DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2019.02.04
摘要
40年改革开放的历程，也是我国法制体系建设和教育法律体系建设的历程。1980年学位条例的颁布，标志着我国教育法律体系建设的起航。经过40年的发展，教育法律已覆盖了我国教育基本领域，体系已基本形成，现在进入了全面完善中国特色社会主义教育法律制度体系的新阶段。为此，需要认真研究其特点、基本概念，构建教育立法为民的制度，将维护人民群众教育权力和社会急需的教育领域的法律尽快进入立法进程，才能保障社会主义教育事业的改革发展，形成完善的教育法律体系。
关键词
教育法律体系；完善；教育立法
全国教育法治工作会议研究部署了新时代教育法治建设的任务。为加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育提供坚实的法治保障，明确今后教育法治建设的重要工作之一，需要牢牢抓住科学立法这一龙头，全面完善中国特色社会主义教育法律制度体系，全面贯彻党的教育方针，全面推进依法治教工作。因此有必要认真总结改革开放40年来教育法律体系的特点，并就完善这一体系提出建议。
一、我国教育法律体系的特点
40年改革开放的历程，也是我国教育法律体系建设的历程。我国教育法律体系的建设伴随着我国法制体系建设从无到有，1980年学位条例的颁布，标志着我国教育法律体系建设的起航。经过40年来的建设其体系已基本形成，教育法律已覆盖了我国教育基本领域，十三届全国人大将制定学前教育法，修订职业教育法、教师法、学位条例列入五年立法规划，这是进一步完善我国教育法律体系的重要举措。我国教育法律体系具有以下特点。
（一）以宪法为统领
有一个代表性描述：经过多年努力，已经基本形成了以8部教育法律为统领，16部教育行政法规、80部教育部门规章和大量的地方性教育法规规章构成的中国特色社会主义教育法律法规体系。笔者认为这一表述应该规范、总结为：以宪法为统领，以8部教育法律为主体（框架），16余部教育行政法规，100余项省级人大、政府制定了地方性教育法规，200多项教育部门规章和地方性规章构成的中国特色社会主义教育法律法规体系。
这里突出“宪法”的统领作用，是我国教育法律体系的重要特点。因为依法治国首先要依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，在宪法统领下推进全面依法治国，支持和保证人民当家作主，而教育法律体系的这一特点体现了全面贯彻实施宪法，建设社会主义教育法治的首要任务和基础性工作。
宪法有序言和四章，共143条法律条文。在序言、第19条、第24条、第36条、第42条、第46条、第47条、第49条、第89条、第107条、第119条等11条直接对我国教育主权、教育根本制度、教育方针、教育体系等进行了法律规范，这些法律规范又在教育法等教育法律中得以具体地规定，主要表现在9个方面。
（2）宪法第19条、第46条把发展教育事业的目的、教育方针、教育基本制度规定为：国家发展社会主义教育事业，提高全国人民的科学文化水平；普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育；国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。在教育法第4条、第5条、第17条、第18条、第19条中作出了更加具体的法律规范。
（3）宪法第36条第三款将教育与宗教的关系原则规范为：任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。教育法第8条将宪法的这一精神具体化为：教育与宗教相分离的原则。
（4）宪法第24条确立了对公民思想品德、理想、社会主义核心价值观的教育。教育法第3条、第6条将这一原则具体落实到各级各类教育教学活动中。
