中国的改革开放发轫于贫穷落后的农村，启动于农村土地制度改革。改革开放30多年来，我国的政治、经济、文化和社会各项事业均发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成就。改革开放的巨大成功，很大程度上得益于我国土地制度的改革发展。我国土地制度的二元性结构，刺激了改革开放的动力神经，成为中国经济高度发展的引擎。经济高速发展的同时，也引发了土地制度中诸多弊端的显现，致使“三农”问题积重难返。特别是2008年全球金融危机的来临，国家采取的经济刺激政策，使本来严重依赖土地的发展模式尤为深度固化，土地与经济发展模式更加紧密地捆绑在一起，从而使土地问题更加复杂化，由经济层面波及到政治层面。因此，农村土地制度的进一步改革迫在眉睫，不容忽视，更无法回避。
中国的农村土地制度改革已走过了34年历程，下一步如何改革或者将改革到什么状况，成为今后国家发展与社会和谐稳定的重要课题。十七届三中全会提出了健全严格规范的农村土地管理制度的原则——“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”，指明了农村土地制度改革的方向。本文试图从农村土地权利确认入手，回溯总结30多年来土地制度改革的历程和发展变化的特点，阐述现行土地制度的弊端及其危害，通过勾画农村土地权利制度的构建设想，梳理出今后农村土地制度的发展路径和方向，为建立健全既适合我国国情又适应新形势发展需要的农村土地制度架构，加快我国“三农”问题的解决步伐，促进经济发展与社会和谐稳定而作出努力。
一、农村土地权利状况
（一）农村土地权利发展变化的历史演进
1、解放前后的农村土地权利状况——农民拥有完整的土地所有权。
解放前的农村土地属于土地私有制。大量的自耕农拥有自己完整产权的土地，而无地的农户也可以自由地租种他人的土地，进行耕种和收获。革命年代，中共领导广大农民“打土豪，分田地”，新中国成立后，无地、少地的农民都分得了大致平均数量的土地，实现了“耕者有其田”。根据《土地改革法》的规定，农民拥有属于自己的土地，县级人民政府为其颁发了土地房屋所有权证书，他们可以自由地决定自己的种植、收获和营销，无论是土地还是农产品，既可以自己经营，也可以自由交易。在万一遇到紧急情况或家庭生活到了难关时，他们也可以自由处分其赖以生存的土地、房屋和宅基地，以度过危机。可见，在解放前后的土地私有制度下，农民均拥有完整的土地产权。
2.合作化、人民公社时期，农村土地的权利状况——从土地完整产权到基本失去土地权利的状态。
为了发展农村经济，国家自1953年起号召由农村互助组向农村初级合作社发展。社员入社将土地及主要生产资料归初级合作社统一经营，但土地所有权仍然归农民所有。农村初级合作社继而发展为高级合作社，1958年最终国家强制性地成立了人民公社。从此，农民祖祖辈辈享有的和土地改革分来的土地统统归公。1962年《人民公社工作条例》把宅基地、自留地也并归集体，实行“队为基础，三级所有”的高度垄断的计划经济体制，农民不仅失去了土地、宅基地的所有权，也失去了独立的生产经营权，就连拥有所有权的房屋也因为宅基地禁止交易而成了残缺的产权。这一时期对于农民而言，一方面，既没有土地所有权也没有土地生产经营权；另一方面，由于户籍制度的捆绑，导致农民人身无自由，政治缺权利，经济受贫穷，相当数量的农民食不果腹，有的年份甚至出现了逃荒要饭的现象。人民公社制度走到了尽头，小岗村农民被逼上梁山，冒险搞起了包产到户。
3.改革开放后的农村土地权利状况——通过实行联产承包责任制，稳定家庭承包经营权，土地权利的经营权部分回归农民手中。
上世纪70年代末，包产到户的创新之举引发了土地制度变革。首先，农民为了吃饱饭而将原来实行了20多年的人民公社体制打破，将生产和经营的主体由生产队转为农户。1982年的中央1号文件，正式确立了家庭联产承包责任制，从而形成了农户、国家和集体之间的合约关系，确立了农户对土地的部分产权，即农村土地承包经营权。1998年十五届三中全会的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出：长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。1999年的《宪法》修正案再次明确确定了这一农村基本经营制度，极大地调动了广大农民的生产积极性，解放和发展了农村社会的生产力。我国不但实现了粮食增产，农民生活改善，而且为城市的改革发展奠定了基础，引发了整个社会结构的巨大改变。
