2000年，《渔业法》首度修改，破除了一些重要体制机制障碍，完善了渔业管理制度，使我国渔业迈入了黄金发展期。此后，该法又于2004年、2009年和2013年进行了三次修补，但变化很小，对总体格局没有影响。
2019年，农业农村部再次将《渔业法》的全面修订列入重要议事日程。值此修法窗口期开启之际，本文将简要回顾《渔业法》近三十五年来的变迁轨迹，梳理我国渔业发展的历史脉络，准确把握渔业法治建设的规律，剖析当下我国渔业法律法规系面临的主要问题，对本次《渔业法》修订的目标、思路和具体内容做一些介绍。
一、1986年《渔业法》出台的背景
新中国成立伊始，我国渔业处于百废待兴的状态。1949年全国水产品总产量仅为52.4万吨。为尽快恢复和发展渔业生产，国务院及其渔业行政主管部门以命令、指示、通知、办法等形式颁布了一些渔业法规，包括国务院于1955年、1957年颁布的《关于渤海、黄海和东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》《关于渤海、黄海和东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》和《对渔轮入侵禁渔区的处理指示》，以及水产部于1962年颁布的《关于制止在浙江敲舟古作业的通知》《渤海区对虾资源繁殖保护试行办法》等。受到宏观环境、生产能力和认识水平等方面的限制，这一时期的渔业法规位阶较低，碎片化特征明显，主要是海洋捕捞方面的技术管理措施，渔业发展指导思想和管理理念尚未成形。但上述法规仍对我国渔业生产的恢复和发展起到了重要促进作用。1966年，我国水产品总产量已达345.4万吨，约为1949年产量的7倍。
文革期间，我国渔业立法总体处于停滞状态。但为实施中日民间及政府间渔业协定，我国在东海和黄海建立了大黄鱼幼鱼保护区、带鱼幼鱼保护区及产卵带鱼保护区等，规定了拖网和围网作业的可捕标准、幼鱼比例和最小网目尺寸。这些措施在渔业资源保护方面发挥了一定积极作用，并为之后的渔业立法奠定了制度基础。1976年，我国水产品总量为507.42万吨。但受大环境负面影响，这一时期我国基本处于渔业管理失序、捕捞能力失控的局面。
1978年后，国家对渔业管理重视程度持续提高，随着立法环境的改善，中断十年的渔业立法进程重新开启。1979年，国务院颁布了《水产资源繁殖保护条例》，国家水产总局同年颁布了《渔业许可证若干问题的暂行规定》《渔政管理工作暂行条例》《渔政船管理暂行办法》等规章，渔业资源保护和渔业管理工作逐渐进入法治轨道，渔业产业蓬勃发展。但进入80年代后，多年来积累的一些问题开始浮出水面，成为影响渔业健康发展的“达摩克利斯之剑”。
一是捕捞能力超出近海渔业资源承受能力。1985年，全国水产总量达到801.69万吨，其中捕捞总产量接近439万吨，特别是海洋捕捞产量为387万吨，在捕捞总产量中占比接近90%，养殖产量占比很低。随着捕捞强度不断增大，近海渔业资源进入80年代后发生严重衰退。例如，由于大量机帆船投入捕捞生产，加之大肆捕捞越冬产卵群体，东海区大黄鱼年产量从1974年16.81万吨的最高点骤减至不满1万吨，且群体组成趋向低龄化、小型化，无法形成鱼汛。
二是水产品供给难以满足不断增长的社会需求。随着改革开放的深入，人民群众生活水平不断提高，对水产品的消费需求激增。但由于彼时渔业产业结构严重依赖捕捞，受资源衰退影响，渔获物产量增长受到制约。1985年，人均水产品占有量仅为7.6千克,而当年世界平均水平为18千克/人，占比不足一半；加之当时水产品市场尚未完全放开，仍实行统购统销的管理体制，“吃鱼难、吃鱼贵”成为困扰主管部门、制约广大城乡居民生活水平提高的大问题。
三是渔业水域污染问题日益突出。改革开放后经济快速发展，但废弃物排放未受到有效规范，工业废水、船舶油污、生活污水等排入渔业水域，水质恶化，赤潮频发，造成水产品产量减少、质量降低。
1985年3月1日，中共中央、国务院发布《关于放宽政策、加速发展水产业的指示》（中发[1985]5号文件），将渔业定性为调整农村产业结构，促进粮食转化的重要战略步骤，将渔业与改善人民生活、繁荣城乡经济、促进贸易发展联系在一起，明确提出“以养殖为主，养殖、捕捞、加工并举，因地制宜、各有侧重”的渔业发展方针，对大力发展水产养殖、保护近海渔业资源、发展远洋渔业、水产品价格放开等问题作出了详细规定，并明确提出要“建立健全渔业法规，做好渔政管理工作”。这份高规格文件的出台，标志着《渔业法》制定时机已经成熟。
二、1986年《渔业法》的主要内容及重要作用
