作者｜刘品新：中国人民大学法学院教授，中国人民大学刑事法律科学研究中心、未来法治研究院研究员
大数据法律监督的治理逻辑
关键词大数据法律监督数字检察类案监督检察建议数字治理
一、问题的提出
二、数字治理视域下的大数据法律监督
“任何一个国家的治理演变都要受该国特有的信念、选择和传统的支配”。中国共产党在系列重大报告中对“治理”的概念形成了脉络清晰的表述。2002年，党的十六大报告第一次使用了“治理”一词，提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”。党的十七大报告至党的二十大报告均重申了关于治理的要求。特别是2013年，党的十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”“创新社会治理体制”等重大命题。这就从整体上框定了治理在我国的基本内涵，既包括发挥国家机关在履职中主导作用的国家治理，也包括鼓励和支持社会各方面参与的社会治理。大数据法律监督同样辐射密切关联的国家治理、社会治理（以下统称为“治理”），致力于解决检察机关利用好数字技术强化监督履职的问题。以数字治理的视角管窥大数据法律监督，它既不同于检察机关法律监督传统上的“就事论事”“为监督而监督”，也不同于国家其他机关、社会力量协同推动的“治理方式的数字转型”。
（一）高阶多维的法律监督
这展示了大数据法律监督自诞生之际即“天赋异禀”。它不是单一类属的法律监督，而是四大检察履行法律监督之职的汇通发展。这一变化不能被简单理解为仅是量增，实乃产生聚合反应的质变。它“要求检察机关突破传统监督手段不足、监督范围过窄、监督过于被动的局限，寻求参与社会治理的新路径”，故属于一种因多维而高阶的新时代样态。从这个意义上讲，大数据法律监督确实具有革新再造的意义。
（二）数据驱动的融合检察
相比于传统检察办案，大数据法律监督的特色在于切实融法律监督于检察办案中。“四大检察”“十大业务”指的是审查起诉等经典办案活动。虽然我国检察系统主张“监督与办案内在地统一于检察职能，二者的关系犹如内容与形式、本质与现象的关系”，不断强调“在办案中监督，在监督中办案”，但是实践中长期存在监督与办案“两张皮”现象。大数据法律监督则锁定了检察群体新找到的将法律监督融于办案的一条根本出路。
在实例1中，检察机关启动刑事检察监督的方式是，刑事检察部门开展涉案人员违规领取8类资金的调查：对于已判决的案件，提供起诉后的刑事判决信息、收监执行证明，开展核查；对于未判决的案件，联合案管部门移送有价值的信息，进行分析研判；对于涉刑案件中被害人用基本医疗保险基金支付医疗费的情形，移送监督线索到公益诉讼检察部门，开展调查。这些做法已经不是单纯的刑事检察监督行为，而是由刑事检察部门进行单独办案，或联合案件管理部门、公益诉讼检察部门联合办案，以办案结果启动专项监督。如此办结的各种案件，如2018年至2022年处理的623件行政公益诉讼案件，均是法律监督与检察办案的一体成果。同样，在实例2中，检察机关对于根据执行法律文书摸排出涉嫌违法犯罪的“异常涉诉公司”及关联人员的违法线索，应当移送公安机关进行立案侦查，待公安机关侦查终结后检察机关再行审查起诉。在这一过程中，检察机关的监督履职是依附于移送侦查与审查起诉的，系以办案方式承载的准刑事检察监督。
大数据法律监督能够将办案与监督有效融于一体，得益于以数据驱动为基础的新范式的构建和运用。在这里，数据驱动是同法律监督中“线索驱动”相对应的概念。线索驱动型的法律监督以当事人申请监督、当事人以外主体提出控告和检察机关依职权发现为起点，由专门部门分别承担诉讼监督案件的受理、办理、管理工作，分情形提出抗诉、纠正意见或者检察建议等。其中，法律监督同检察办案具有相对独立性。数据驱动型的法律监督则始于检察机关对各种大数据的分析研判，该项工作因需要人机协同而促进了法律监督同检察办案的有机融合。展开来说，该项工作可以是借助通用数据分析软件进行的，如实例1在早期主要使用了Excel软件对“政府补（救）助资金领取者信息”“不符合政府补（救）助资金领取者信息”进行了碰撞分析；也可以是借助专门数据分析软件进行的，如实例1在后期则借助检察机关专门研发的“云金盾”数据分析软件。后一情形随着探索深入而日益普遍。无论是否借助专门数据分析工具，大数据法律监督中分析研判等工作往往需要检察机关多个业务部门共同协作。在实践中，这常常表现为检察机关业务部门要在数据甄别出异常问题的基础上伴随开展专门调查。