随着改革的不断深化，到今年为止中央已经下发了14个中央一号文件，大多数都涉及土地制度与农村改革发展。包产到户合法化以来，家庭联产承包责任制作为基本经营制度，具体表现为土地承包的面积和地块到户，承包经营权证书到户，承包期限延长至30年，再到确立家庭承包经营制度作为一个基本制度长期不变。近年，国家又提出农民可以依法有偿自愿地流转土地承包经营权。十七届三中全会提出了“土地承包经营制度和土地承包经营权长久不变”，让“土地流转更加充分而有保障”，更进一步丰富了农民的土地产权的内涵。
4.物权法时代农民土地权利的发展方向——从长久不变到确权发证，实现物权保护。
温家宝总理分别在中央农村经济工作会议讲话和十一届人大五次会议报告中强调：土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论何种情形，任何人都无权剥夺；深化农村改革，必须坚持农村基本经营制度不动摇，认真搞好土地确权登记发证工作；加强土地承包经营权的流转管理与服务，发展适度规模经营；推进征地制度改革，制定农村集体土地征收补偿条例，保障好农民的土地财产权利，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。
综上所述，农村土地权利状况的演变，经历了解放初期农民对土地拥有完整产权的状态，过渡至合作化、人民公社时期，农民对土地权利的部分丧失到完全归公而丧失权利的状态，再到土地包产到户，继而确立了家庭承包经营、统分结合的双层经营体制，部分土地权利回归到农民手中的状态。十七届三中全会的决定和《物权法》的实施，有利于农村土地制度改革逐步走向以权利保障为核心的制度转变，最终实现农民的完整土地产权。
（二）农村土地确权的目的和意义
为了贯彻落实《物权法》和“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的农村土地管理制度的原则，促进城乡统筹发展，建立城乡统一的土地市场，实现市场化发展要求的资源优化配置，从物权制度上对农民土地财产权提供全面、完整的保护体系，对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利确权登记发证势在必行。
对农村土地全面确权登记发证，不仅可以摸清土地利用状况，有效解决农村土地权属纠纷，化解社会矛盾，而且可以夯实农村土地管理和制度改革的基础，确认农民集体、农民与土地的长期稳定的产权关系，将农民主体与土地物权紧密联系起来，从而有利于落实有关法律和政策确立的以权利保护为核心的农村土地产权制度，保护农民的合法权益。此举有利于打破土地二元结构，实现城乡统筹发展，有利于实现耕地保护及其用途管制，提高土地产出率，有利于构建和谐社会，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。
（三）土地确权的基本原则
第一，尊重历史、面对现实的原则。对历史遗留的土地权属问题，只要符合当时规定的历史事实，不能轻易地改动和否定；对现在实际存在的客观情况，要合情、合理、合法对待。适用这一原则时要做到：历史上已依政策、法律确权的，要坚决维护；因各种原因，土地已经发生了实际变更，只要过去不是强占，在确权时要从实际出发，坚持原则性和灵活性相结合。
第三，依法依规有序登记的原则。确权登记颁证的法律法规依据包括：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律政策文件以及地方性法规的规定。应该按照法定程序进行调查、审核，切实做到权属合法、界址清楚、面积准确，登记资料记载和证书填写无误，发证及时。
第四，坚持遵循“主体平等”和“村民自治”的原则。按照乡（镇）、村和村民小组这三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个农民集体。
二、土地权利概述
（一）有关法律与技术规程对土地类型的分类
现行《土地管理法》对土地类型根据利用性质和状况划分为农用地、建设用地及未利用地。第二次全国土地调查技术规程规定了《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）。
1、农用地：指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利设施用地、养殖水面等。按照法律的界定，结合《土地利用现状分类》的规定可将农用地详细分为：耕地、园地、林地、草地、交通用地、水域及水利设施用地和其他土地。
