【内容提要】党内法规的“政理”蕴含着理想和目标、性质和宗旨、建设和发展、治国理政以及从严治党等维度。深入研究党内法规的“法理”必须思考和回答有关“法”的概念，“党内法规”概念的特定性，“法”“法治”“法治体系”与“党内法规”概念的有机统一，以及是否区分广义与狭义的“法”等问题。党内法规与国家法律在制定主体、体现的意志主张、调整规范的对象、立法技术、适用范围和责任后果等方面有所不同，因而存在一系列需要深入研究的问题。应借鉴法学的立法技术、思路和方法，结合全面从严治党、依规治党、制度治党的成功经验和实践需要，对党的规矩、党的纪律、党内法规等概念进行全面梳理，用党内法规形式对若干核心名词概念统一表述、统一界定、统一定位、统一分类、统一使用。建议将“党的规矩”规定为广义规范概念，在党内包括党章和其他党内法规、党的纪律、党的政策、党的优良传统和惯例等，在党外包括国家法律法规、国家政策、社会主义道德等；将“党的纪律”和“党内法规”规定为从属于党的规矩的下位概念，一般不对党的纪律和党内法规做广义解释和使用；将党的纪律和党内法规规定为并列存在的两个既不完全相同又有相互交集的交叉概念。
【关键词】党内法规政理法理国家法律党的纪律党的规矩
（一）党内法规的“政理”
我国古人对“政理”一词有多种解释。其一，指为政之道。例《鬼谷子本经阴符》载：“原人事之政理，不出户而知天下。”唐人韩愈《应所在典帖良人男女等状》曰：“鞭笞役使，至死乃休。既乖律文，实亏政理。”南宋陈亮《书后》曰：“公之文根乎仁义而达之政理，盖所以翼‘六经’而载之万世者也。”明人黄绾撰《明道编》卷4载：“故当时政理清明，风俗淳厚。”其二，指有卓越的政绩。如《后汉书张衡传》载：“衡下车，治威严，整法度，阴知奸党名姓，一时收禽，上下肃然，称为政理。”其三，指政治。如《管子重令》载：“兵虽强，不轻侮诸侯，动众用兵必为天下政理。”这些解释都具有启发意义。
把“政理”一词用于解读和研究当代中国共产党的党内法规问题，主要是指应当运用中国特色社会主义政治学的基本立场、观点和方法，阐释处在国家体制、政党制度、法治体系和社会结构中的中国共产党党内法规的基本原理，解释执政党与国家、执政党与人民、执政党与参政党、党内法规与国家法律、依规治党与依法治国等重要关系，解读党内法规的价值、性质、特征、体系、结构、功能、规范、程序、运行等基本内容；从中国特色社会主义政治理论与政治实践相结合的角度，对“什么是党内法规”“为什么要建设党内法规”和“怎样完善和实施党内法规”等问题，做出政治原理、政治哲学、政党学理和规范道理等方面的解释。这种研究和解释必须立足中国国情，体现中国特色，符合中国政党政治实际，决不能照搬照抄西方政治学概念、政党政治学说和政治模式理论。
党内法规的“政理”，是在中国共产党长期斗争、不断发展的实践中产生和形成的。它与中国共产党的产生、发展和壮大的历史进程密不可分，与中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的伟大实践密不可分，与坚持党的领导地位、巩固党的执政基础、发挥党的领导作用密不可分，与中国特色民主政治体制的不断改革和日益完善密不可分，与全面从严治党和全面依法治国的不断推进密不可分。总之，党内法规的“政理”是中国共产党人把马克思主义普遍原理同中国共产党建设实践相结合的产物，是中国共产党对政治学做出的原创性理论。
理解党内法规的“实践政理”，有两条基本线索。一条线索是概念名词的线索，即以“党内法规”这个名词，或者“党规党法”等概念名词为主线，梳理中国共产党“党内法规”概念的提出和发展变化过程。另一条线索是以今天我们界定的“党内法规”的主要内容，如党章、党的纪律、党的规则、党的规矩等内涵为主线，回顾、检索党内法规的实践发展轨迹。这两条线索有机统一、不可分割、相辅相成，是理论与实践相结合的有机整体。
从实践发展的线索来看，中国共产党成立伊始就高度重视党内法规制度建设。1921年8月5日，党的第一次全国代表大会通过了《中国共产党第一个纲领》。这是党的历史上第一个具有党章性质的党内法规。此后在中国共产党不断发展壮大的90多年、尤其是改革开放以来近40年的历程中，党内法规建设经历了曲折辉煌的不同发展阶段，呈现出以下主要特点：[9]以党章及其与时俱进地修改完善为党内法规建设的核心和基础，以党的制度、党的纪律、党的规矩、党的作风、党的道德、民主集中制原则等为构建党内法规体系的基本框架，以政治纪律、政治纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等为完善党内法规体系的主要内容，以从严治党、依规治党、制度治党、把权力关进制度的笼子为创制和发展党内法规体系的基本取向，以依规治党与依法治国相结合、纪严于法、纪在法前、纪法衔接为处理党纪国法关系的基本原则，以民主化、科学化、规范化、法治化和系统化为全面推进党内法规体系建设的基本要求。