检察业务部门的专门调查不可或缺，这亦使得检察办案与法律监督的融合成为必然。浙江省检察机关在履职过程中积极探索审查、调查、侦查“三查融合法”。这里所说的“融合”，不是检察机关不同部门调查权的表象融合，而是检察机关不同部门办案行为同监督行为的实质融合。在实例1中，检察机关对于查出的违规领取、报销政府补（救）助资金的情形，主要是依托对法院民事生效裁判案件监督职责，移送监督线索到公益诉讼检察部门开展调查。这将民事检察的监督行为同公益诉讼检察的办案行为深度结合起来。同理，实例2中检察机关针对批量异常执行案件启动法律监督，也少不了公益诉讼检察办案行为。从本意上讲，公益诉讼检察是检察机关通过提起公益诉讼等方式维护国家利益、社会公共利益的办案行为，当然兼具法律监督行为的性质。而当下它与大数据法律监督探索产生了新的化学反应，将会走向更广阔的前景。这是值得特别期待的。
（三）一轴多元的共治结构
相比于其他力量推动的治理体系现代化转型，大数据法律监督的特色在于一轴多元的共治结构。其一，该结构主要依靠检察机关发挥主导作用，并推动和支持其他政法机关以及行政执法机关、社会组织等方面参与。作为国家的法律监督机关，检察机关以法律监督积极参与治理并成为中坚力量。但这一工作不是由检察机关单打独斗完成的，而是由参与诉讼的公安机关、审判机关、司法行政机关，以及负责行政管理的行政机关和参与社会治理的社会组织、行业协会等共同完成的。在这里，检察机关是我国强调“坚持党的领导”的良好传导。一般认为，在中国社会治理转型中“党的领导是不可动摇的主轴”，检察机关在大数据法律监督中负责推行各项治理举措，引领和辐射到其他政法机关、社会力量，就是践行《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的根本要求。此外，一些省市党委还印发了配套性质的“关于加强新时代检察机关法律监督工作的实施意见”，进一步确认检察机关在大数据法律监督体系中的轴心地位，这与坚持党的领导是一致的。
其二，该结构特别强调“建设监督与被监督的良性、积极关系”，追求“努力实现双赢多赢共赢”。这一点对于以法律监督为名的治理转型而言尤显重要，使得“多元共治”具有了良好的凝聚力。监督不是你错我对的零和博弈，监督机关与被监督机关责任是共同的，赢则共赢，损则同损。学术界将之解读为“监督和被监督只是法律上、工作中分工不同、职能不同，但目标是共同的”，系以此为基础“共同研究解决对策，合力破解社会治理难题”。其实，没有参与诉讼的公安机关、审判机关、司法行政机关的认可和支持，大数据法律监督仍会困难重重；没有其他行政机关和参与社会治理的社会组织的认可和支持，大数据法律监督就难以完成由局限于诉讼阶段的法律监督向一种不限于诉讼活动的社会治理的转变。
三、大数据法律监督何以促进治理
大数据法律监督不仅是一种独特的治理机制，更是在多份中央文件的加持下具有政治性质的治理探索。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确：“加强检察机关信息化、智能化建设，运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案，实现案件数据和办案信息网上流转，推进涉案财物规范管理和证据、案卷电子化共享。”这被认为指明了以大数据赋能法律监督的基本方向。党的二十大报告中强调：“加强检察机关法律监督工作。”这是党的代表大会工作报告史上第一次对法律监督作出要求，其包含着对大数据法律监督促进治理的期待。而要实现大数据法律监督所承载的治理功能，我们需要厘清其行为方式的背后逻辑。当下可以从先行先试区的经验提炼中获得启示。
（一）先行先试区的实践探索及评析