2、建设用地：指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。根据《土地利用现状分类》规定，与建设用地有关的土地类型包括：商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。
3、未利用地：是指农用地和建设用地以外的土地，包括水域及水利设施用地、草地和其他土地。
综上所述，无论依据用途还是依据属性划分，可以归纳出农村土地确权所针对的主要对象是：耕地（含园地）、林地、牧草地、公共事业与服务管理用地、农业设施用地、水域及水利设施用地、宅基地、工矿仓储用地、未利用地和其他农用地。其中，重中之重是农村土地承包经营权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权所涉及的土地。
（二）土地权利种类
1、土地所有权。我国《宪法》、《土地管理法》规定了实行土地的社会主义公有制，即全民所有和劳动群众集体所有制。全民所有即国家所有，劳动群众集体所有即农村土地集体所有。我国城市土地属于国有，城市劳动群众集体不拥有土地所有权。
农村集体土地所有权是特定历史条件下形成的一项具有歧视性的制度安排。它既不是国家所有权派生的，也不是隶属于国家所有权之下的权利，而是在农民土地私有的基础上，凭借国家意志收回农民个人所有权集合而成，并为高度垄断的计划经济体制服务的、相对不完整的所有权。因此，它具有浓厚的政治色彩和深刻的政治使命，暗藏剥夺和歧视农民的制度印痕。农村集体土地所有权的“不完整性”，具体表现在所有权主体的缺位和虚拟化、效力和权能上的欠缺与不平等。这种状况并非因所有权的社会化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是国家为了垄断土地一级市场，以法律形式为集体土地所有权中的处分权能加上了“紧箍咒”。集体所有土地只有被征收为国有，才能进入市场出让、转让，才能实现土地非农化的增值效益，而这一切都被政府控制着。
从物权平等保护原则来看，国家对集体土地所有权的限制不能排斥和剥夺本应属于农民集体的所有权权能，这种限制只能体现在建设规划和用途管制方面。此外，集体土地所有权和国家土地所有权应该平等。
2、土地使用权与土地用益物权。通常说的土地使用权，是指土地使用者依法享有的对土地的占有、使用、收益和有限处分的权利集合。土地用益物权是指在他人享有所有权的土地上设立的，对他人所有的土地享有占有、使用和收益的权利。《土地管理法》所指的土地使用权包含了土地用益物权。《物权法》设专编规定了用益物权，包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等。
本文所言需要确权登记发证的各类土地权利类型见上图所示。
（三）土地权利主体分类及其代表
1、所有权主体。根据现行法律和政策，农村集体土地所有权主体包括乡（镇）、村、村民小组和农民集体成员四类平等的主体。具体表现为：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本村农民的委托行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。
按法律规定，农民集体土地的所有者应是农民集体，由农村集体经济组织或村民委员会、村民小组代表其行使所有权。但目前大多数农民集体都没有农村集体经济组织，因此在实践中农民集体土地基本上是由村民委员会或村民小组具体行使有关权利。而村民委员会、村民小组如何代表集体土地所有者，又享有哪些权利和义务却没有明确规定，村、组干部在行使集体土地的有关权利时侵害群众权益的现象时有发生，实际上农村集体土地所有权人缺位，产权主体不明的问题已相当严重。由谁作为主体来行使这个权利，已经是摆在我们面前不可回避而又必须做出明确回答的问题。
我们认为，如果在现有法律框架下无法确认集体成员的共有是共同共有还是按份共有，以及无法确定谁作为集体代表更为合适的情形下，每个集体成员自然而然地成为他所长久使用的部分土地的所有权主体代表更为合适。由于现行法律政策规定不承认私人土地使用权，那么在集体土地所有权的前提下，就应该把土地使用权证书注明具体的使用权人，即家庭承包户为所使用部分的土地所有权的代表。
2、使用权主体。使用权主体包括依法取得集体土地使用权的自然人、法人和非法人组织。根据使用现状依法确权登记发证后，土地登记簿记载应与土地使用证登记一致。
三、关于土地确权登记颁证的几个问题
（一）土地确权的重要性
