关键词：国家人权行动计划人权发展公共参与监督与评估
1993年世界人权大会通过了《维也纳宣言和行动纲领》。该纲领第三部分第6条建议“每个会员国考虑是否可以拟订国家行动计划，认明该国为促进和保护人权所应采取的步骤”。此后，许多国家相继开启了制定国家人权行动计划的探索之路。2002年联合国人权高专办发布《国家人权行动计划手册》（HandbookonNationalHumanRightsPlansofAction），对国家人权行动计划的指导思想、目标及制定过程进行了规范和建议，再一次促进了各国制定国家人权行动计划的积极性。据不完全统计，截至2021年7月，已有58个国家制定了85期本国的国家人权行动计划。澳大利亚是最早制定国家人权行动计划的国家（1993年），中国是联合国安理会五个常任理事国中唯一制定并实施国家人权行动计划的国家。
尽管各国制定的国家人权行动计划详略有别，篇幅不一，但在内容择选上具有共通性，主要包括三个方面：一是本国当前人权事业的总体发展方向和目标愿景；二是本国对国际人权条约机制的整体态度，如对国际人权公约的批准和履行情况、未来批准和签署计划等；三是促进和保护各项人权的工作目标和具体措施，包括本国现有政策措施与国家人权行动计划的衔接，如尼泊尔在《国家人权行动计划》中表示各有关部委、机构和组织应根据“十五”规划、《政府行动纲领》和《经济与社会发展理念》所反映的措施，在年度工作计划中纳入实施《国家人权行动计划》的措施。部分国家在行动计划中还描述了制定计划的过程和参与的群体。
一、制定国家人权行动计划的重大意义
为什么要制定国家人权行动计划？其原因在于各国政府及国际社会均意识到，“人权状况的持久改善，要依靠下决心采取具体行动来积极促进”。制定国家人权行动计划，在国家、国际、社会和个体四个层面，都有重要意义。
（一）明确政府职能，精准开展人权事业
（二）公开国家承诺，提升国际人权话语权
制定和发布国家人权行动计划是政府主动公开和申明自身在人权事业中的职责和义务的过程，也是政府愿意就保护和促进人权问题接受本国民众和国际社会审视与监督的过程。同时，一国的国家人权行动计划及其评估文件既是国家对外展示本国人权发展成果的重要途径，也是国际社会了解一国人权事业发展情况的重要窗口。有效可行的国家人权行动计划有助于塑造负责任的国家形象，提高国际社会对本国人权发展的认知和认同，帮助国家在人权外交中掌握主动权并提升国际话语权。例如，2019年我国接受联合国人权理事会第三轮普遍定期审议，多个代表团在审议过程的互动对话中对我国制定《国家人权行动计划》的做法表示赞许，并建议我国“继续执行”“确保有效执行”《国家人权行动计划》。
（三）传播人权理念，促进社会和谐稳定
（四）伸张个体权利，保护特定群体权益
二、制定国家人权行动计划的考量原则
（一）以法律和政策为依托，注重人权保障的协调配合
宪法法律和国家的大政方针政策是人权保障的基本依托，也是行动计划合法性的重要依据。国家人权行动计划的制定需要严格遵守宪法法律，依法切实保障人权的实现，促进社会公平正义。我国第一期行动计划即明确指出行动计划是为了落实“国家尊重和保障人权的宪法原则”；第二期行动计划则表述为“根据宪法关于‘国家尊重和保障人权’的原则，遵循《世界人权宣言》和有关国际人权公约的基本精神，从立法、行政和司法各个环节完善尊重和保障人权的法律法规和实施机制，依法推进中国人权事业发展”；第三期的表述与第二期的基本一致。
（二）以整体人权需求为导向，务实回应社会发展问题
（三）以国家人权责任为主导，广泛动员社会力量参与
“人人为我，我为人人。”尊重和保障人权一方面是国家和政府的基本职责，另一方面也是全社会共同的责任，需要全社会的共同努力。国家人权行动计划通常是一个主权国家回应国际社会的要求、自觉谋划本国人权事业的阶段性蓝图，这决定了行动计划的发起者、设计者主要是各个国家机关。以我国为例，行动计划的实施涉及一系列法律法规和配套文件的制定，参与主体包括四大类：执政党的组织机构、国家机关、人民团体和社会组织。其中国家机关范围特别广泛，包括全国人大、全国人大常委会这类立法机关，最高人民法院、最高人民检察院等司法机关，公安部、教育部等国家行政机构。行动计划作为国家、政府落实尊重和保障人权宪法原则的一项重大举措，必然要结合这些国家机关的具体工作中心和法定职责来设计规划人权发展蓝图。