浙江是数字经济先发省份，数字化建设具有先行优势。2021年在该省数字检察专题会议上，浙江省检察机关率先提出“个案办理——类案监督——系统治理”实践命题，作为数字化办案模式的概括。从语词分析来看，先行先试区的这一说法预设着两个转变：一是由个案办理转向类案监督，二是由个别解决到系统治理。浙江检察机关据此对其治理价值的解释是，“将类案监督打造成‘治理场景’”，“从根本上促进法律监督与社会治理的深度融合”。该解释中，“类案监督”被定性为促进治理的金钥匙：一方面，“类案监督势必引向系统治理”；另一方面，“系统治理有力放大治理价值”。简言之，大数据法律监督实现了类案监督，故在促进治理方面是不言而喻的。这一办案模式也被解读为数字检察的逻辑规律。
应该说，“个案办理——类案监督——系统治理”命题反映了新兴探索取得的既有业绩，能在一定程度上解释大数据法律监督促进治理的规律。实例1和实例2等大数据法律监督探索均可借此阐述其治理功能的实现。但需要注意的是，“个案办理——类案监督——系统治理”命题，不宜被直接援引为大数据法律监督促进治理的基本逻辑。
其二，系统治理的定性显牵强。“在实现个案办理到类案监督跨越的同时，自然地把监督工作引向了促进系统治理”。这里使用“系统治理”来定性大数据法律监督的治理价值。然而，此解释失之牵强。所谓系统治理，是指各类治理主体各负其职、各尽其能，实现优势互补、无缝协作，防止力量分散化、资源碎片化，包括“党的领导、政社共治、部门协作、分层治理、区域合作等基本面相”。大数据法律监督虽在治理结构上呈现“一轴多元”的特征，但在治理运作方面并不当然呈现“系统治理”之形。先行先试区的探索经验是，“监督促进治理，不仅是在发现监管漏洞后制发一份检察建议了事，也不是要‘大包大揽’，而是立足于法律监督只能为破解社会治理难题贡献‘高含金量’的检察方案、检察智慧，以更大的参与度、贡献度融入社会治理大格局”。这足以表明大数据法律监督的治理运作是开放多元的。
其三，三词直联的认识失偏颇。在“个案办理——类案监督——系统治理”命题框架中，“个案办理”“类案监督”“系统治理”三项事务被作为并联关系。这是一种简单思维。实际上，在大数据法律监督的语境下，这三者并不会伴随出现，至少“个案办理”不是必经阶段而不会与“类案监督”“系统治理”同时出现。当下的“多案监督”，使得检察机关可以基于共性错误进行大规模纠偏；之后挖掘法律制度内生缺陷或普遍执法性缺失，直接推动社会治理问题的一体化解决。开展多案监督或纠错是基础性的，检察机关洞悉多案背后的社会治理惯常症结问题并加以根治则是延展性的。两者合并构成的两种治理范式，一是以多案纠错实现批量惩治，二是以类案防错实现批量预防。其中的内在规律远非三词直联所能覆盖，值得深度挖潜改造。
（二）“多案纠错+类案防错”的底层逻辑
相比传统法律监督，大数据法律监督的治理优势凸显需要把握两个关键点：一是找出各种案件办理中的批量异常案件，二是解析社会治理方面的惯常症结。这两个关键点对应着两项关键任务的完成。据不完全统计，全国检察机关已经推出车辆保险理赔监督模型、破产领域虚假劳资债权监督模型、政务数据云监督、网络司法拍卖监督模型、“非标油”偷逃税监督模型等几百个产品。其中，产生良好社会影响的大数据法律监督产品，均在前述两项关键任务的完成方面有着实质效果。下面遴选一些优秀的大数据法律监督产品加以评析。
第一，这些探索蕴含着检察机关依靠“多案纠错”参与社会治理的底层逻辑。传统法律监督往往针对法律适用方面有问题的个案，构成个案监督。大数据法律监督则针对法律适用方面有问题的多案，构成多案监督。它指向的对象既包括不同诉讼主体参与的批量异常案件，更包括同一诉讼主体参与的批量异常案件，且监督的方向在于整体性纠错。例如，江苏省苏州市人民检察院的“破产领域虚假劳资债权监督模型”（以下简称“实例3”）主要是对该地66万份民事裁判文书实现智能处理，筛选出风险企业涉劳动纠纷的400多条线索，对具体企业进行风险排序后，发现A公司涉劳动报酬纠纷的数量有15起。这15起案件的特点是“主张的劳动债权金额偏高，高于平均金额”“数额很整，不太符合工资发放的常情”“主张权利呈现集中性”“双方没有实质性对抗”等。检察院可以先对这同一主体的15起案件进行监督，要求批量改正。又如，湖北省人民检察院借助政务数据云监督模型研发“大数据综合决策分析系统”（以下简称“实例4”），截至2022年6月共揪出147件非法采砂案，建议移送案件4823件，得到立案3968件。这就相当于三四千起被错误处理的案件获得批量纠正。