土地确权，是指依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容的行为。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、权属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。按照西方产权经济学的理论，“确权”其实就是将原本属于集体的“非排他”的多种土地财产权利，逐项“排他性”地界定(“量化”)给农户的改革举措。
为什么要进行土地确权，确权为什么非常重要？可以从以下两个方面来论述。
首先，土地确权有利于明晰农村土地的产权归属，从而保护农民的土地财产权。我们常说，土地是农民的“命根子”，或者说土地是农民最重要的财产，但现有的农村集体土地所有权的制度安排，严重阻碍和束缚着农民土地财产权的实现，使得农民的土地不能获得市场经济下的最大收益。
这是因为，一方面，由于国家严禁土地所有权的买卖、出租、抵押或者其他形式的转让，使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状况。农村集体土地所有人——“农民集体”只是法律象征意义上的所有者，而不能将其所有的土地衡量确定为具体的财产，更不能进行社会财产交换；另一方面，国家控制了农村集体土地的最终处分权。比如，就是一块农民集体所有的土地向另一个经济组织转移时，也必须先将土地所有权转给国家，由国家再将土地使用权转让给需要用地的组织。国家为了公共利益需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，将被征用的集体所有的土地转化为国有。而且，国家征用土地的补贴价格是由国家确定的，不是所有者意志的体现，也不能真实地体现土地价值，是一种强制性的非市场价格。这种征地办法是具有强制性、垄断性的行政占用方式，把农民排斥在土地增值收益分配之外，农民既不能决定土地的卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格，而国家和社会强势阶层则可以不受约束地侵吞农民的土地权益，造成大量的农民成为无地、无业和无社会保障的“三无人员”，也引发了许多群体性抗争事件。
因此，要想让农民通过合法途径获得土地财产权，必须对现有的农村土地制度进行改革。土地确权登记颁证就是改革的第一步，通过对农村的各种类型和权属的土地进行审核、测量，明晰土地的空间位置及权属，并以政府颁发证书的方式进行确认。这些证书代表的是政府对土地权利实体上的认定，属于实体法保障的范畴。正如蔡永飞博士所指出的，这些证书是政府依法承认农民土地权利的保证书，也是政府依法保护农民土地权利的承诺书。只要农民持有这些证书，就可以依法自主、自愿地处置自己土地并取得收益。在遇到政府征地时，这些证书可以成为农民依法依规与征地方进行谈判的一个筹码，对征地补偿标准、补偿方式进行讨价还价，也可以就是否和如何取得股份进行协商。如果遇到强行征地，即可以通过诉讼以此证书捍卫自己的权利。
其次，土地确权有利于明晰农村土地的空间范围和权属信息，从而有效减少土地纠纷的发生。通过土地确权可以搞清楚农村每一宗土地的产权归属、实际面积、四至边界和具体用途，从而减少因土地权属和空间位置不清而引发的矛盾纠纷。也就是说，不管是农民集体的土地所有权，还是农民的土地承包经营权、宅基地使用权，都要经过法定机构的实际测量、审核调查并进行登记颁证。由土地确权登记颁发的证书是集体经济组织拥有土地所有权和农民拥有土地使用权的有效凭证，是受国家法律保护的，也是发生纠纷时法院判决的有效证据。这样，农民集体与农民之间，不同农民之间的土地权利关系渐趋明晰，由此引发的土地纠纷会逐渐减少。不过，由于国家政策变迁和历史遗留问题等原因，农村土地确权之前可能会出现矛盾纠纷集中爆发的问题。这需要在尊重历史和现实利益的基础上，查明争议土地形成的原因，解决这些问题，从而为完成农村范围内的每一宗土地的确权目标打下坚实的基础。
（二）关于土地确权登记颁证的核心问题
新中国成立以来，先后开展了三次针对农村集体土地的确权登记发证工作。第一次是1951年土地改革，涉及农村的所有土地，主要是宅基地、耕地和园地。根据《土地改革法》的规定，农民拥有属于自己的土地，县级人民政府为其颁发土地房屋所有权证书，变解放前的地主土地私有制为农民土地私有制度，农民拥有完整的土地产权。
第二次是上世纪80年代中期，主要针对农村宅基地，大部分地区进行得不彻底。由于确权发证的政策不明确，组织措施不到位，各地情况不一，一般是由生产大队填发证书，导致了发证率较低，并且错误很多，社会反映不好，这次工作半途而废。
