“民法典合同编通则解释”合同违反强制性规定的效力认定规则
摘要：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》【法释〔2023〕13号】（以下简称“《合同编通则解释》”）已于2023年12月5日起施行，由于过往效力性强制性规定与管理性强制性规定的区分存在模糊地带，法院裁判尺度不一，且二者区分标准可能随着社会经济环境的变化而调整，《合同编通则解释》第十六条对此作出了重大调整。该条抛弃了以往区分效力性强制性规定与管理性强制性规定的做法，改采“原则无效，例外有效”的做法。人民法院不再识别合同违反的规定是何种性质的强制性规定，而是直接审查是否满足该条列举的五种情形，如均不满足，则合同因违反法律、行政法规的强制性规定无效。
一、司法解释的认定规则
《合同编通则解释》第十六条：合同违反法律、行政法规的强制性规定，有下列情形之一，由行为人承担行政责任或者刑事责任能够实现强制性规定的立法目的的，人民法院可以依据民法典第一百五十三条第一款关于“该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”的规定（《民法典》第一百五十三条第一款：违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外）认定该合同不因违反强制性规定无效：
(一)强制性规定虽然旨在维护社会公共秩序，但是合同的实际履行对社会公共秩序造成的影响显著轻微，认定合同无效将导致案件处理结果有失公平公正；
(二)强制性规定旨在维护政府的税收、土地出让金等国家利益或者其他民事主体的合法利益而非合同当事人的民事权益，认定合同有效不会影响该规范目的的实现；
(三)强制性规定旨在要求当事人一方加强风险控制、内部管理等，对方无能力或者无义务审查合同是否违反强制性规定，认定合同无效将使其承担不利后果；
(四)当事人一方虽然在订立合同时违反强制性规定，但是在合同订立后其已经具备补正违反强制性规定的条件却违背诚信原则不予补正；
(五)法律、司法解释规定的其他情形。
法律、行政法规的强制性规定旨在规制合同订立后的履行行为，当事人以合同违反强制性规定为由请求认定合同无效的，人民法院不予支持。但是，合同履行必然导致违反强制性规定或者法律、司法解释另有规定的除外。
依据前两款认定合同有效，但是当事人的违法行为未经处理的，人民法院应当向有关行政管理部门提出司法建议。当事人的行为涉嫌犯罪的，应当将案件线索移送刑事侦查机关；属于刑事自诉案件的，应当告知当事人可以向有管辖权的人民法院另行提起诉讼。
从本条的规定可以看出，最高法严格将民事领域的合同效力判定与当事人承担行政、刑事责任的可能区分开来，民事的归法院，行政的归行政机关，刑事的归公安机关或当事人。三者在各自领域各司其职，尽量互不干涉。
需注意的是，如果违反的不是法律、行政法规的强制性规定，如地方性法规、部门规章，但依据《合同编通则解释》第十七条的规定，违反地方性法规、部门规章如违背公序良俗，合同依然会被认定无效。第十七条：合同虽然不违反法律、行政法规的强制性规定，但是有下列情形之一，人民法院应当依据民法典第一百五十三条第二款（《民法典》第一百五十三条第二款：违背公序良俗的民事法律行为无效）的规定认定合同无效：
（一）合同影响政治安全、经济安全、军事安全等国家安全的；
（二）合同影响社会稳定、公平竞争秩序或者损害社会公共利益等违背社会公共秩序的；
（三）合同背离社会公德、家庭伦理或者有损人格尊严等违背善良风俗的。
人民法院在认定合同是否违背公序良俗时，应当以社会主义核心价值观为导向，综合考虑当事人的主观动机和交易目的、政府部门的监管强度、一定期限内当事人从事类似交易的频次、行为的社会后果等因素，并在裁判文书中充分说理。当事人确因生活需要进行交易，未给社会公共秩序造成重大影响，且不影响国家安全，也不违背善良风俗的，人民法院不应当认定合同无效。
二、修订历史沿革
1999年10月1日生效，现已废止的《中华人民共和国合同法》第52条第5项规定：违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。
2009年5月13日生效，现已废止的《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》第14条：合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。