中国特色党内法规建设的基本轨迹，是中国共产党高度重视党内法规制度建设，在马克思主义党建学说指引下，紧密联系中国国情和党建实际，把党内法规的实践发展与理论创新相结合起来，在党内法规建设的实践中形成党内法规概念、发展党内法规理论和创新党内法规体系，以党内法规建设实践推进理论，以党内法规理论引导和发展实践，逐渐形成了中国特色的党内法规道路、党内法规理论、党内法规制度。理解党内法规的“政理”，应着重把握以下几个向度：
其一，理想和目标。习近平总书记指出，要牢记我们党从成立起就把为共产主义、社会主义而奋斗确定为自己的纲领，坚定共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想，不断把为崇高理想奋斗的伟大实践推向前进。党的最高理想和最终目标是实现共产主义，在新世纪新阶段，我们党的战略目标是，到建党一百年时，建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会；到建国一百年时，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，基本实现现代化。如何把理想变成现实，把目标变成动力，把过程变成行动，一个十分重要的着力点，就是要保持党的先进性和纯洁性，着力提高执政能力和领导水平，着力增强抵御风险和拒腐防变能力，不断加强和完善党的领导。办好中国的事情，关键在党。坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在。党内法规建设无疑是通向远大理想的制度桥梁，是实现奋斗目标的规范保障，是坚持和完善党的领导的必由之路。
其二，性质和宗旨。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队；党把人民放在心中最高位置，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。我们党坚持一切为了人民、一切依靠人民，充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性，不断把为人民造福事业推向前进；我们党坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准。一方面，我们党用党章等党内法规把党的性质、宗旨、目标、任务以及指导思想、基本原则、基本路线方针政策等为人民服务的承诺确认下来、表达出来，作为党带领人民实现奋斗目标的旗帜和指引；另一方面，通过严格执纪、依规治党、从严治党、全面实施党内法规等途径和方式，把我们党对人民的承诺变为行动，把对世界的宣示变为现实，用党的制度和法规切实保障人民根本利益、整体利益和长远利益的充分实现。
其四，治国理政。我们党作为执政党，它不仅要独善其身地“修身治党”，还要兼济天下地领导人民治国理政。法治是党治国理政的基本方式，依法治国是党治国理政的基本方略，而党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，因此党治国理政不仅要依靠国家宪法法律法规，推进依宪治国和依法执政，而且要依靠党章和其他党内法规，推进依规治党和制度治党。在我们党集中统一领导的政党模式下，党领导和实施治国理政，既要治党治国治军三位一体共同治理，也要党纪国法军规三位一体共同建设；既要把依法治国与依规治党紧密结合起来，也要把国家法律体系和党内法规体系有机统一起来，还要把国家治理现代化和党的治理现代化高度融合起来。这样，才能从根本上全面推进国家治理体系和治理能力现代化，推进党治理体系和治理能力现代化，保证和实现党和国家的良法善治。
其五，从严治党。治国必先治党，治党务必从严。如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。管党治党，必须严字当头，把严的要求贯彻全过程，做到真管真严、敢管敢严、长管长严。如何管党、怎样治党，一个十分重要的抓手就是加强党内法规体系建设，全面推进依规治党、制度治党，用党内法规、党的纪律和党的规矩管权治吏，把权力关进法规制度的笼子里，构筑起不敢腐的高压惩治体系、不能腐法规制度体系、不想腐的思想道德体系，保证党和国家长治久安。
（二）党内法规的“法理”