第三次是上世纪90年代早期，针对的是宅基地使用权、集体建设用地使用权和集体土地所有权。这次发证起源于1988年冬季开始的土地登记申报，由国有土地使用者、集体土地所有者和使用者在公告期限内自行申报，发证工作持续到1994年左右。有了《土地管理法》和国家土地管理局制定的《土地登记规则》、《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》以及各地的地方法规的指导，除了有权属纠纷尚未解决的以外，这次发证率较高，达90%以上，基本上达到了确权登记发证的目的，但是确认的土地权能尚不完整。
从前三次发证情况来看，做得最好的是第一次，不仅发证率高，还明确了土地权利主体的权能，农民享有完整的土地产权。第二次最糟糕，不仅没有起到确权的作用，而且还造成了管理混乱。第三次发证率较高，由于意识形态的影响和市场经济框架尚未形成的原因，加上土地二元结构的制度束缚，土地证书是发了，但土地产权的权能受限制，没有形成以权利保护为核心的产权制度。这主要表现在集体建设用地使用权、宅基地使用权流转受到法律和政策的严格限制，农民不能出租、出卖属于自己占有、使用的宅基地和房产，表面上看是保护农民利益，防止农民陷入“失地、失房”的绝境，但实质是对农民土地权益的侵犯。
正在进行、即将完成的第四次发证工作自2010年初开始，还权赋能成为本次工作的核心。本次农村集体土地确权登记发证的目标是逐步走向以权利保障为核心的土地管理制度，最终实现农民的完整土地产权。其核心是：依法确认和保障农民的土地物权，还权赋能，实现集体建设用地和国有建设用地同地、同权、同价，宅基地自由流转，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，为建设城乡统一的土地市场创造条件。
（三）现行法律和政策关于土地确权登记颁证的内容和范围存在矛盾和冲突
现行《土地管理法》只规定了土地使用权概念，它既包括了物权性质的农用地使用权、建设用地使用权等权利，又包括了债权性质的土地使用权。土地使用权是指土地使用权人获得的土地占有权、使用权和部分收益权、部分处分权等权利集合。在《物权法》施行之后，“土地使用权”是一类权利的称谓，是囊括了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、债权性质的土地使用权等的上位概念。
但是《土地管理法》关于集体建设用地使用权的表述与《物权法》的规定不一致。《土地管理法》第11条第2款所称“建设用地使用权”实际上应称为“集体建设用地使用权”。
《物权法》实施后，国土资源部颁布的《土地登记办法》规定：本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。其中，集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。土地承包经营权被排除在土地登记的范围之外。
2010年中央1号文件要求，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了规范和推进确权登记发证，国土资源部联合财政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》。上述文件都排除了土地承包经营权属于本次土地登记的范围。
《物权法》第五条规定了物权法定原则，“物权的种类和内容，由法律规定”，理论上又叫做物权法定主义。这是物权法区别于合同法的重要标志，它要求物权只能依据法律设定，禁止当事人自由创设物权，也不得变更物权的种类、内容、效力和公示方法。《物权法》规定的用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。《物权法》规定的“建设用地使用权”专门指利用国有土地建造建筑物、构筑物及其他附属设施的权利，而排除了利用集体土地建造建筑物、构筑物及其他附属设施的权利。集体农用地使用权究竟属于什么土地物权不得而知。
《物权法》明确了建立统一的不动产登记制度的目标，但在我国目前房地分离的行政管理模式之下，不妨将土地房屋登记分离执行，而先将土地登记统一起来归口一个部门管理。《土地登记办法》是部门规章而不是法律法规，其效力等级受限，对土地登记的规定不符合《物权法》的规定要求。根据现行规定，土地登记机构是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，土地所有权和使用权证书的核发机关是县级以上人民政府，土地他项权利证书的核发机关是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，并未统一。而依《农村土地承包法》和有关规定，土地承包经营权和林地承包经营权的管理职能分别由农业和林业行政部门负责，相应权利证书的发放、管理，也就成了农业、林业行政主管部门的职责。由此可见，现行法规的矛盾和冲突产生了土地权利“多头登记、多头管理”这一广受诟病的弊端。为此，我们建议依据《物权法》的规定，突破行政管理权限的区分，统一由国土资源管理部门登记、填证，依照权限分别由县级以上人民政府和登记机构颁发证书。