与此同时，广泛的社会参与不可或缺，人民团体和社会组织在制定行动计划中的作用也不可忽视。考察已出台的四期行动计划，可以看到中华全国总工会、中华全国妇女联合会、中国共产主义青年团中央委员会、中国残疾人联合会、中国人权研究会、中国人权发展基金会在其中发挥了重要的作用。来自多个高校和科研院所的人权领域专家学者也参与了行动计划的制定工作，代表了更多社会力量的加入。尤其是作为行动计划的制定和评估机制的联席会议机制，正如常健教授指出的：“联席会议机制在组织结构上是多元一体的。它统合了政治、立法、行政、司法和社会各个层面，将各方的力量协同整合，使得国家人权行动计划能够得到全方位的支持。”
三、我国前三期《国家人权行动计划》的演进逻辑
改革开放40年来，我国自觉地探索符合本国国情的人权发展道路，人权事业取得了许多成就。前三期行动计划是人权发展道路探索进程中的重要实践，并形成了鲜明的发展轨迹和演进特点。
（一）指导原则与计划目标战略升级
相较于第二期行动计划，第三期行动计划在指导思想上更加明确系统：将习近平总书记系列重要讲话精神、四个全面战略布局、五大发展理念等列入其中，明确提出“坚持以人民为中心的发展思想”，强调“把保障人民的生存权和发展权放在首位”，把中国梦与以人民为中心的人权发展事业更加紧密地联系在一起。
（二）权利内容与救济措施递进细化
从三个文本对同一事项的规划中，能够看到权利内容上的连续性和明显的递进、细化。一方面由浅入深，不断深化对权利事项的保障水平，另一方面体现了行动计划制定者的积极反思和真诚态度。如工作权利一节中的就业问题，第一期行动计划的用语是“促进就业”，第二期行动计划中是“就业优先”，再到第三期行动计划演进为“比较充分和高质量就业”。“促进就业”推动了劳动力价值的实现，继而提出了“就业优先”战略，进一步提高劳动力数量；当就业率提高到一定程度时，则不仅要提高数量，还要把好质量关，因此明确了“实现比较充分和高质量就业”的行动要求。
权利内容的丰富是社会发展变化的结果。随着科技的进步和社会的发展，权利内容势必会扩容。例如文化权利中有关互联网方面的内容，在第二期行动计划种表述为“互联网建设”，到第三期行动计划则是“互联网与网络文化建设”，并进一步细化为“实施网络内容建设工程，支持传统出版资源加快数字化转化，提高知识服务能力，鼓励推出优秀网络原创作品”。可见，随着之后网络文化的快速发展，回应网络文化中的人权保护需求已成为必然趋势。
权利内容与救济措施在逻辑上的深入，进一步促进了政府与市场、政策与社会之间的良性互动。以社会保障权利为例，第二期行动计划中在工伤保险方面，除了规定“工伤预防”和“补偿”之外，又增加了“工伤康复”内容。这一规定有助于防范受工伤者因为康复服务的缺失而在未来生活及就业方面可能遭受的消极影响，真正完善了出现工伤后的救济措施。再比如第三期行动计划中关于失业保险的规定，除了原有的扩大“失业保险覆盖面”外，增加了“再就业服务”。唯其如此，为失业者进一步提供再就业服务，搭建失业与就业的桥梁，实现就业——失业——再就业的良性循环，才能真正地实现保障人权。
（三）人权责任与义务主体设置多元
人权事业是所有人的事业，行动计划在责任和义务主体设置上，逐步从“政府独担”转向“社会共治”。在执行方面，行政部门、司法部门、立法部门、企业、社会组织等主体的工作内容愈加明晰。第三期行动计划在环境权利部分强调各方力量的联动与共治，明确提出要“形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，着力解决大气、水、土壤等突出环境问题，实现环境质量总体改善”；在健康权利部分提出要“鼓励社会力量兴办健康服务业，推进非营利性民营医院和公立医院同等待遇”；在文化权利部分提出“鼓励社会力量参与公共文化服务”；在参与权部分明确规定“支持社会组织参与社会服务”。
在监督方面，第二期行动计划与第三期行动计划都明确了国家人权行动计划联席会议机制的评估职能和新闻媒体的监督职能。此外，第三期行动计划首次提出要在国家人权行动计划联席会议机制中“引入第三方评估”机制，使评估机制更趋科学合理。
（四）逻辑框架与体例结构渐趋合理
（五）话语表达和人权思维日益明晰
四、第四期《国家人权行动计划》的新进展
“《国家人权行动计划》作为以人权为主题的国家规划，是中国人权发展的标志性文件，标志着中国已经走上有计划全面推进人权保障的新阶段。”在过去的三期计划中，我国一直坚持在实践中以发展促人权，重视人权计划与现实情况的契合。2021年9月9日，第四期《国家人权行动计划》发布。2021—2025年是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标后，开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。“百尺竿头，更进一步。”新一期行动计划亮点鲜明，预示着中国人权事业迈向更高的发展阶段。
