，对此前面已有述及。（2）与决议的政治性较强相对应，凡属法律性较强的，一般以作出决定为宜。
（3）凡属解决具体问题的，即操作性、执行性的事项，以作出决定为宜。这方面，从1954年《宪法》开始，就形成了传统，可以保持。但是，1981年，常委会作出的关于法律解释问题的决议，实际是对解释法律所作的具体规定，就以作出决定而非决议为宜。（4）凡属改革性、试验性、探索性的事项，适宜叫决定。比如，这些年，全国人大及其常委会针对机构改革、公益诉讼和设置监察委员会等事项，作出了一系列决定。这类事项在1982年《宪法》之前更多是作出决议的，但从这些年的实践看，叫决定已经成为惯例。（5）凡属制定法律或者作出重大决议条件不成熟，需要临时性地解决问题的，应当作出决定。比如，在新冠肺炎暴发时，尚来不及修改野生动物保护法，不能按时召开全国人大会议，全国人大常委会就作出关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习，切实保障人民群众生命健康安全的决定，和关于推迟召开十三届全国人大三次会议的决定。（6）凡属修改法律的事项，一律称决定，这方面已形成惯例。此外，提案主体要求作出决定的，一般也以作出决定为宜。
当然，也应当承认，对决议和决定作绝对的区分，并不容易，也不完全必要，因为全国人大及其常委会应当有行使职权的灵活性，甚至也难免失误和不科学。
（二）如何区分有关法律问题的决定和重大问题的决定
如何界定有关法律问题的决定、重大问题的决定的含义及彼此的区别，是一个难题。先说有关法律问题的决定。这是惯用提法，但是否准确、科学，值得研究。
1.宪法、立法法等法律除了规定全国人大及其常委会制定、修改法律，行使各类决定权，以及常委会进行宪法法律解释外，并没有关于作出有关法律问题的决定的规定，即“有关法律问题的决定”不是宪法法律规定的用语。
2.有关法律问题的决定，既有立法方面法律问题的决定，也有行政执法方面法律问题的决定，还有监察机关、司法机关执行法律问题的决定，但各类国家机关行使职权的依据不就是宪法和这几方面的法律吗？即使国家主席、中央军事委员会也要依据宪法法律行使职权，所以，所有针对国家机关职权行使作出的决定，都可以从不同的侧面找到与法律的关联点，都可以说是有关法律问题的决定。
3.全国人大及其常委会作出的所有决定，都是依据宪法法律行使职权的结果，不是直接执行就是间接执行宪法法律的决定，而无论直接还是间接执行宪法法律的决定，不仍然都是有关宪法法律问题的决定吗？一言以蔽之，不就是有关法律问题的决定吗？
4.从形式上看，有关法律问题的决定，无法包括全国人大及其常委会对法律问题行使职权的所有结果。因为两机关针对各类法律问题，所作出的并非都是决定。比如，1983年，常委会就作出了关于县级以下人大代表直接选举的若干规定，以及关于刑事案件办案期限的补充规定。而对于法制宣传，常委会已经形成作出决议而非决定的惯例。对于法律解释，作出的就是针对某个法律条文的解释，而不是决定。常委会通过的选举某届特别行政区全国人大代表的办法、某届全国人大代表名额的分配方案、少数民族代表名额的分配方案，以及台湾省代表的协商选举方案等，作出的也都不是决定。
6.一般法律问题的决定，均由国家主席签署。但实践中，即使没有国家主席签署的，也可能被视为法律问题的决定。比如，常委会于1987年通过的《关于对中华人民共和国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行行使刑事管辖权的决定》，1988年通过的《关于批准中央军事委员会〈关于授予军队离休干部中国人民解放军功勋荣誉勋章的规定〉的决定》，没有国家主席的签署，也被法工委统计入法律的范围。而有的决定一般不被认为是法律问题，但由国家主席签署了，就被视为法律问题的决定。比如，常委会于1984年通过的关于设立海事法院的决定，1993年通过的关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定，由国家主席签署公布，就被法工委作为法律予以统计。所以，仅从是否由国家主席签署来区分是否属于法律问题的决定，就有含混不清的地方。
以上情况说明，有关法律问题的决定，实际是很难定义，也很难分类的。
那么，什么叫“重大问题的决定”？这个说法与“重大事项的决定”一样，都经常被使用，但也没有宪法法律的依据，细究起来，同样难以界定其含义和范围。因为重大问题的标准是什么，就不好界定。从法理上说，凡由全国人大及其常委会作出决定的，都可以说是重大问题。
当然，如果一定要对两者做一个大致的界定，也可以拿法律的一些基本特点做参照。比如，可以认为，有关法律问题的决定应当体现法律方面的权利义务和职权责任，具有创设法律规范的特点，并且可以反复适用，而对重大问题的决定，往往是一次性地解决一个问题，更多体现执行宪法法律的特点。可以举例子说明：关于设定纪念日、进行司法鉴定管理、加强网络信息保护的决定，就是创设了很多规定，属于法律问题的决定。但是，决定宣布进入战争状态或者全国总动员或者局部动员，就是有了宪法的规定，常委会来执行宪法；决定授荣誉勋章，就是有了法律，常委会来执行法律；决定宣布进入紧急状态，也是有了法律，常委会以执行法律的方式决定宣布进入紧急状态。
但是，以上这种对法律属性的认识，主要是学理的认识，大体只能适用于具有立法性质的决定，并不能囊括实践中的所有情况。比如，全国人大及其常委会通过的对某届全国人大代表名额分配的方案、选举的方案，以及每届全国人大第一次会议通过的选举和决定任命的办法及专门委员会组成人员人选的表决办法等文件，实际就适用一次，不具有法律规范反复适用的特点，以学理上的认识为标准，就很难说它们是有关法律问题的决定。
所以，对有关法律问题的决定和重大问题的决定，有没有必要区分，是很值得怀疑的。
（三）不同决议、决定的效力问题
1982年《宪法》规定，全国人大常委会有权撤销省级权力机关制定的同宪法、法律相抵触的地方性法规和决议，而没有规定有权撤销与全国人大及其常委会决议、决定相抵触的地方性法规与决议。这实际使决议、决定的效力处于模糊和易引起质疑的状态。
胡乔木关于法律、法令、决议、决定相互关系的论述很罕见，也很有价值。他的设想是，全国人大及其常委会的决议、决定都应当归入法令的范围，并具有法律效力，而法令与法律具有同等约束力，它们的区别就在于法律效力的期限长短，法令的效力有一定的期限，法律的效力是长期的。值得注意的是，胡乔木虽然认为法令与法律具有同等约束力，但他并没有回答这个问题：一旦法令与法律发生抵触，有没有效力的高低之分。实际情况是，1982年《宪法》最终还是没有写上法令这一用语，也没有将决议、决定归入法令，没有对决议、决定的效力与位阶作出规定。为什么？恐怕还是源于问题的复杂性，至少有以下三个：
1.能否要求决议、决定一概地具有法律效力？所谓法律效力，主要还是一个理论认识上的用语，要将它与实践中各种法的形式及其具体内容一一对应起来，并非易事。一般而言，法律效力要求法的规定是具体的、可执行的，并得到具体执行才会有效力；相反，如果没有具体的执行内容和法律责任，也得不到执行，就不会有效力。但是，全国人大及其常委会作出的决议、决定，内容十分庞杂，有的有具体规定，有的没有具体规定；有的针对特定、具体的问题，有的就是号召性、宣示性、表态性、方向性的要求；有的规定了法律责任，有的没有规定法律责任，所以，很难要求决议、决定都具有法律效力。