（四）关于宅基地使用权人如何确认的建议
首先，对于本农民集体成员按照当地省级人民政府规定的面积标准确认宅基地使用权的规定，过于狭窄而又偏颇。按规定的面积标准拥有宅基地使用权的情形仅仅限于通过行政审批获得的宅基地，而通过继承或者购买而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多数面积都会超过当地省级人民政府规定的面积标准。
其次，对于非本农民集体的农民仅仅规定其取得宅基地使用权的条件为因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，我们认为这些条件既以偏概全也过于苛刻，并不能囊括非本农民集体的农民取得其他农民集体宅基地使用权的所有情形。比如1998年曾有政策规定非本农民集体的农民和城镇居民也可以依法取得宅基地使用权，购买或者亲友赠与、互换等情形也可以取得宅基地。这些情形所使用的宅基地，一般都符合当地规划。经调查，在农村中未经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准而异地建房的现象普遍存在，其中大多属于政策性安置，特别是上世纪60-70年代安置的，现在确权登记再要求履行此程序，已经很不现实而且没有必要。
再次，已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员因继承房屋占用农村宅基地的情形，在确权登记发证时应在《集体土地使用证》记事栏注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。不知这种规定出于何种目的，我们认为，只要是依法取得的宅基地使用权应该同权、同利、同益，不应该区别对待，以免有违反物权平等原则之嫌，或者埋下侵权纠纷的隐患。
第四，对于非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋进行确权登记颁证的条件为：房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的。我们认为非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋的条件就完全满足物权法的要求，房屋产权有无变化并不影响其合法性，再经该农民集体出具证明并公告实属不必要，而且在法理上也没有正当性。
（五）关于农村集体土地所有权主体资格和农民集体的问题
现行法律法规都规定了“农民集体”所有，它包括：一是村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；二是两个以上村内集体经济组织的农民集体所有，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营管理；三是乡镇农民集体所有，由乡镇农村集体经济组织经营管理。这种权属结构基本沿袭了原人民公社体制下“三级所有”的框架，体现了对人民公社所有制关系的路径依赖。人民公社时的“生产大队”、“生产队”是农村基本的生产组织，但“村”、“队（组）”只是一个地域区划上的概念。在这种情况下，进行农村集体土地确权登记颁证时，对于农村集体土地所有权主体资格的问题，非常有必要理清。
我们认为，农村集体土地所有权主体虚置是由制度和现实多方面原因所致。我国现行法律虽然规定了农村土地三级“农民集体”所有，但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。而在实践中，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化，使用权和所有权高度分割。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权的法律规定，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。因为“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。现行法律规定“农民集体”这样一个无法律人格、不能具体行使权能的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权虚置。
