【关键词】：林权证林权流转恶意收购林权抵押林权登记审查
引言
集体林权流转是我国经济发展中的一个重要环节，它不仅有利于解决一些贫困林区林农的贫穷现象，还有助于充分利用我国丰富的森林资源。新一轮集体林权制度改革进程中产生的“集体林权抵押”是我国农村金融领域发展的创新，也是一项重要的强农、惠农政策。目前，集体林权抵押已在全国多个地区逐步展开，这在一定程度上拓宽了林业融资渠道，缓解了林农、林业企业的资金瓶颈，但与此同时，在我国云南、四川等贫困林区，出现了一些不法企业，利用集体林权流转中的制度漏洞，假借林业开发之名，恶意低价收购林农的林权证，从银行套取巨额贷款，逾期不还，最终使林权证作为抵押物归银行所有。从初衷来看，国家允许林权自由转让，是为了优化林地投资条件、促进林业发展，而不法企业恶意低价收购林权证抵押贷款逾期不还的行为则与国家初衷背道而驰。因此，探究集体林权流转中存在的法律隐患，从完善立法和制度方面入手，弥补集体林权流转中特别是集体林权抵押贷款中出现的漏洞，对解决林区恶意低价收购林权证套取贷款不还现象有着十分重要的意义。
一、我国集体林权流转与抵押制度的法律分析
二、我国林权流转制度运行的现状与不足
在这种情况下，一些不法企业以贫困地区林权证为目标，假借林业开发之名，恶意从林农手中以极低的(远远低于实际价值和市场价格的)价格收购林权证[1]，然后使用林权证在银行抵押贷款，套取巨额资金，取得资金后并不进行实际的开发林业行为，贷款到期不还。于是，林权证作为抵押物即归银行所有。这种恶意低价收购林权证贷款逾期不还的现象在全国森林资源丰富的省份都有发生。如上海某林业股份有限公司在2014年用26457.3亩林权作为抵押物，从福建某中信银行融资3亿元，却从未对这些林地进行实际的开发工作{10}。类似这样的林权流转案例，不仅危害了国家林权制度改革，扰乱经济秩序、金融秩序，也让林农利益受到损失，违背了国家通过森林资源拉动贫困林区经济发展的初衷。
上述现象的存在，足以说明我国林权流转制度在运行过程中还存在以下不足之处。
(一)村干部为私利力推林权流转
林改前，一般由村委会代为管理和经营村民集体所有的林地，在实践中，村干部和林业站管理人员实际掌握着林地的所有权和经营权，林农基本没什么发言权{11}。明晰产权之后，林农虽然重视“自家的”林地，但因地处偏僻，加之信息不对称，仍然离不开村干部的帮助。而部分村干部存在素质不高的情况，极易受到诱惑，以自利性行为取代应有的公利性行为。这种现象和集体成员的民主权利超越村干部的集中权力的综合结果，正在逐步瓦解集体组织公共性，造成集体土地所有权虚化{12}。作为农村集体组织法人代表的村干部，由于缺乏有效的监督和制约程序，其中少数无法抵御利益的诱惑，利用自身权力，采取各种自利性行为。在全国森林资源丰富的省份中，一些地方的村组干部与不法的涉林企业勾结，利用林农对村干部的信任，在明知不法的涉林企业手续不完备、程序不合规的情况下，仍向林农推荐不法的涉林企业，致使法律意识不强的林农将林权证流转给恶意收购的不法企业，自己从中拿取好处费。正是这些村干部的自利性行为，削减了林农集体的利益。
(二)林农利用林权证抵押贷款困难
(三)登记审查制度缺乏可操作性
(四)规范林权流转的新政策效果不佳