更重要的是，检察机关通过一次性纠正一批案件实现“多案纠错”的效果，就会产生远超个案监督的、辐射社会治理的效力。如浙江省嵊州市人民检察院运用非标油偷逃税监督模型（以下简称“实例5”），仅2021年就查处偷逃税5700万元左右的4个加油站。这对于击破当地“非标油”黑色产业链具有良好效果，之后促使许多加油站负责人主动补税。同理，随着实例3和实例4的多案纠错效果在社会上产生宣传效应，均在不同程度上遏制了不法人员以身试法的冲动。总之，无论是从纠错的案件数量还是从产生的威慑力来看，多案纠错可以产生治理效能。
在今后，面向类案防错的穿透式治理应当鼓励提级实施，且采用数据共享预警与机制体制建设的双路径，以更大程度地发挥其效力。如实例1中台州市人民检察院发现了服刑人员违规领取养老金的监管漏洞，在市级层面检察院联合市人社局、市法院、市公安局、市司法局等部门于2019年6月出台了涉刑人员违规领取养老保险待遇处置联合工作机制，主要是建立常态化的信息沟通渠道，实现信息共享；2019年9月，浙江省人民检察院又联合省法院、省人社厅、省公安厅、省司法厅、省大数据局等部门发布《关于防范和查处涉刑等人员违规领取养老保险待遇问题的通知》，2020年9月人力资源和社会保障部、司法部等国家部委又联合下发通知，从国家层面畅通信息获取渠道并堵塞社会漏洞做出部署。这是源起于地方探索而得到更高层级确认的治理样板，反映了穿透式治理提级的规律。
四、大数据法律监督嵌入治理的基础廓清
大数据法律监督要更好地发挥治理作用，应当在试点探索的基础上尽快嵌入治理体系。换言之，我国现阶段大数据法律监督探索要完成重塑“数字治理体系”的任务，形成“数字社会形态下具有相对规定性、固定性和稳定性的制度框架”。这涉及大数据法律监督由促进治理向嵌入治理的提升问题。基于前述大数据法律监督的治理逻辑，完成这一任务需要依法进行机制体制创新，符合法律保留原则的要求。2022年11月，笔者利用中国检察教育培训网络学院平台组织专题培训的机会，向全国约5000名检察官进行开放式调研，询问实践中大数据法律监督促进治理的具体挑战，共约收回1357条书面回复。归结起来，它们主要包括数据困境、制度困境与手段困境三个方面，实际上反映了大数据法律监督嵌入治理的基础法律问题。
（一）建设检察大数据资源的广度
诚然，不同层级检察院对扩张数据获取渠道的实际问题也不尽相同。一般规律是“基层院存在办案基数小、数据量小的问题”“大数据平台由省市级检察院带头搭建比较合适”。当询问他们获取与共享大数据的路径时，答复是实践中处于“八仙过海、各显神通”的状态。有的是通过办案获取的手段，如将有关案件中获取的数据汇聚成池；有的是通过搭建共享平台的方式，如行刑衔接数据共享平台；有的是建设专门查询点的方式，如邀请公安机关等设立专门的派出站；有的是利用社会工程学等商业方法，如通过非正规数据交易市场获取；还有的是寻求地方党委、政府的支持，主要是获得权力部门的专门文件赋权获取等。
最高人民检察院对下级检察机关获取数据持相对谨慎的态度，现阶段的基本主张仍是唤醒和盘活现有数据资源。2022年6月，全国检察机关数字检察工作会议作出部署，要求把虽活跃、但总体还沉睡着的各类数据唤醒，实现关联分析、深度挖掘，为强化法律监督、深化能动履职、做实诉源治理提供前所未有的线索、依据。这一部署并非积极鼓励一线检察机关共享尽享一切数据。
（二）开展能动性法律监督的限度
检察机关开展大数据法律监督，源起于传统的法律监督,但有了明显的飞跃。这主要表现为大数据法律监督更好地体现了能动检察的要求。能动检察指的是检察机关的依法能动履职，是“检察机关在依法履行法定职责时，心怀‘国之大者’，充分发挥主观能动性，全面提升法律监督的质量和效果，及时回应大局需求、人民关切和法治需要，以更好地为大局服务，为人民司法”。它能解决检察机关履职姿态上消极被动、履职方式上机械僵化的问题。检察机关以法律监督促进治理，进而“助力国家治理体系和治理能力现代化”，体现的是能动检察的特点。