（一）强化制定过程的公共参与
第四期行动计划的制定步骤基本上与前三期无异。首先，由联席会议机制中的牵头机构动议，联席会议成员单位分别提供材料，在此基础上，邀请高校、科研单位等专家组成专家组撰写初稿。其次，进一步通过多次召开联席会议、专题研讨会等形式组织有关单位负责同志和专家学者深入调查研究，通过各种形式广泛征求各成员单位、社会各界团体、非政府组织、高等院校、研究机构以及社会各界对初稿的意见和建议，据此而对初稿进行反复修改而最终形成定稿。在这一过程中，公共参与的力度有所提升，此间有政府行政方面的可行性分析，也有专家学者的理论性研究；既有社会组织和人民团体代表的有效性意见，也有研究机构的合理化建议。初稿起草中还加强了实证调研，通过访谈、研讨会等方式最大限度地吸收了民众的意见和建议，夯实了行动计划的民意基础。
（二）拓展行动计划的内容体系
首先，本期行动计划首次纳入工商业与人权内容。根据联合国工商业与人权工作组的建议，国家应该着手制定单独的“工商业与人权国家行动计划”，但基于特定的国情，也可因地制宜地将工商业与人权的内容融入其他发展规划和政策文件中。本期行动计划对此做出回应，明确提出：“促进全球供应链中的负责任商业行为，促进工商业在对外经贸合作、投资中，遵循《联合国工商业与人权指导原则》，实施人权尽责，履行尊重和促进人权的社会责任。”
其次，本期行动计划将环境权独立成章，使其与经济社会文化权利、公民权利与政治权利并列。这一变动不仅是篇章结构上的形式改变，还反映了中国环境权保护的整体布局和发展路径。中国环境权保护的独特路径是通过生态文明建设在党和国家方针政策中的顶层设计，继而落实于具体的环境法律和政策，并通过严格的环境执法和公正的环境司法加以实施保障。其中《国家人权行动计划》对于环境权的规定是链接生态文明建设的大政方针与公民实现环境权利的重要环节。因此，新计划提升环境权的地位，不仅呼应了“五位一体”的国家发展战略，也彰显了中国人权发展理念的重要特征。
最后，本期行动计划全面回应了日新月异的互联网、数字化的新挑战。本期行动计划详细规定了智慧医疗、适老智慧服务、智慧城市与数字乡村、智慧图书馆体系、传统无障碍设施设备数字化和智能化升级、智慧诉讼服务、互联网政务便民服务、网络议政、数字文化建设，以及运用大数据、云计算、人工智能等技术手段全面收集、及时回应民众的意见建议等内容。同时，本期行动计划还规定要采取有效措施弥合城乡数字鸿沟，预防在线教育数字鸿沟，制定互联网平台就业劳动保障政策，完善个人信息权益和数据产权保障制度，打击窃取网络数据等网络犯罪行为。上述规定正是通过智慧推进，充分利用数字技术，以拓展所有人自由全面发展的空间。
（三）健全监督评估的科学机制
完善的监督与评估机制是行动计划效果的重要保障。国家人权行动计划在制定前，需要就计划的必要性、合法性、协调性、可操作性和实效性等进行考量。行动计划实施中和实施后，需要就目标实现的经济成本、社会成本、经济收益、社会收益、经济影响、社会影响和环境影响等作出适时评估。为了进一步提升评估监督主体的独立性和多元性，第四期行动计划继续坚持行动计划制定与评估主体分离的原则，同时大力推行第三期行动计划首次提出引入第三方评估机制，特别提出要建立评估指标体系。
前三期《国家人权行动计划》覆盖了12个年头。12年又被称为“一纪”，《国语晋语四》曰：蓄力一纪，可以远矣。三期行动计划之后，我们又再接再厉，重新出发，出台第四期《国家人权行动计划》。第四期行动计划继往开来，既与前三期行动计划前后衔接，又对中国人权事业发展作出新的规划。放眼全球，只有屈指可数的几个国家连续制定了三期或四期国家人权行动计划。随着国家人权行动计划走向成熟，中国人权事业将向着更远的方向迈进。
（张万洪，武汉大学人权研究院执行院长、法学院教授。本文系教育部国家人权教育与培训基地重大项目“工商业与人权：国别、区域与全球最新实践研究”（20JJD820006）阶段性成果。本文的早期版本，曾在广东财经大学举办的“2019国家人权行动计划10周年”学术研讨会上宣读，感谢论坛评议人及参会者的评议。感谢匿名审稿人中肯、重要的修订建议。赵树坤、王若茵对本文亦有贡献。）