“农民集体”的内涵和外延无法界定，极为模糊。从《民法通则》的规定来看，“农民集体”并不是一个独立的民事主体形态。有关法律所谓的农村土地“集体所有”是一种虚设，其实农村土地并没有真正的所有权主体。《村民委员会组织法》规定以村为单位实行村民自治，而村民小组并不是一级法定的自治组织，仅仅是村级社区便于管理的内部单位。“农民集体”是农村集体土地的所有权人，而农村集体经济组织仅行使经营管理职能，也就是说集体经济组织不是法律所规定的集体土地所有权人，而是经营管理者。二者的混淆也是造成集体土地所有权不清的原因之一。
《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的第4条要求确定农村集体土地所有权主体时遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。这没有跳出既有规定的籓篱，对于真正还权于农民，确实保护农民利益起不到多少作用。
《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》指出，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。因为农村集体经济组织、村民小组的设置没有法律予以规范，这里又陷入了土地所有权主体虚拟的状态。
四、土地确权登记发证详论与确权方案
（一）关于农村土地承包经营权
1、关于土地承包经营权的概念与土地承包制度和期限
上世纪70年代末包产到户的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步确立了家庭联产承包、统分结合的经营体制，形成了农户、国家和集体之间的合约关系。农地制度的改革朝着不断强化农户使用权主体地位，继而向权利物权化的方向演进。农村土地家庭承包制度成为一个基本的经营制度，进一步强化农户和地块的对应关系。十七届三中全会又提出了“长久不变”的方针，将过去一个有期限的承包制度变成一个无期限的承包制度，并且提出建立健全严格规范的农村土地管理制度，保护农民的土地权益。
2、关于土地流转和适度规模经营
自1984年以来中央下发了多个文件，颁布了有关法律，特别是《农村土地承包法》和《物权法》，在法律层面上不仅允许承包权的自愿流转，而且形成了农地承包经营权流转的基本原则。国家始终强调土地流转的主体是农户，提出了依法自愿和有偿的原则，对集体经济组织在流转中的行为进行了很多限制。十七届三中全会在强调既定的流转基本原则以外，提出要搭建土地流转平台，建立土地流转的评估机构，完善流转市场的管理，实际上对于今后土地流转过程中，各级主体所扮演的角色和市场的形成机制作了很明确的规范。集体经济组织不能代农户签订转包合同，土地流转的地租包括未来上涨的收益应该归农户长期所有。集体经济组织只能充当中介服务的角色，不能收取地租，只能收取一定的服务费用。2009年中央1号文件强调，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益；坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转；按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转，鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。
3、农村土地承包经营权确权登记发证
单就土地承包经营权确权登记发证而言，上述文件的规定要求，已经大大落后于农村经济发展的步伐。据国务院发展研究中心农村部研究员刘守英介绍，2007年在上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重庆、吉林和辽宁进行的调查发现，经过1994年的二轮延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《农村土地承包法》的实施和落实，农民与土地的承包关系进一步稳定和长期化；到2007年，各省市已颁发《农村土地承包经营权证》的户数占总农户数比例分别为：四川92%，重庆95%，湖南86%，湖北95%，黑龙江98%，辽宁98%，浙江93.5%，安徽绩溪99.6%。这么高的发证比例表明，农村土地承包经营权登记应该尽快完成而不是在试点范围内运作，以致成为农村改革发展的阻力。