2019年11月8日，最高人民法院印发《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称“《九民纪要》”），《九民纪要》第30条第2款：在认定“强制性规定”的性质时，应当考虑保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素综合认定其性质。同时列举了涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的；违反特许经营的；交易方式严重违法的；交易场所违法等应当认定为“效力性强制性规定”的情形。
2023年12月4日，最高人民法院《合同编通则解释》，具体列举了五种违反强制性规定但不影响合同效力的情形。
从最开始的合同法提出“违反法律、行政法规强制性规定的合同无效”-“仅限于违反法律和行政法规”-“强制性规定仅指效力性强制性规定”-“对效力性强制性规定和管理性强制性规定进行区分”-“不再区分效力性强制性规定和管理性强制性规定”，立法沿革经历了解释思路上的重大转变，虽不再区分效力性强制性规定和管理性强制性规定，并不意味着对于区分该二者的研究会终止，也并不意味着对此问题的研究是无意义的。可以预见的是，新规在实施过程中能否在各地法院认定合同效力的裁判尺度上达到统一仍会产生出新的问题。
三、司法判例
1、上海市第一中级人民法院民事判决书，（2023）沪01民终17448号。上诉人上诉请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部一审诉讼请求。事实和理由：涉案租赁标的性质上应属门卫室，是公用设施，根据《物业管理条例》的规定，不能用于经营性出租，故双方订立的租赁合同应属无效；被上诉人确实是一层、二层全部房屋的业主，但即便被上诉人享有房屋所有权，也不能违反行政法规的强制性规定；
终审法院认为：根据查明事实，被上诉人系涉案房屋的权利人，有权行使物权，且双方租赁合同的履行不足以危害社会公共秩序，即便被上诉人存在违反行政法规的情形，也可通过承担相应行政责任的方式来实现行政法规的立法目的，故上诉人主张合同无效的理由不成立。
该案与最高法发布的《合同编通则解释》典型案例当中，当事人订立房屋租赁合同后未依法办理备案登记，依据民法典第706条的规定，不应影响房屋租赁合同的效力属同一裁判理由。
2、陕西省西安市中级人民法院民事裁定书，（2023)陕01民申530号。本案审查过程中，甘肃省临潭县监察委员会向法院发函，称其委对一方当事人员工涉嫌职务违法犯罪的问题立案调查并实施留置。
法院认为：原审调解过程中，某某公司与某某二公司经过多次沟通，某某二公司从未对借款事实提出异议，且其项目部经理张某某虽然涉嫌职务违法犯罪，但并不能进一步确定与本案借款有关，故某某二公司认为本案借款事实不清没有事实依据。本案调解书约定的利息、违约金虽然超过《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第十六条第一款第一项规定：合同违反法律、行政法规的强制性规定，有下列情形之一，由行为人承担行政责任或者刑事责任能够实现强制性规定的立法目的的，人民法院可以依据民法典第一百五十三条第一款关于“该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”的规定认定该合同不因违反强制性规定无效：(一)强制性规定虽然旨在维护社会公共秩序，但是合同的实际履行对社会公共秩序造成的影响显著轻微，认定合同无效将导致案件处理结果有失公平公正……”，故并不能以该情形的存在认定双方签订的调解书无效。
3、浙江省丽水市中级人民法院民事判决书，（2023）浙11民终1550号。上诉人主张：《租田协议》违反民主议定程序及法律强制性规定，应属无效合同。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。涉案合同在缔结过程中未履行民主议定程序，且合同上的签名均不是本人签订，为无效合同。在土地用途上，被上诉人明知将土地并非用于耕地的用途，仍将涉案土地出租给上诉人用于非农建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条：“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。”被上诉人基于非农建设的合同目的向外出租，违反法律规定，合同应属无效。