在我国，“法理”一词早已有之。《东观汉记张禹传》载：“明帝以其明达法理，有张释之风，超迁非次，拜廷尉。”《隋书裴蕴传》载：“蕴亦机辩，所论法理，言若悬河，或重或轻，皆由其口，剖析明敏，时人不能致诘。”王安石《未复旧官光禄寺丞赵瑾改大理寺丞制》曰：“尔造行不谨，陷於法理，比更赦宥，复序故宫。”李大钊《国情》曰：“以新约法为物，无吾侪管窥法理之馀地。”在近现代法学的意义上，法理即法的原理、法的理据，是指形成一个国家全部法律、某一部门法律或法治体系的基本精神、基本原则和学理依据。
党内法规具有法的某些特征和属性，是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，故而它不仅有“政理”，而且还有“法理”；研究党内法规的理论问题，不仅要研究其蕴含的“政理”，而且要研究其内存的“法理”。党内法规的“法理”，主要是根据中国特色社会主义法治理论，运用马克思主义法理学的基本立场、观点、范畴和方法，运用法治思维和法治方式，对党内法规价值、性质、特征、体系、结构、功能、规范、程序、运行等做出法学理论阐释，对党内法规涉及的党法关系、党政关系，党内法规概念的内涵与外延，党内法规与国家法律、依规治党与依法治国的区别与联系，执政党依宪执政、依法执政，纪严于法、纪在法前等概念或问题，做出法理解释。党内法规作为执政党的行为规则，具有制定主体的特定性，适用范围的普遍性，基本功能的规范性等基本特征，[10]是国家治理体系和中国特色社会主义法治体系不可或缺的重要组成部分。从法理学角度来看，深入研究党内法规的概念，应当思考和回答党内法规的以下几个法理问题。
1.关于“法”（或“法律”）的概念。党内法规不仅具有法的某些一般性特征，如规范性、普遍性、强制性等，而且被纳入中国特色社会主义法治体系，具有“法治”的某些属性。党内法规与“法”和“法治”的某些交叉或者共性特征，必然关涉传统法理学的某些根深蒂固的重大问题。事实上，如果法学界还是坚持长期以来我国教科书采用的“法是国家意志的体现”的观点和逻辑，[11]坚持认为法具有国家意志性、国家强制性、阶级性、[12]社会性、规范性等特征，那么，把其他那些“非国家意志”“非国家强制”的规范性文件戴上“法”的桂冠（如软法、党规党法、党内法规、习惯法、判例法、民间法等等，尽管这些行为规范在调整社会关系方面的作用都非常重要，甚至是不可或缺），就需要对传统“法”的概念，乃至马工程《法理学》教科书关于“法”的定义做出全面修订完善，否则在“法理”上就不能自圆其说。
2.关于“党内法规”概念的特定性。“党内法规”相对于国家“法”无疑具有某些特殊性或特定性，但其相对于其他政党主体是否具有特定性，具有何种特定性？也就是说，“党内法规”这个名词是否为中国共产党的专属概念，是否只有中国共产党才能使用，我国的其他民主党派制定的民主党派的党内规范性文件是否能称为“党内法规”？外国（无论是社会主义国家，还是资本主义国家）的执政党或者反对党制定的规范性文件，是否能称为“党内法规”？如果“党内法规”是一个普遍的学理概念，国内外任何政党主体都可以使用，那么，目前我们把“党内法规”限定为是“党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的”，就需要重新审视，就需要提炼出一个普遍适用的学理概念；而如果“党内法规”是一个排他性的、只能由中国共产党制定规范性文件使用的特定概念，党内外国内外其他政党主体一律不能使用这个概念，那么，我们就需要用充分的理由来做出说明和解释。无论“党内法规”是一个特定概念还是一个普遍概念，研究“党内法规”问题，都需要从“政理”和“法理”上做出令人信服的科学解释，否则“党内法规”这个概念的科学性、自洽性将大打折扣。
4.是否区分广义和狭义“法”的概念。研究和回答上述问题，必然关涉法理学讨论了数百年的核心问题——法的定义问题。根据全面依法治国和全面从严治党的新情况新要求，根据党内法规体系已经纳入中国特色社会主义法治体系的既定事实，我们要考虑是否需要引入狭义的“法”和“法治”、广义的“法”和“法治”的概念。[15]张友渔先生曾经说过：“就法律这个概念来说，我认为可以有两种理解，一种是广义的，即把原始社会、共产主义社会的每一成员都必须遵守的共同的行为规范叫做法律。毛主席就设想过一万年以后也有法庭。再一种是狭义的理解，即专门指阶级社会里的法律。后者是指阶级社会特有的现象。”[16]当然，对于“法”和“法治”的概念的不同解读，必将进一步涉及法的产生与发展、法的阶级性、法的强制性、法的国家意志性、法的本质、法的功能等法理学基本范畴的核心问题。这是个“牵一发而动全身”的法理学问题，法学界应当认真对待之、深入研究之、谨慎回答之。