4、农村土地承包经营权确认方案
大家都十分关心如何设计农村土地确权的最佳方案。是按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，还是打破土地占有现状重新分配土地再确认权利，或者基本不打破土地占有现状，适当调整补充以确认土地权利？通过归纳学界的普遍观点和调查农民的意愿，不难得出的共识是按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，即维护现有土地承包关系长久不变，赋予农民原有农业承包土地永久使用权。农户享有原始承包土地的占有、使用、收益、处分（包括转让、赠与、抵押、继承）等各类物权权利，但不得改变土地的农业用途。除国家依照法律规定征收并给予补偿安置外，任何组织和个人不得收回农民享有永久使用权的土地。虽然有学者呼吁农村少地和无地的人口在某些地方占有一定的比例，如果不适当调整人口与土地的关系，有可能引发社会不稳定现象的发生。但我们经过调查分析认为，按现有人口及土地占有状况确认土地权利，并不会出现社会动荡局面。
（二）宅基地使用权确权登记颁证及其流转问题
2、如何走出宅基地流转的法律困境。出于保护农民宅基地财产权的考虑，社会上要求允许农村宅基地上市流转的呼声十分强烈，一些地方适应潮流积极地进行了宅基地流转试点。实践证明，宅基地流转不仅有利于农村融资，有利于加快新农村建设，也有利于落实保护农民土地产权，实现财产增值。
农村宅基地与房屋买卖在现实生活中已大量发生，但由于缺少相应的法律政策支持，一直是一个“禁区”，也是当前农村土地产权制度改革和土地管理制度改革的焦点。改革开放以来，农民出租、买卖宅基地之风曾一度盛行，宅基地自由交易一直是许多农民的期望。为此，国务院多次下发文件予以制止，在一定程度上遏制了农村出租、买卖宅基地的势头。但是，随着我国高速工业化和城市化的发展，催生了宅基地交易隐形市场的形成和发展。
尽管多年来国家相继出台了一系列禁止农村宅基地向本集体以外单位和个人流转的规定，但收效甚微，屡禁不止。据中央党校有关课题组的调查数据显示,全国各地农村宅基地流转已较为普遍，具体表现形式有：出租房屋是目前农村宅基地私下流转最主要的方式，其次是买卖房屋形成事实上的宅基地买卖和新农村建设名义下的“小产权房”买卖。
农村宅基地私下交易屡禁不止，说明其具有客观必然性和合理性，农民、交易人和政府都能获得利益，有助于实现土地资源财产化、资本化，体现了农民对宅基地及其房屋财产价值的追求。同时，农村宅基地交易合法化也是破解城乡二元结构、实现城乡一体化发展的重要途径，是贯彻落实“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”的必要措施。城镇居民商品房可以作为商品在市场上流通交易，而农民合法拥有的农宅因宅基地不能流转而无法作为真正意义上的资产进入交易市场，明显体现出城乡差距与分割的歧视性。这也有违法律公平正义的初衷。我国法律规定农村宅基地只能在村集体内部流转，而不能转让给本集体经济组织以外的居民、单位。这一规定使农村宅基地的流转被限制在极小的范围内，并不能真正流转起来。这种限制，实际上是剥夺了农民作为房屋所有权人的收益权和处分权，也违背了现代物权制度的价值观念。
现行的农村宅基地制度存在如下诸多弊端：第一，不断强化城乡二元格局，加剧了城乡不平等现象；第二，造成资产浪费，损害了农民的利益；第三，造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用；第四，交易不受法律保护必引发大量纠纷，使社会矛盾更加突出。
社会发展需要的倒逼，使农村宅基地制度变革已经刻不容缓。应按照党的十七届三中全会确定的基本原则，以规划管理为龙头，以明晰产权为基础，持科学、稳重、审慎的态度，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，以农民为主体，以市场化为取向，完善农村宅基地制度；在严格宅基地管理的同时，允许农村宅基地依法、规范地流转，激活城乡要素市场，提高土地集约利用效率，推动农村宅基地及房屋资本化，保障农民宅基地用益物权，促进农民增收和生活改善。具体建议步骤如下：第一，首先对农民合法拥有的宅基地、房屋给予确权登记发证，做到产权明晰；第二，制订农村宅基地流转管理办法，设定限制条件，建立健全宅基地流转权益保障机制，规范农村宅基地流转程序，切实保护农民土地权益，出台农村集体建设用地级差收益分配办法；第三，地方政府和主管部门应加强农村宅基地流转的监督和管理，设立集体建设用地交易场所，协调流转纠纷，保障农民利益。