1986年通过的《渔业法》包括总则、养殖业、捕捞业、渔业资源的增殖和保护、法律责任和附则等六章，共35条。该法将中发[1985]5号文件中确定的“以养为主”的渔业发展方针以法律的形式固定下来，对渔业生产管理、渔业资源养护和合理利用、渔业水域生态环境保护、珍贵水生生物保护、远洋渔业发展、外国人和外国渔船进入我国水域开展渔业活动等问题作出了明确规定；在法律上确立了养殖使用证、水产苗种管理、船网工具指标、捕捞许可证、渔业资源增殖保护费、渔船检验、禁渔期（区）等基本制度；并对使用禁用的渔具渔法捕捞、偷捕抢夺水产品、无证捕捞、违反捕捞许可证的规定实施捕捞、非法转让捕捞许可证等行为的法律责任作出了规定。1986年《渔业法》确定的结构一直延续至今。本次修订也是在此框架基础上进行的。
此后，原农牧渔业部又陆续出台了《渔业法实施细则》《渔港水域交通安全管理条例》《渔业捕捞许可证管理办法》《船舶进出渔港签证办法》《海洋渔业船舶船员发证考试规则》《内河渔业船舶船员发证考试规则》等一系列配套法规，渔业法律法规体系逐步成型，新中国渔业发展进入了依法治渔、依法兴渔的新历史阶段，就此迎来重要战略机遇和快速发展期。到90年代中期，中国渔业已经取得了巨大成就，主要表现在以下几方面。
一是渔业生产突飞猛进，“吃鱼难”问题基本得到解决。在“以养为主”发展方针的指导下，从80年代中期至90年代中期，我国水产品产量保持了年均13%的增速。1988年，养殖产量达到639万吨，开始超过捕捞产量。1990年，水产品总产量达到1427.26万吨，占全球总产量三分之一，此后一直雄踞全球首位。我国人均水产品占有量为21.2千克，达到并逐渐超过世界平均水平。
二是远洋渔业逐渐起步，捕捞业生产结构得到一定调整。依据《渔业法》确定的捕捞业发展方针，将远洋渔业列为发展重点，依靠渔业劳动力充裕、生产成本低的比较优势，成功实现渔业由“内向型”向“外向型”的转变。自1985年中国水产联合总公司第一支远洋渔业船队赴西非，首度开展远洋捕捞作业后，上海、大连、烟台等地渔业企业于1986年派出船只赴白令海峡公海水域，成为我国开启公海捕捞的标志。截止1995年，我国与20多个国家开展双边渔业合作，远洋渔船达到1000余艘，作业范围遍布三大洋，年生产经营量达70万吨，从业人员1.5万余名，既增加了国内市场高档优质水产品的供应，带动渔船鱼机、渔需物资的出口，强化我国海洋渔业权益的维护，也在一定程度上降低了近海捕捞强度，对捕捞业产业结构起到一定调整作用。
（四）加大渔船安全生产监管力度。修订草案强化落实船舶所有人安全生产主体责任。一是对船舶适航性能、安全通导、船位监测、消防救生及防污染设备配备等事项提出明确规定。二是强制要求船舶所有人办理安全生产责任保险，明确提出鼓励发展渔民互助保险。三是要求船舶所有人按规定配备船员，保证作业安全。
（五）加强监督管理。修订草案新增“监督管理”一章，赋予渔政执法人员为履行职责而依法采取检查、调查、检验、鉴定、查封、扣押等必要权限。针对水上执法实际困难，规定依法取得的电子数据、船位轨迹及影像资料可作为行政处罚证据。此外，草案创新监管手段，规定可将严重违法行为责任人列入严重失信人名单，实施联合惩戒。
（六）完善法律责任。一是实现了法律责任与义务性规定的前后对应，基本解决了“有行为要求，无法律后果”的问题。二是加强对捕捞辅助活动的监管，扎紧篱笆，堵住漏洞，既禁止为从事非法捕捞活动供油、供水、供冰，也禁止转载、收购、加工、销售未取得合法性标签的渔获物。三是对船舶建造、改造环节的违法行为规定了相应处罚，夯实造船企业的法律责任，从源头遏制涉渔“三无”船舶产生，着力攻克因未按照批准内容建造、改造船舶造成的船证不符顽疾。四是针对目前涉渔“三无”船舶猖獗作案，严重破坏渔业资源的问题，规定此类船舶一经查获，一律没收，并可就地拆解，防止其再度流入生产环节。五是根据社会经济发展提高了罚款额度，加大对违法行为的处罚力度。
七、结语“子在川上曰，逝者如斯夫，不舍昼夜。”法律作为上层建筑，必须及时调整以适应社会环境和经济形势的变化，破除阻碍产业结构调整升级的障碍，推动生产方式革新，促进新生产关系建立。这样才能为产业发展带来新的空间和机遇。本次《渔业法》修订，将立足我国渔业产业可持续发展和渔业管理的实践需要，以问题为导向，充分吸收借鉴世界先进渔业管理制度和经验，更加注重实现立法的体系完整性、可操作性和前瞻性，加快构建基于科学的渔业治理体系，将《民法典》精神充分融入各项渔业管理制度，追寻“变”与“不变”的对立统一，为中国渔业在世界渔业发展的时空坐标中找准定位，开辟和勾勒新航路。