特征是通过比较而体现出来的事物的不同之处。没有异中求同、同中求异的比较，就没有事物的特征可言。通过与国家法律法规相比较，可以看出党内法规具有以下特征。
（一）制定主体不同
我国法律法规的创制主体，是由宪法和立法法明确规定的国家机构（全国人大及其常委会，国务院等），通常称为“立法主体”。党内法规是由中国共产党的有权机构制定的，为便于与国家“立法主体”概念的区别，我们称之为“制定主体”。根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定，有权制定党内法规的主体包括“党的中央组织以及中央各部门和省区市党委”。根据党章的规定，“党的中央组织”包括：党的全国代表大会和它产生的中央委员会、中央纪律检查委员会；由中央委员会全体会议选举产生的中央政治局、中央政治局常务委员会；由中央委员会决定的中央军事委员会，以及由中央政治局常务委员会提名、中央委员会全体会议通过的中央书记处。根据中国共产党新闻网的介绍，“党中央部门机构”包括：中央纪律检查委员会机关，中央办公厅，中央组织部，中央宣传部，中央统战部，中央对外联络部，中央政法委员会机关，中央政策研究室，中央台湾工作办公室，中央财经领导小组办公室，中央外事工作领导小组办公室，中央机构编制委员会办公室，中央直属机关工作委员会，中央国家机关工作委员会。
在党内法规制定主体方面，还有一些问题需要研究分析。
第二，上述“制定主体”之间的权限如何进一步划分？根据主体和权限范围的不同，《中国共产党党内法规制定条例》将党内法规分为“中央党内法规”和其他党内法规；称为“党章、准则、条例”的党内法规由中央党内法规制定，称为“规则、规定、办法、细则”的党内法规由中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定。但是，这只从党内法规的名称和制定技术的形式要件上做了区分，而实际内容和权限如何区分，除了党章和其他党内基本法规外，制定权限的划分尚不明确。
（二）体现的意志主张不同
在全面依法治国和全面从严治党的新形势下，需要深入研究以下问题。
一是党内法规的制定如何充分发扬民主（包括党内民主、人民民主和社会民主），把党内最大多数党员的意志汇集、统一起来，把人民的意愿和社会诉求吸纳进去，表达成党内法规的规范性制度形式，而不是由少数人甚至个别人说了算；国家法律法规的制定同样需要坚持党的领导，坚持民主立法，使广大人民群众真正成为民主立法主体，成为国家立法的参与者、制定者、受益者，使党的主张与人民意志及时地最大限度地有效统一起来，使法律法规切实有效真实全面地汇集民智、体现民意、维护民利。
二是如何使党内法规体现的主张意志与国家法律法规表达的民意合理地区分开来，即纪法分开，党内法规不能取代国法，国法也不能取代党内法规，党规管党事、国法管国事，两者相互分工，各司其职，各管其事。
三是避免党内法规与国家法律法规的冲突矛盾或者不一致。为此应当通过国家和党内有关审查机制，根据法治精神和法治原则，对两者可能发生矛盾或者不一致的情况进行审查监督。既要避免党内法规出现违宪违法的情况，也要防止国家法律法规与党内法规相抵触，用有效制度保证两者的一致性。
（三）调整规范的对象不同
在法理上，法律调整对象是指一定的社会关系，社会行为则是法律规范作用的对象。社会关系反映的是法律调整对象的本质，社会行为体现的是法律所规范作用的对象本身。社会行为与社会关系互为表里，共同构成法律关系的重要内容。而根据党内法规制定条例，党内法规的调整对象，则被规定为“党组织的工作、活动和党员行为”。党内法规规范调整的客体，包括“党组织的工作、党组织的活动、党员的行为”三大类。两者调整规范对象的相同之处，是“行为”，即在国家法律法规方面，其调整规范的是公民、法人等法律关系主体的行为；在党内法规方面，其调整规范的是特定主体——中国共产党党员的行为，党组织的作为或者不作为等动态方式不叫“行为”而是称为“活动”“工作”。
需要进一步讨论的问题至少有两个方面。
一方面，公民和党员、公民行为和党员行为有哪些联系和区别。中共党员当然应是中国公民（在中国大陆之外的某些中共地下党员、白求恩等外国共产党员的特殊情况除外），但中国公民不一定是中共党员（中国共产党只有8千多万党员，中国公民则有近14亿人）。因此，党员行为通常是公民行为，而公民行为不一定是党员行为；党员行为既要符合国家法律法规的要求，也要遵守党规党纪党法的规定，公民行为则不受党规党纪党法的约束。
