核心阅读:我国古代廉政文化源远流长,有许多光辉的思想。习近平总书记强调,“研究我国反腐倡廉历史,了解我国古代廉政文化,考察我国历史上反腐倡廉的成败得失,可以给人以深刻启迪,有利于我们运用历史智慧推进反腐倡廉建设”。《钦定台规》作为我国古代最完备的监察法典,至今仍具有重要的政治和法律意义。
中国历代统治者都以“明主治吏不治民”为圭臬,非常重视对官吏的管理,形成了一套完整的治官之法,而监察制度和监察法是其中最重要的内容之一。它的基本任务就是整肃百僚,以维护封建国家机器正常运转,其“彰善瘅恶,激浊扬清”的社会调整功能对今天仍有重要借鉴意义。
从秦汉到明清,随着中国古代整体法制的进步,监察机构的设置与监察制度的构建以及监察活动的规范,都不断法律化。监察法律的内容从附着于整体法典到独立成篇,从零星条文到完整严密的专门法典,直至成为内容完善、结构严密、内部协调、形式统一、具有一定独立性的法律体系。中国古代监察法经历了数千年没有间断的历史发展过程,它不仅反映了中国本土法文化的鲜明色彩,而且在世界监察法律史上也占有重要的地位,是凸显中华法系特点的一个重要方面。而清朝制定的《钦定台规》可以说是其中的集大成者,堪称中国古代监察立法的最高成就。
《钦定台规》确立了监察机构和监察人员的特殊地位
《钦定台规》使得监察活动和监察官的选任考核有法可依
《钦定台规》的制定和执行,一方面,保证了清代最高统治者将全国的官吏、军队、司法、行政、文教、财政等机构全部置于自己的监督之下,另一方面,也使得监察机构的监督活动有法可依。例如,台规中的“序官”规定了都察院的设官、职掌、官员品级及其变化;“陈奏”是都察院官员的奏事制度;“典礼”是科道官员对朝会、临雍、祭祀等大典侍班纠仪的规定;“考绩”为监察“京察”“大计”“军政”等考核文武官员的制度;“会谳”是与刑部、大理寺等机构会审、稽核案件的规定;“辨诉”是处理京控案件的规定。
“六科”是关于吏、户、礼、兵、刑、工六科职掌及要求的规定,分“通掌”与“分掌”两目。“通掌”为六科的共同任务及其要求;“分掌”分别规定各科的具体任务及其要求。
“各道”是关于各道监察御史,包括稽察宗人府御史、稽察内务府御史等的职掌及其办事制度。它亦为“通掌”与“分掌”两目。分别规定各道的共同任务、要求及各道的具体职掌与要求。
“稽察”是派都察院官员专门监察某些特殊机构的制度,分“京通十六仓”“户部三库”“八旗”“宗人府等衙门”“考试”“铨选”等目,对如何派员稽察以及稽察内容和要求,做了详细规定。
“巡察”是派都察院官员到各地巡视、监察的制度。
“通则”是关于都察院所属科、道等官员的选拔标准、方法、升转制度及风闻言事、举劾保密、发现弊端,及时整顿等各种法律措施,它在一定程度上反映了监察机构自身建设方面的要求。清代皇帝认为,御史为朝廷“耳目之官,关系最要,必须选用得人,方能称职”。因此,对都察院各官的考选历来较严,监察官选任,大多要经过严格的考试。监察官必须是德才兼备之士,忠于皇上、忠于职守,这是最基本的政治素质要求。此外,还必须符合以下几个条件,才能被选为监察官:第一,监察官要具有清正刚直、嫉恶如仇的品质;第二,要具有较高的文化素质;第三,要具有实践经验和工作能力;第四,在年龄方面,一般会选择30至65岁经验丰富、思想成熟、精力充沛的中年人。
此外,台规还特别规定了监察官员的任职回避制度。简单讲,就是“同官避亲,外官避籍”。有亲属关系的,特别是直系亲属,京官不得在同一衙门、外任官不得在同一地区任职;外任官不得到本籍、祖籍和寄籍任职;科考监试官员子弟回避在本地考试。对于监察官人选的这些高标准、严要求,在削弱封建裙带关系的影响、避免被监察者控制监察者、保证监察部门行使职权等方面发挥了积极作用。
为了制衡监察官的权力,台规还规定了御史之间“互相纠举”的互察互监制度。都察院的普通小御史,也可以通过“封章密劾,直达御前”的程序,弹劾其顶头上司,甚至是都察院的一把手。这些规定使监督者同样能够被监督,一定程度上实现了使监察官“正人先正己”的目标。
清代前期,监察法执行的效果十分明显,对于提高行政效率、惩奸举贤、察吏安民、维持清代近三百年的统治,发挥了积极作用。但是,在专制主义政体下监察权附着于皇权,因此监察制度的存废、监察权行使的范围与效果,都要受到皇权的制约。作为封建专制制度的产物,清代监察法有其固有的局限性,尤其是在乾纲独断的专制主义极端发展的清朝,监察法的实施、监察机构职能的发挥、监察成效的大小,无不与君主之意志、党争之消长,以及监察官的个人能力品行有着直接的关系。特别是清代后期,官场腐败不堪,法律规定与法律实践严重脱节,监察法几成具文,号称“典章美备”的《钦定台规》也无法挽救清政府腐朽没落的命运。其中缘由,令人深思。