面对恶意收购林权证套取银行贷款的现象，国家林业局于2016年发布了《国家林业局关于规范集体林权流转市场运行的意见》。该《意见》相比于已失效的《国家林业局关于进一步加强集体林权流转管理工作的通知》和《国家林业局关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》在管理程序上有新的突破。其中，第4条指出：“严格林权流入方资格条件。林权流入方应当具有林业经营能力，林权不得流转给没有林业经营能力的单位或者个人。家庭承包林地的经营权可以依法采取出租、入股、合作等方式流转给工商资本，但不得办理林权变更登记。”可以看到，这一意见通过加强对林权流入方的资格审查，进一步完善了对农村集体林权流转的监管，给予政府进一步审核林权流入方林业经营能力、监督林权流入方切实进行林业发展的权利，明确限制了不具有林业经营能力的“恶意收购林权证套取银行贷款企业”哄骗林农低价出售林权证，保证了林农享有林权并因林权收益的权利。但是，这一指导意见也只是给出了一个限制条件，真正切实有效的具体规范林权流转的审查制度仍没有建立起来。
(五)林权流转的监管流于形式
三、林权流转制度运行不足的成因
综上，我国林权流转制度运行过程中存在村干部素质不高、林农抵押贷款难、林权登记审查制度缺乏操作性、规范林权流转的新政策仍未解决制度漏洞、林权流转的监督流于形式等方面的不足，究其原因主要是：
(一)基层组织建设的原因
基层组织建设是我党的执政之基、力量之源。要大力提升林区基层组织的能力，充分发挥林区基层组织在乡村振兴中的领导作用，就必须对基层组织的干部特别是村干部进行“选优配强”。在贫困的僻远林区，现有的一些村干部“领头雁”作用发挥得并不好。有的村干部不熟悉基层工作、不会做林农的工作；有的带头致富和带领群众致富能力不强，在推动林区产业转型方面思路不新、措施不力、办法不活、成效不佳；有的干部私心过重，经受不住利益诱惑，损害林农的合法利益，甚至走上了违法犯罪的道路。虽然林(区)各级党委组织部门和乡镇党委在基层组织建设方面想方设法选配能人担任村干部，但仍有“一厢情愿”的无奈，许多林区的村干部普遍存在“能者看不上、弱者干不了”的现象。
(二)林农自身建设的原因
随着时代的发展，偏僻林区的年轻人都纷纷涌向城市，留在林区的大多都是中年人和老年人，他们没有受到良好的教育，文化程度不高，追求安稳生活就是他们最大的向往。这些人不懂得上网，也不关心林改政策的信息，许多党的政策全部依赖村干部的传达，因此，在一定程度上阻碍了其维护自身合法权益。另外，大多数林农对法律法规不感兴趣，基本上不知道自己享有的权利，也不知道通过什么样的方式来加以保护，维护自己林权的法律意识薄弱，即使出现了林权流转纠纷，往往会出现“求诉无门”“求诉无法”等现象。还有在偏远的林区，林权抵押贷款的政策宣传不到位，加之评估手续繁琐且费用高昂，林农怕麻烦，参与度不够高，甚至不敢参与。
(三)立法“部门化”的原因
(四)林业政策方面的原因
(五)林权流转配套服务方面的原因
四、完善我国林权流转制度的建议
国家鼓励林农对林权进行流转，本意是希望能够通过林权流转促进林农发家致富，然而“恶意收购林权证套取银行贷款”这一行为却让期待落空。为了解决这一问题，本文提出以下几点粗浅意见：
(一)完善农村集体林地所有权立法
保障农村集体林地所有权，是保障林农集体利益的重要环节。在坚持农村集体林地所有制的同时，应当进一步丰富集体林地所有权的权能体系。现阶段集体林地所有权仍停留在物权法上传统的所有权理论的背景之下，被概括为“占有、使用、收益、处分”的抽象权益，有必要从立法上适当丰富农村林地所有权权能体系，以能够更好的实现与保障农民群体林地利益为目标赋予农村集体林地所有权更为具体的权能，从而也能使得抽象权能更好地实现。建议立法中充分赋予与保障农民集体对承包地多元化的具体权能，保障农村集体林地主体发包权、监督权、收回权、获得补偿权、适度处分权、管理权等具体权利{25}的实现，从而使得林地权利主体能够更好地维护自身土地利益，营造更加健康的林权流转秩序，推动农村经济发展。
(二)精心“选”好村干部