另一方面，为什么国家法律法规把公民个人和国家机构、武装力量、政党和社会组织、企事业单位等法人，都规定为法律行为或者行为的主体，而不是“活动”主体或者“工作”主体，而党内法规要区分党员行为和党组织的活动、工作？法学、政治学、社会学和行为科学等学科，通常把社会主体的有关活动、动作、劳动、工作、劳作等都概括统称为“行为”，党内法规是否有必要区分“党员个人”的是行为，“党组织集体”的是活动或者工作，理据何在？需要进一步辨析的是，党组织的“工作”与其“活动”如何区分？在我们看来，党组织发展党员、收缴党费、做出决策、任免干部、处分党员、批评自我批评等等，既是党组织的“工作”，也是其“活动”，“工作”只要动起来就成为“活动”，而似乎没有静止不动的“工作”。应当从法理和政理上统一把党内法规与国家法律法规的调整规范对象统称为“行为”，但特殊情况下可称为“活动”，如“党在宪法和法律范围内活动”，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体……都必须以宪法为根本的活动准则”，等等。
（四）立法技术不同
通过比较可以发现，除了党章的制定和修改是由特定主体承担外，其他六种党内法规的名称并不对应特定的制定主体。换言之，在国家法律体系方面，基本法律由全国人大制定、法律由全国人大常委会制定、行政法规由国务院制定、地方性法规由有立法权的地方人大及其常委会制定、民族自治条例和单行条例由民族自治地方的人大制定，它们的名称是与其立法主体、立法职权、法律位阶等相对应的；而党内法规体系的六种形式，可由享有党内法规制定权的主体根据内容需要选择使用，这六种立法形式的党内法规从名称上并不能必然反映出其制定主体、制定权限、法规位阶。换言之，党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委均有权制定准则、条例、规则、规定、办法、细则等党内法规。党内法规这种制定主体与名称不对应的立法技术，与国家法律法规名实相副的立法技术相比，似显得不够科学。
在立法技术上，《中国共产党党内法规制定条例》明确划分出一个“中央党内法规”，虽然该《条例》没有规定省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内法规是“地方党内法规”，但从该规定的隐含意思中，完全可以做出存在“地方党内法规”的判断。中央党内法规规定的事项包括：党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标；党的各级组织的产生、组成和职权；党员义务和权利方面的基本制度；党的各方面工作的基本制度；涉及党的重大问题的事项；其他应当由中央党内法规规定的事项。这相当于国家立法中的“中央立法权保留事项”或者称为“中央专属立法权事项”。党内法规的制定权限划分，除了上述六个方面专属中央党内法规的事项外，制定地方党内法规均可涉足。但在中央党内法规内部，具体由哪些（哪个）中央党内法规制定主体行使上述六个方面的制定权，以何种程序和形式行使中央党内法规制定权，还需要进一步明确划分和具体规定。
（五）适用范围不同
国家法律法规适用于中华人民共和国主权管辖范围内的一切主体。宪法规定的主体包括：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织；在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业，在中国境内的外国人，等等。党内法规仅适用于各级党组织和全体共产党员。国家法律法规适用于包括共产党员在内的一切社会主体，但是否适用于党组织，要具体情况具体分析，如刑法、民法、经济法、社会法等是否适用于党的某个或者某级组织就没有明确规定，尤其是刑法规定了法人犯罪，而党的中央或者地方组织不是法人，就可以不适用刑法；而党内法规只适用于中国公民和中国政党组织中的特定主体。
（六）责任后果不同
为了更好衔接党规党纪与国法，可否在党纪党规中明确规定，中共党员如有严重违法犯罪的行为，必须受到相应的党纪党规处分，并且根据“法无明文不为罪”的原则（在党内可以引申为“纪无明文不处理”原则），应当由党内法规明确列出“严重违法犯罪”应当受到党规党纪处理的具体细目。此外，根据“一罪不二罚”的法治原则，还可以在党规党纪中进一步细化区分哪些情况应当由国法党纪共同处罚，哪些情况在党内可以适用“一错不二罚”原则。
我们知道，定义是对概念的内涵或语词的意义所做的简要而准确的描述。而概念的一个基本功能，是用科学定义的方法及其内涵外延的确定，划清彼事物与此事物之间的区别与联系，从而使该事物从有关事物的综合分类系统中彰显出来。实际上，定义的基本功能就相当于“GPS”在物理世界的坐标和定位，应当具有精准度、唯一性和排他性。基于上述认识，我们应当进一步深入理解和科学认识“党内法规、党的纪律、党的规矩”这三个概念的关系。