（5）宪法第42条确立了国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。在教育法第20条、第41条和职业教育法将宪法的这一规定具体落实到国民教育体系中。
（6）宪法第46条规定了公民受教育的权利和义务。教育法第9条、第37条、第38条、第39条、第40条、第42条、第43条、第44条和义务教育法、高等教育法作出了更加具体的规定。
（7）宪法第47条指出，国家对从事教育事业的公民的有益于人民的创造性工作，要鼓励和帮助。教育法第13条来具体规范。
（8）宪法第49条规定了父母在子女教育方面的义务。教育法在第19条、第50条进行了具体规定，同时在义务教育法中进一步规范了父母对子女接受义务教育方面的义务。
以上的对比，凸显出宪法在教育法律体系中统领作用，也就能更好地理解教育法第1条：“根据宪法，制定本法”的根本含义。
（二）体现我国教育学制系统和基本制度的特征
我国教育法律体系的建设，主要是围绕着我国教育的“学制系统”和“教育基本制度”来进行的。
教育法将我国教育学制系统规范为：学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度（教育法第17条）。教育基本制度为“六个制度”，即义务教育制度、职业教育和成人教育制度、国家教育考试制度、学业证书制度、学位制度、教育督导和评估制度（教育法第19~23条、第25条）。因此，我国的教育立法就是围绕着教育的学制系统和基本制度来展开，教育法律体系是由教育法、义务教育法、学位条例、高等教育法、职业教育法、教师法、民办教育促进法、国家通用语言文字法等8部法律构成，十三届全国人大已将“学前教育法”列入五年立法规划。这就能理解我国教育法律的名称，也就可以理解当前正在制定的学前教育法的名称。
（三）围绕着教育教学活动，规范不同利益主体的行为
学校教育教学活动的主体为学校、教师、学生，规范三者在教育教学活动的行为、权利和义务，成为教育法律体系的主要内容。为此，在教育法、义务教育法、高等教育法、民办教育促进法、职业教育法中大都有学校（教育机构）、学生、教师的专门章节来进行法律规范，成为教育法律的主要构成和内容，并在教育法的第2条指出法律的适用范围：中华人民共和国境内的各级各类教育。
教育法律体系的这一特征必然带来一些法律如教师法，既适应不同的教育机构，又不适应不同的教育机构。教师法适用范围是：各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的教师。这一法律从教师的共性出发来确定教师在教育教学活动中的行为规范、权利和义务，而各级各类学校教师的个性行为规范及权利和义务是在专门的教育法律中进行规定。为此，义务教育法、高等教育法、民办教育促进法都有专章来规范教师的权利和义务、教育教学行为，笔者认为正在制定的学前教育法将会有这一特征。
这一特征表明教育法律体系的建设不是围绕着规范不同教育机构来立法的，因此现有的教育法律体系不是由学校法、幼儿园法、小学法、中学法、大学法来构建。
（四）处理好立法与改革的关系
坚持以良法促进发展、保障善治，要求法律规范要处理好与改革的“同向”“不相向”的关系，把发展改革决策同立法决策更好结合起来，确保国家发展、重大改革于法有据。
将行之有效的长期政策，在改革与发展中形成的共识，通过立法手段法律化，是我国教育法律体系建设的特点之一，这就要求在教育立法实践中，把握好教育立法与改革“同向”与“不相向”的关系。这次教育法的修改和民办教育促进法修改就体现了这一特点。
在教育法的修改中，处理好了立法与改革的“同向”关系：①教育的性质增加了“为人民服务”的法律规范；②在教育目的中增加“美育”；③教育的基本途径增加了“社会实践相结合”的要求；④教育的根本任务中，增加了把社会主义核心价值观贯穿办学育人过程的要求，这就从根本上规范了培养什么人、为谁培养人、怎样培养人等事关教育的根本问题，这是党中央根据我国教育事业发展的经验与人民的要求凝聚形成的共识，用这些共识来统一我们的思想，形成法律规范，用法律来促进和保障教育事业沿着中国特色的社会主义来深化改革与发展。