村干部是村级班子的带头人，要避免村干部的自利性行为，维护农村集体利益和农民个人利益，一定要精心选好村干部，并对其进行有效监督。所谓提衣提领子，牵牛牵鼻子。要实施林区振兴，必须抓牢、抓好林区村干部的队伍建设。挑选村干部要拓宽选人视野，注重从林区致富能手、外出务工经商人员、本乡本土大学毕业生、复员退伍军人等群体中选拔带头人，把综合素质好、群众威信高、致富能力强的优秀党员选拔出来。同时，不仅仅在选择上要注意，在管理上也要推进制度化，完善管理与监督机制。要积极推行村“两委”班子成员交叉任职，鼓励党组织书记通过法定程序担任村级组织负责人。在村级组织中实行“分工负责、分层落实、目标管理”，对村干部进行“设岗定责”、“亮岗履职”。建立村干部动态调整机制，把不胜任、不称职的村干部及时调整下来，严肃惩处违纪违法的村干部，切实保护林农的合法权益。
(三)提升林农的综合素质
(四)出台林权流转登记审查实施细则
要遏制恶意低价收购林权证抵押贷款不还的现象，还需政府部门出台具体的林权流转登记审查细则，对林权流转交易流程进行严格的核定。如林权流转申报是否规范、林权流转审核过程是否严谨等。实际工作中，可以引入一些实质审查的前置程序。首先，引入公证人程序。由公证机关对契约的真实性和有效性进行审查，出具公证书，并对公证的结果负责。其次，对于权利客体物理状态，可以由所有权人和相邻人提供必要的证明。一方面，所有权人掌握更多其所拥有资源的信息，另一方面，所有权人也更倾向于保护自己的财产权利。同样地，相邻人为了防止不实登记侵犯自身利益，也会认真核实，以确保边界清晰。最后，代理拟定合同的律师，也应当对合同的合法性进行审查，承担相应法律后果。
(五)制定对林企和林农有利的林权流转政策
林区山多地少，可以看到，困难在山，贫困在山，脱贫出路也在山。各级政府部门应该自觉践行绿色发展理念，对于因故不能经营林地的林农，坚持依法、自愿、有偿原则，在不改变林地集体所有性质、不改变林地用途、不损害林农权益的前提下，鼓励其林权证转让、抵押，或作为出资、合作条件，科学经营林地，提高森林质量和综合效益。对于购买林权证的企业，政府除严格监管其林业生产举措外，还应鼓励和扶持其开展经营，帮助其积极更新森林资源，调整林分结构，提高林分质量。只有更新快，单位面积产出率高，才能使林地真正成为林企和林农的经济源头，促进林区经济发展。这样的林权流转才会对林企和林农产生足够的吸引力，从而促进林业生态建设的科学持续发展。
(六)构建多层次多主体的林权流转监督机制
林权流转过程较为复杂，涉及包括林农、林业管理部门、评估机构以及金融机构等诸多主体。在对林权流转的监督上，政府、社会、个人可多方参与、多措并举。一方面，政府部门要加强对林业开发的监督。对于林业开发的后续执行情况，要对流转后的林权证进行切实的监控、跟踪，保证林权证抵押贷款资金真正用于林业开发。不仅要实地核实验证，还要从资金上加强监督，定期考察资金动向。另一方面，可以鼓励社会、个人也参与到林权抵押贷款的监督中来。除了规范会计师事务所、律师事务所及森林资源评估机构等的准入条件、资质认证程序、合理的收费标准外，还需激励这些配套服务机构积极参与到监督工作中来。利用媒体将恶意收购林权证的不法企业曝光，列入黑名单管理。同时，建立一套有关林权基础信息综合管理与监督的平台，提升信息的透明度，实施便民服务，方便公众监督，对监督举报的个人及组织进行奖励，增设举报信箱等多种投诉渠道。还可以建立协会保护积极参与举报的个人的合法权益。
结语
【注释】
该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2019年4月10日数字出版，全球发行
基金项目：国家社科基金重大研究专项项目《把社会主义核心价值观融入法治建设》(18VHJ006)阶段性成果之一
作者简介：冷罗生(1966-)，男，湖南南县人，北京师范大学教授，博士生导师，研究方向：环境法、诉讼法；王朝夷(1995-)，女，蒙古族，内蒙古科左后旗人，北京师范大学研究生，研究方向：心理健康教育、环境法。