（一）问题的提出
当我们用法治思维和法治方式观察和研究“党内法规、党的纪律、党的规矩”这三个概念时，不难发现它们在实践中都有广义和狭义的不同解释和用法。这种状况的实际存在，使这三个概念在逻辑关系上具有（或者存在）十六种不同组合（见表1）的可能性，极容易导致三个概念在实际使用中产生交叉、重合、互换甚至混乱的现象，进而影响到党内法规概念及其理论体系的科学性和严谨性。
关于广义的党的纪律表述，例如“纪律检查委员会”“党纪国法”，以及王岐山同志在2017年3月5日参加十二届全国人大五次会议北京代表团全体会议审议政府工作报告时讲话指出的“坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，以党章党规为尺子，靠严明的纪律管全党治全党”，等等。关于狭义的党的纪律表述，例如习近平总书记强调说：“在所有党的纪律和规矩中，第一位的是政治纪律和政治规矩”；又说：“修订党纪处分条例，要体现党规党纪严于国家法律的要求，突出党纪特色，重点对违反党的政治纪律、组织纪律、财经纪律、工作纪律和生活纪律的行为作出处分规定”，“要把党的纪律和规矩挺在前面，用纪律和规矩管住大多数，使所有党员干部严格执行党规党纪、模范遵守法律法规”。在这里，党的纪律与党的规矩就是两个并列使用的概念，纪不同于规，规不等于纪。
现在的问题是，当党的规矩、党的纪律、党内法规这三个概念同时做广义解释和使用时，或者在不同场合交叉做广义、狭义解释和使用时，就可能会引起不必要的概念紊乱和理论含混，以至于影响它们在理论上的科学性和严肃性、在实践上的统一性和权威性，进而从根本学理上影响全面从严治党、依规治党的理论基础和思想引领。因此，一方面，应当从广义和狭义两个角度更加科学严谨地界定党内法规、党的纪律和党的规矩这三个概念，赋予它们确定性内涵；另一方面，应当有所约定，尽可能避免在同时使用这三个概念时产生混乱现象。约定对一个概念做广义使用时，其他两个概念应做狭义使用。例如，当把“党的规矩”做广义使用时，那么，党的纪律、党内法规应做狭义解释，以免乱了它们之间的“辈分”或者逻辑关系。
（二）党的纪律与党内法规
此外，党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》中，从头至尾都没有使用“党内法规”这个概念。如该《条例》第4条规定：“党内监督必须贯彻民主集中制，依规依纪进行”；第5条规定：“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行”，监督的主要内容是“遵守党章党规，坚定理想信念，践行党的宗旨，模范遵守宪法法律情况”、“严明党的纪律特别是政治纪律和政治规矩”；第12条规定：“中央委员会成员必须严格遵守党的政治纪律和政治规矩，发现其他成员有违反党章、破坏党的纪律、危害党的团结统一的行为应当坚决抵制，并及时向党中央报告。”换言之，实施党内监督是“依规依纪”进行，而不是依照“党内法规”进行，至少在名词上“党内法规”未被该《条例》正式使用。这里“依规”所依之“规”，应当解释为“党内规矩”，即习近平总书记一再强调的“讲规矩”，是我们党的优良传统、工作惯例，是不成文的“党内习惯法”。在党的主要文件中，规矩既不相同于纪律，也不等同于纪律，所以我们党反复强调要“讲规矩有纪律”，要“遵守党的政治纪律和政治规矩”。
党的十八届六中全会通过的另一个重要制度性文件——《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确提出：“纪律严明是全党统一意志、统一行动、步调一致前进的重要保障，是党内政治生活的重要内容。必须严明党的纪律，把纪律挺在前面，用铁的纪律从严治党。坚持纪律面前一律平等，遵守纪律没有特权，执行纪律没有例外，党内决不允许存在不受纪律约束的特殊组织和特殊党员。每一个党员对党的纪律都要心存敬畏、严格遵守，任何时候任何情况下都不能违反党的纪律。党的各级组织和全体党员要坚决同一切违反党的纪律的行为作斗争”，但该《准则》对“党内法规”这个概念也是只字未提。
尽管《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》这两个十分重要的规范性文件本身可归属为“党内法规”范畴，但它们在文本中却只用了党章、党规、党纪、纪律、规矩等概念，而不直接使用“党内法规”做出概括性表述，至少在立法技术上是存在缺憾的。出现这种现象的一种解释，或许是起草者认为党内法规已经包含在党的纪律、党的规矩这些概念之中了，所以，不明确列出党内法规这个概念是无关宏旨的。