在民办教育促进法的修改中，有些法律规范可能会与正在进行中的行政管理体制的一些改革具体举措出现“不相向”情形。如营利性民办学校设立的审批程序与国务院简化行政审批程序的改革不相向，其审批程序是：先“证”后“照”。国务院简化行政审批程序是：先“照”后“证”。对于这样的情形，在该法修改中，没有简单的与一般行政审批相比较，而是从有利于民办教育事业发展来制定审批程序，从民办教育发展的特殊性要求来进行法律规范，准确处理好改革发展与立法的关系，从而才能保障和促进民办教育事业的健康发展。
二、要深入展开基本概念的研究，完善教育法律体系
我国教育法律体系已基本形成，但对教育法律体系中的一些基本概念的研究还很薄弱，在这里笔者仅就“教育主权”“学校的权利”在教育法律体系的定位与体现，来探讨这两个基本概念与实践中的问题，对于完善教育法律体系具有重要意义。
（一）教育主权
教育主权是一个法学理论问题，更是一个立法的实践问题，在这里不着重探讨法学的理论问题，主要探讨教育立法实践中的教育主权。教育法律体系中的教育主权的概念，看似是一个虚的概念，但它是通过一些具体的法律规范来体现的，主要体现在3个方面：学校的举办权、学校校长和教师的任职资格、教材的编写和审定权。
1.学校的举办权。在宪法、教育法中规定：国家举办各级各类学校，国家授予社会力量举办各种教育事业的权利，这一法律规定就是教育主权的体现。
在高等教育法的立法实践中，面临着高等学校由不同部（委）在管理，有一种观点主张在高等教育法的条文中写明高等学校由各部（委）举办并管理，在经过了广泛、深入的争论和研究后，确认在法中明确规定高等学校由国家举办，这是宪法精神的体现，是国家教育主权的体现，这一法律规定为后来高等教育管理体制的改革提供了坚实的法律依据。
由此引申出，公办学校是被国家举办，它是否有举办其他学校的权利？这不仅是一个法理的问题，也是一个现实的问题，特别是在整顿教育市场，理顺公办大学与独立学院的关系、厘清公办学校举办民办学校的合法性问题，需要认真研究，为依法治教提供法理依据。
2.关于教师的任职资格。在教育法律中，对教育教学活动两个主体的任职资格有明确的法律规定，一是校长必须由中国公民担任，二是教师资格的条件之一为中国公民，并分别在教育法、教师法、民办教育促进法中得以规定，这是教育主权的体现。
根据教师法的规定，只有中华人民共和国的公民才能担任教师。现在有的同志呼吁，在实践中，外籍专家在学校实际承担着教师的工作，承担着教育教学任务，发挥着教师的作用，履行着一部分教师的职责，但是这与教师法的规定是有冲突的，提出可否修改这一法律规定。
教师是一个特殊的职业，《中华人民共和国职业分类大典》（2015年版）将我国职业分类为8大类职业，66个中类职业，413个小类职业，1838个细类职业，教师职业是其中之一。同时，在我国的法律体系中，教师是我国众多职业中有专门法律规范的职业。
在我国现有的法律体系中，有8部法律是专门针对职业来立法规范的，分别是法官法、检察官法、人民警察法、律师法、执业医师法、公务员法、注册会计师法、教师法。在8个法律规范的职业中，只有5部法律（法官法、检察官法、人民警察法、公务员法、教师法）明确规定，只有中华人民共和国的公民才能担任。因此，教师是一个特殊的职业，教师是只有我国公民才能担任的职业，这是根据国家教育主权的要求作出的法律规范。
现在，在学校任教的外籍专家，是按照国务院颁布的“外国文教专家工作试行条例”和国家外国专家局国家教委“学校及其他教育机构聘请外籍专业人员管理办法”（2009）来实施聘任和管理，其任职资格不同于教师的任职资格。这就需要在教师法修订中，一方面研究维护教育主权，维护我们的法律规定，另一方面研究如何维护外籍教师的合法权益，规范他们在学校教育教学活动中的行为，怎样确立外籍教师在学校从事教育教学活动的合法性等问题。
（二）学校的权力