具体如何把握限度，仍有待于实践中累积经验。现阶段可以确定的基本原理是：大凡属于检察机关提出法律监督的范围，其完全可以以此铺开社会治理；而凡是难以判断检察机关是否有权做出法律监督的范围，其嵌入社会治理则需要把握分寸。以检察机关基于大数据开展行政检察监督为例，2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确检察机关对行政机关进行法律监督的基本条件是“在履行职责中发现违法”，故不属于“在履行职责中发现违法”的限制情形之列的，检察机关只能提出社会治理类检察建议，推动有关部门进行改进。此外，试点中有的检察机关给辖区内许多行政机关、行业组织都发出检察建议等文书，存在检察建议对象过于宽泛的乱象。
其实，在后一种情况下，检察机关不宜直接进行行为化治理，应当转向功能性治理。做出此等考量，主要是遵循“全面依法治国”的法治要求。“技术上可能的，不一定就是组织上可行的，更不一定是政治和社会上可接受的”，数字治理不能只考虑技术上“能不能”的问题，而不考虑管理上“可不可行”、公众感受上“好不好”、法治上“可不可以”的问题。也就是说，检察机关并不一定要以主动、积极、“跨界”的方式身体力行地参与社会治理，而完全可以通过高效的法律监督“本职工作”来发挥其在社会治理中的应有功能。调研中，一些检察机关研发的大数据法律监督产品，初步显现出诸如刑事大数据犯罪预测等前沿功能，应当将其作为加强与其他部门协同治理之用。
（三）制发治理类检察建议的硬度
积极参与社会治理成为检察机关法律监督深度推进“中国之治”的有效路径。制发“社会治理类检察建议”是检察机关参与社会治理的典型方式。2019年最高人民检察院修订的《检察建议规定》，将检察建议界定为“人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理的重要方式”；并且，明确社会治理检察建议为检察建议的一种类型。许多学者赞同检察机关推开社会治理类检察建议，指出该项制度的理论基础有两点：一是检察权作为国家的一种权力，本身就具有马克思主义关于国家的政治统治和社会管理两种职能；二是由于检察权兼具司法权和行政权属性，决定了社会治理检察建议制度符合既不缺位、亦不越位。那么，在大数据法律监督中各级检察机关如何制发社会治理类检察建议？调研表明，许多检察机关对此抱有期望，同时存在普遍性的疑问。常见问题之一就是，社会治理类检察建议应否具有刚性？
刚性论者认为，刚性的社会治理类检察建议有利于强化案件监督向社会治理延伸，有利于将研究成果更好地转化为社会治理成果。柔性论者认为，应当消除检察建议工作中的硬性思维，“避免以一己之力强行推动检察建议的落实，而是积极寻求有效途径和方法推动检察建议的落实，最终将有助于促进在法律监督中实现双赢、多赢、共赢”。近年来一种折中观点出现，主张坚持现有检察建议的“建议”性质，但可以探索做出刚性的有效路径。展开来说，该观点主张，要“准确把握‘做’字的深刻内涵，真正实现‘做成刚性、做到刚性’的目标要构建顺畅高效的衔接配合机制、刚性权威的落实见效机制，实现由主要依靠自身力量监督向协作配合、借力监督转变，积极帮助、支持、督促被建议单位按照检察建议要求落实到位，通过‘合力’监督做到刚性，实现双赢多赢共赢”。
当然，这绝不意味着其他主体对检察机关提出的社会治理类检察建议不闻不问。从检察机关自身来说，也不能放任所提出的社会治理类检察建议缺少后续跟踪。最高人民检察院明确主张：“检察建议质量提高，被建议方提不出异议，就是做成刚性；通过协调、落实，达到了监督目的，就是做到刚性。”其中的道理就是检察机关的监督建议工作要持续发力。据了解，2018年至2022年最高人民检察院先后以“防治校园性侵”等主题向中央有关部门先后发出八份检察建议，均是要反复督导落实的。我国学者称之为“以柔的方式获取刚的效果”，即“检察建议的柔是指方式，检察建议的刚是指效果。”这些实践和观点给大数据法律监督嵌入治理提供了标尺。
五、代结语：治理理论助力数字检察
本文的研究表明，大数据法律监督是一个复杂而系统的治理工程，需要从制度层面和技术层面不断地加以优化。文中全面评价了实践中形成的“个案办理——类案监督——系统治理”命题的积极价值，亦指出其不能直接作为实践探索的逻辑基础，并在实践抽象的基础上揭示了以“多案纠错+类案防错”作为大数据法律监督嵌入治理的底层逻辑。这一规律性认识有利于澄清大数据法律监督嵌入治理的基础问题。以此为指导，我国各地检察机关可以在实践中不断地加以试验改进，循序渐进地达致数字检察的成熟。