（三）党的规矩和党的纪律
党的规矩和党的纪律都可以分为广义和狭义。如上所述，广义的党的规矩，包括了狭义的党的纪律；而广义的党的纪律则包括了狭义的党的规矩，如纪律检查委员会、遵纪守法、纪严于法等概念中的“纪律”，都是广义的。为了保持概念的同一性，避免产生歧义和混淆，建议仅对党的规矩使用广义概念，对党的纪律一般不做广义解释。党的规矩与党的纪律的区别在于：其一，从产生方式来看，党内很多规矩是我们党在长期实践中形成的经过实践检验、约定俗成、行之有效的优良传统和工作惯例，这些规矩看着没有白纸黑字的规定，但都是一种传统、一种范式、一种要求；[25]而党的纪律通常是由有权主体制定颁布的规范性文件。其二，从表现形式来看，党内规矩有的有明文规定、有的没有，党的纪律通常有明文规定，是成文的规矩。其三，从相互关系来看，纪律是成文的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是不成文的纪律；纪律是刚性的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是自我约束的纪律。[26]
（四）党内法规“制度”和党内法规“制度体系”
从某种意义上讲，规范就是制度，制度就是规范，同时也是体系。“制度”加“规范”形成的概念，会产生多种涵义甚至歧义，难以界定。当“制度”等于“规则”，“规则”等于“制度”时，把规则与制度两个词合起来使用，除非有特别的限制和说明，否则就很容易成为“同义反复”；同理，当“制度”等于“体系”，“体系”等于“制度”时，往往也会成为“叠床架屋”“画蛇添足”的累赘。
美国法学家弗里德曼指出，有许多方法可以观察法律制度，但对于“法律制度……没有学者和公众都同意的定义”。[29]他认为，对“法律制度”难以下一个定义，但法律制度由各种公认的次要制度组成，这些次要制度的“共同点在于都是制度，以规范或规则运行，与国家相连，或有一个至少和国家行为相类似的权力机构。”[30]法律制度是一个系统，它的运行过程“是通过社会环境对法系统的‘输入’系统对输入物的‘处理’、作为处理结果的‘输出’输出物对外部的‘影响’和‘效果’以及在此基础上社会环境对于系统的‘反馈’等步骤而构成的”，[31]所以，可以把法律制度理解为一种“输入—处理—输出”的系统。
我们认为，应当借鉴法学的立法技术思路和方法，结合全面从严治党、依规治党、制度治党的成功经验和实践需要，对党的规矩、党的纪律、党内法规等概念进行全面梳理，用党内法规形式对若干核心名词概念统一表述、统一界定、统一定位、统一分类、统一使用，使其进一步制度化、规范化。为此建议：一，将“党的规矩”规定为广义规范概念，在党内包括党章和其他党内法规、党的纪律、党的政策、党的优良传统和惯例等，在党外包括国家法律法规、国家政策、社会主义道德等；二，将“党的纪律”和“党内法规”规定为从属于党的规矩的下位概念，一般不对党的纪律和党内法规做广义解释和使用；三，将党的纪律和党内法规规定为并列存在的两个既不完全相同又有相互交集的交叉概念。
总之，目前国内关于党内法规问题的研究如火如荼、轰轰烈烈，众多研究成果不乏真知灼见、体现中国特色、富有中国创见，但有些研究“成果”也需要注意科学精神、科学方法。只有打牢“党内法规”的政理之基，夯实“党内法规”的法理之本，其研究才能具有更强的科学性和普遍性、生命力和战斗力，才能成为真正中国特色的原创性成果。
Keywords:theinternalPartyregulations;zhengli;juridicallogic;nationallaws;theParty'sdiscipline;theParty'srules;
注释：
*中国社会科学院学部委员，中国社会科学院法学研究研究员、博士生导师。
[1]参见李林：《科学定义“党内法规”概念的几个问题》，载《东方法学》2017年第4期。
[2]参见前引1，李林文。
[3]《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第528页。
[4]《刘少奇选集》（上卷），人民出版社1981年版，第316页。
[5]《邓小平文选》（第1卷），人民出版社1994年版，第300页。
[6]《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1983年版，第147页。
[7]《江泽民文选》（第3卷），人民出版社2006年版，第291页。