学校的权力，准确说应该是学校办学的权利，在教育法律体系中是需要研究和明确的。在实践中一方面存在学校权利被行政机关“征收”的现象，另一方面也存在学校权利无边际的状况，这两种现象同时存在，影响和制约着学校人才培养和健康发展。笔者认为在法律规范时可将学校的办学权利，从三个层次来进行法律定位。
1.学校的法人权力。根据民法总则的规定，现行的教育法律将学校的法人确定为两类：一是非营利性法人；二是营利性法人。在民法总则中原则上规定了他们各自的权利和义务，而具体到每一所学校法人的权利和义务，需要在不违背民法总则、教育的法律法规以及其他法律的前提下，通过制定学校的章程来规定，这就凸显了学校章程的重要性和特殊地位。然而在实践中，较多学校一方面忽视民法总则中对非营利性法人、营利性法人权利的规范，另一方面不重视学校章程的建设，常常出现万校章程雷同的现象，使学校法人的权力虚化，从而常常会被“征收”“侵占”“滥用”，这是教育法治体系建设中不可忽视的问题。
2.学校的办学自主权。学校被批准成立后，就具有法律赋予的权利，教育法在第29条规定了学校及其他教育机构的9项权利，但这些权利是学校办学“自主权”吗？只有高等教育法在第32条、第33条、第34条、第35条、第36条、第37条、第38条明确规定高等学校取得法人资格后，具有“自主权”。为此，小学、中学的办学自主权需要有进一步的法律规定。
以上3个权力的属性不同，权利和义务也会不同，权力边界也不同，需要研究并进一步细化、明确和规范。
综上只是分析了我国教育法律体系中的两个基本概念，还有更多的基本概念需要我们认真开展研究，才能科学的构牢教育法律体系。
三、如何进一步完善教育法律体系
（一）构建教育立法为民的制度
我国教育法律在第一条就阐明了其立法宗旨是发展社会主义教育事业，实现办人民满意的教育的目标，这是我们党全心全意为人民服务的根本宗旨在教育法律体系中的体现，这就要求我们立法为民。因此，在完善教育法律体系的立法工作中要摒弃立法就是管理老百姓的错误观念，克服和防止部门利益法制化的倾向，树立立法要维护人民根本利益、体现人民共同意志的思想，真正把社会主义教育法律大厦建立在人民权利的基础之上。这就需要研究如何发挥人大在教育立法工作中主导作用，怎样将“开门”立法制度化，听取人民群众的呼声，维护人民群众的教育权力，坚持立法为民。
（二）重视人工智能的教育立法
机器人已经进入学校、课堂、教室。怎样给机器人在教育教学活动中定位，它是教学工具，还是机器人教师？它与传统教育教学设备的不同点是“智”（不仅具有“知识”，而具备一定“智慧”）、“能”（不仅具有“技术”，更重要是具备一定的“能力”）；“智”与“能”相结合，使它具有了人大脑的功能，如果随着科学技术的发展，机器人具备了“立场判断能力”，那它就会无限近似于“人”，这时它在教学中的地位、角色、作用都有了全新的解读。为此，在建立人工智能的知识库、行为规范的标准等方面，就需要尽早的纳入到教育立法规范的视野，要未雨绸缪，早研究、早规范、早定位。
（三）重视互联网教育立法
随着大数据、云计算、移动通信等技术的迅猛发展,互联网进入教育，进入了学校、进入课堂，微课、慕课、翻转课堂等迅速地发展起来,正在改变我们原有的教育体系、教育思想、观念、教育途径、方式和方法，犹如一场风暴,使传统教育模式受到前所未有的冲击和挑战。“互联网＋教育”是一所没有“围墙”的学校，没有“围墙”的教育，它可以极大地放大优质教育资源的作用和价值，也有能极大地放大不符合社会主义价值观的教育思想和价值观念的作用，这就需要运用教育立法来构建、规范“互联网＋教育”的“围墙”，保障和规范“互联网＋教育”的健康发展。
我国教育法律体系已初步形成，但还很不完善，一些重要基本概念需要我们教育法学理论工作者认真研究，一些社会急需的教育领域的法律需要尽快进入立法进程。同时，随着社会主义教育事业的发展，一些法律规范已不适应，需尽快将其修订提上议事日程，这才能保障社会主义教育事业的改革发展，形成完善的教育法律体系的前景可期。
作者
叶齐炼，国家督学，全国人民代表大会教育科学文化卫生委员会教育室原主任，北京100805