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我国现代意义的普法活动肇始于20世纪80年代。1985年11月,中共中央、国务院转发了中宣部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》,这就是“一五普法”。从“一五普法”到“七五普法”,普法制度作为中国特色的法治实施机制被延续下来。在古代中国,尽管法律体系和观念与现代社会有本质差异,但也出现过一些行之有效的普法教育形式,使得民众接受法律熏陶;对维护社会秩序、预防违法、惩治犯罪、引导社会成员的法律观念具有重要意义,更在一定程度上推动了中华法系的发展成熟。

悬法象魏

中国最早的普法活动

“自从盘古开天地,三皇五帝到如今,任何朝代的统治者,都非常注重教化。尧舜禹汤,是古代中国历史上,先后出现的华夏族的4位英明帝王的统称。尧见有人犯罪受了处罚,说这是他平时没有管教好的缘故,自己出来承担责任。舜严于律己,而又宽厚待人。汤在位期间推行善政,减轻征敛,鼓励生产,安抚民众。这些帝王先贤都很注重教育部族民众遵族规、尊天地、敬鬼神、孝父母,这些都是最早的普法萌芽。”河南财经政法大学法学院博士朱潇说,“回溯历史,中国古代真正称得上是普法活动的,应该是西周时代的悬法象魏。”

朱潇对“悬法象魏”作了详细解释。《周礼》中说,“正月之吉,始和布宪于邦国都鄙,乃悬刑象之灋于象魏,使万民观刑象,挟日而敛之”;而《天官·太宰》有“治象之灋”,《地官·大司徒》有“教象之灋”,《夏官·大司马》也有“政象之灋”,似乎都是同时一并公布。要将如此多的内容传达给百姓,并保证其一览无余,显然是难以想象的。所以《周礼》中的“悬法象魏”也许是将各种法律的个别内容以及肉刑以图像化的方式予以颁布,使人见而生畏,不敢为非作歹;又或是像后世榜文一类的君主特别命令或训诫。不过无论是以上哪种内容,《周礼》所描述的场景都带有很多理想性成分,还不能视为对成文法的公布。

“以法为教,以吏为师”

古往今来,守法用法的前提是知法。记载于《周礼》之中的“悬法象魏”显然也是让人民知晓法律的方式之一。在公布法律后,各部门还要组织内部官员学习讲读法律的内容。

《周礼》中也有详细描述:州长必须向人民读法两次,党正一年读法5次,族师一年读法12次,闾师每逢集会的时候就读法。六乡官员中,官尊者属民读法次数稀,官卑者属民读法次数密,全年读法至少在40次以上,平均每月不少于3次。这也反映了社会希望法令公布,并由官府进行宣传解释,以便让百姓知法守法的愿望和要求,也可以尽量避免执法者的主观随意性,显示法律的公正性。

为保证对法律传播的有效监督,西周专门设置了“布宪”一职,负责颁布法令并监督法令传播。国家将法律内容公布之后,需要官员逐级下达与传播;布宪则巡行四方,对法律是否传播到位进行检查和监督。春秋时期著名的“铸刑书”“铸刑鼎”事件,是通过刻法律于鼎器之上的形式,向全国公布法律。秦朝将“以法为教,以吏为师”作为指导方针,这里的“吏”即官吏,即由国家基层官吏负责教授法律知识和法律宣传。汉代法律宣传,又分两个步骤进行,一是以书面方式公布、张挂法律文书,二是将民众召集到一起进行口头讲读。两种方式相辅相成,尽可能保证和实现了法律信息在民间社会的传播效果。

朱元璋创制“讲读律令”

“明清两代大兴讲读律令政策。”朱潇分析说,“明清两代律典中特有的‘讲读律令’条,多被认为是中国古代法律宣传教育的一大创新。”

自明代开始,社会经济的迅速发展、文化知识的普及、人口的增长、百姓权利意识的增强,对于法律传播的需要也发生了变化。在这样的时代背景之下,明清之际的法律传播,呈现出更为多元化的活跃局面。《大明律》中专门设立“讲读律令”条文,列于吏律公式首位:“凡国家律令,参酌事情轻重,定立罪名,颁行天下,永为遵守……”明太祖颁布的《大诰》与《教民榜文》等也得到了全面普及。

以《大明律》关于宣传法律的条款为例,其中规定“百司官吏务要熟读,讲明律意,剖决事务”,并以此作为年终考核的重要指标;讲读律令的内容也十分广泛,涵盖了从中央到地方颁布的各种具有法律性质的文书,包括为官断案所需要的法律、谕令、告示、判赎等。为敦促官员学习律令,明代还非常重视学堂里的律学教育,把“讲读律令”纳入科举考试,这一系列举措的目的是让人们在读法学法以后,能够怀刑知耻、明法守纪。

朱元璋之所以创制“讲读律令”并热衷于法律宣传,是要官吏和百姓都知晓并遵守法律,成为皇权下的“顺民”。明清两代,这种思想一脉相承,因而统治者反复要求甚至劝说官民学习、遵守法律。

清承明制怀刑知耻

清承明制,清初律内仍有“讲读律令”条。雍正三年,因无“在内从察院,在外从按察司,年终考校,及不晓律意、三犯递降叙用”之例,遂将明律中“每遇年终”以下句改为:“在内在外各从上司官考校,若有不能讲解、不晓律意者,罚俸一月,吏笞四十。”

后因例文内容已包举于律文之内,且“通晓律令”属官员考校之一节,不便另列条款,在乾隆五年正式刊布的《大清律例》中删除此例,仍将“讲读律令”条定为吏律公式之首,内容为:

凡国家律令,参酌事情轻重,定立罪名,颁行天下,永为遵守。

百司官吏务要熟读,讲明律意,剖决事务。每遇年终,在内在外,各从上司官考校。若有不能讲解,不晓律意者,官,罚俸一月,吏,笞四十。其百工技艺诸色人等,有能熟读讲解,通晓律意者,若犯过失及因人连累致罪,不问轻重,并免一次。其事干谋反、叛逆,不用此律。若官吏人等挟诈欺公,妄生异议,擅为更改变乱成法(即律令)者,斩(监候)。

“明清两朝‘讲读律令’始终包涵三层内容:一是规定对官吏读律的要求和对其进行考核的方式,二是规定对能熟读律令、通晓律意的百姓进行奖励的方式,三是规定如何处罚更改变乱成法的官吏。”朱潇说,“法条要求官员务必熟读、讲明律意,从而能够运用法律剖决事务。未达到要求则要受惩,若是变乱成法,则处以极刑。对百姓读律则采取了相对温和的鼓励措施,不读律并不会受到惩罚,但犯过失或受连累致罪的,若能熟读通晓律意,可免罪一次。”(《河南法制报》)

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