[8]习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期。
[9]参见李忠：《党内法规建设研究》，中国社会科学出版社2015年版，第31-78页。
[10]参见前引9，李忠书，第1-7页。
[11]例如，马工程《法理学》教材对“法”给出的马克思主义定义是：“法是由国家制定或认可的并依靠国家强制力保证实施的，反映由特定社会物质生活条件所决定的统治阶级意志，规定权利和义务，以确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系。”“社会规范的种类繁多，法律规范只是其中的一种，其他的社会规范还有道德规范、宗教规范、礼仪规范、政治规范（政治集团的章程、政治生活准则）、经济规范（经济交往中应遵守的规则）、各种职业规范等。法律规范区别于其他社会规范的首要之点在于：法律规范是由国家制定或认可的普遍适用于一切社会成员的规范……必然具有国家意志的属性。”参见马克思主义理论研究和建设工程重点教材编写组：《法理学》，人民出版社、高等教育出版社2010年版，第36，33-34页。
[12]张友渔同志指出：“在阶级社会里，法律具有鲜明的阶级性，而且是主要的属性。”张友渔：《法学理论要更新——记张友渔和张忠厚的一席谈》，载《人民日报》1986年3月31日。
[13]“法治即‘法的统治’，它是以民主为前提，以严格依法办事为核心，以确保权力正当运行为重点的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序。”参见前引11，人民出版社、高等教育出版社书，第344页。
[15]上世纪80年代中期，伴随着所谓中国“系统法学派”的崛起，钱学森先生提出了“法治系统工程”的概念。根据钱学森先生的设想，法治系统工程首先要构筑我国社会主义的法治传统，即一个以宪法和党章为最高层次，以下由法律、法规、法令等组成的多层次规范控制系统；其次，是要防止法律漏洞和相互矛盾的条文，及时修改或补充法律。当时，钱学森先生和张友渔同志都用“广义的法”的概念，来解释法治体系工程或法律的阶级性问题。
[16]前引12，张友渔文。
[18]参见前引9，李忠书，第19-20页。
[19]参见前引1，李林文。
[20]习近平：《在十八届中央政治局常委会第一百一十九次会议关于审议中国共产党廉政准则、党纪处分条例修订稿时的讲话》，2015年10月8日。
[21]王岐山：《在中共十八届五中全会第二次全体会议上的讲话》，2015年10月29日。
[22]参见前引1，李林文。
[23]“党纪”即党的纪律，是指政党按照一定的原则，根据党的性质、纲领、任务和实现党的路线、方针、政策的需要而确立的各种党规、党法的总称，是党的组织和全体党员必须共同遵守的党内行为规范。其中，党的章程是党内的根本法规和制定各项具体纪律规范的基本依据。
[24]人们通常把中央纪律检查委员会简称为“中纪委”，而不是“中法委”或“中规委”，其关键词还是广义的“纪律”。
[25]习近平总书记指出：“没有明文规定一定要报的事项，报还是不报，关键看党的观念强不强、党性强不强。领导干部违纪往往是从破坏规矩开始的。规矩不能立起来、严起来，很多问题就会慢慢产生出来。很多事实都证明了这一点。讲规矩是对党员、干部党性的重要考验，是对党员、干部对党忠诚度的重要检验。”“有些领导干部个人重大问题不报告。不是说非要家里出了命案才需要报告。有的同志有重病不报，对所有人都隐瞒了，最后病危了组织还不知道，场面上的工作都干不了了，但就是不说，最后命都给耽误没了。有的子女家属长期在国外也不报告，在国外定居的按规定要报告，但他们也不是正式定居，就觉得可以不报告。有的家庭发生重大变故不向组织报告，离婚、结婚多少年了，组织都不知道。有的弄了很多证件，护照好几本，还有假身份证。这些事情不要报告吗？懂规矩就应该报告，隐情不报的，一是不懂规矩，二是这里面怕有不可告人的隐情。”习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话》，2015年1月13日。
[27]姜洁：《党的制度建设改革“立柱架梁”》，载《人民日报》2017年9月25日。
[28]参见任立华：《法律制度的界定——内在于法学研究与实践之间的张力》，载《法治论坛》2006年第1辑。
[29][美]弗里德曼：《法律制度》，李琼英、林欣译，中国政法大学出版社1994年版，第1页。
[30]前引29，弗里德曼书，第12页。
[31]季卫东：《法的根源与效果》，前引29，弗里德曼书，代译序，第6页。