法院认为，本案的争议焦点是案涉租田协议是否属于无效合同。从案涉合同的内容看，系将农田出租给企业用于非农业建设，违反了法律强制性规定，但根据合同签订后被上诉人方的实际使用情况，合同的实际履行对租赁土地的破坏较小，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第十六条第一款规定“合同违反法律、行政法规的强制性规定，有下列情形之一，由行为人承担行政责任或者刑事责任能够实现强制性规定的立法目的的，人民法院可以依据民法典第一百五十三条第一款关于‘该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外’的规定认定该合同不因违反强制性规定无效”，该条款第一项规定的情形是，“强制性规定虽然旨在维护社会公共秩序，但是合同的实际履行对社会公共秩序造成的影响显著轻微，认定合同无效将导致案件处理结果有失公平公正”。本案的情况符合上述情形，故本院依法认定案涉合同不因违反强制性规定无效。
4、河南省商丘市中级人民法院民事判决书，（2023）豫14民终5246号。
法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第十六条规定：合同违反法律、行政法规的强制性规定，有下列情形之一，由行为人承担行政责任或者刑事责任能够实现强制性规定的立法目的的，人民法院可以依据民法典第一百五十三条第一款关于“该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”的规定认定该合同不因违反强制性规定无效：...（三）强制性规定旨在要求当事人一方加强风险控制、内部管理等，对方无能力或者无义务审查合同是否违反强制性规定，认定合同无效将使其承担不利后果。《保障中小企业款项支付条例》中规定了行为人违反规定应承担相应的行政责任，且付款期限的强制性规定旨在加强对机关、事业单位采购货物、工程、服务支付中小企业款项行为的管理，故依据上述司法解释规定，案涉《设备购销合同》中付款期限的条款合法有效。
5、甘肃省庆阳市中级人民法院民事判决书，（2023）甘10民终2339号。
6、山东省临沂市罗庄区人民法院民事判决书，(2023)鲁1311民初6043号。
7、北京市通州区人民法院民事判决书，（2023）京0112民初23465号。
四、结语
《合同编通则解释》虽在司法规范层面上摒弃了过往区分效力性强制性规定和管理性强制性规定的做法，但也并非一劳永逸的完全统一了具体法律适用过程中的裁判标准，对于具体的个案，各地法院在认定违反法律、行政法规的强制性规定的合同效力上，仍旧会不断产生新的问题。同时，民商法学界对效力性强制性规定和管理性强制性规定区分标准的研究也会仍将继续。
注释：
1、《最高人民法院民二庭、研究室负责人就民法典合同编通则司法解释答记者问》，下同：在解释的起草过程中，考虑到效力性强制性规定的表述已被普遍接受，不少同志建议继续将效力性强制性规定作为判断合同是否因违反强制性规定而无效的标准。经过反复研究并征求各方面的意见，解释没有继续采用这一表述。......我们没有采取将强制性规定区分为效力性强制性规定和管理性强制性规定的做法，而是采取了直接对民法典第一百五十三条第一款规定的“但书”进行解释的思路。
2、例如，开发商违反城市房地产管理法第39条第1款规定未按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金即签订转让土地使用权的协议。该规定并非为了保护当事人的民事权益而是为了维护政府的土地出让金利益，且即使认定合同有效，通常也不会影响这一规范目的的实现。
3、例如银行违反商业银行法第39条规定的资产负债比例发放贷款，因该规定旨在要求银行加强内部管理和风险控制，借款人无从获知银行是否违反该规定，自然不应仅因银行违反该规定就认定合同无效，否则借款人的交易安全将无法获得有效保障。
4、例如开发商未取得预售许可证明即签订商品房买卖合同，但在合同订立后，其已经具备申请预售许可证明的条件却违背诚信原则不向行政管理部门提交申请，而是因房价上涨受利益的驱动主张合同无效，就不应获得支持。
5、原因有三个方面，首先，虽然有的强制性规定究竟是效力性强制性规定还是管理性强制性规定十分清楚，但是有的强制性规定的性质却很难区分。问题在于区分的标准不清晰，没有形成共识，特别是没有形成简便易行、务实管用的可操作标准，导致审判实践中有时裁判尺度不统一。其次，在有的场合，合同有效还是无效，是裁判者根据一定的因素综合进行分析的结果，而不是其作出判决的原因。再次，自效力性强制性规定的概念提出以来，审判实践中出现了望文生义的现象，即大量公法上的强制性规定被认为属于管理性强制性规定，不是效力性强制性规定。
6、“解释这样规定，不妨碍民商法学界继续对效力性强制性规定和管理性强制性规定区分标准的研究。我们也乐见优秀研究成果服务审判实践，共同解决这一世界难题，共同助力司法公正。”