【导读】近日，一份《关于建设全国法院裁判文书库的通知》在网上流传，其中提出“全国法院裁判文书库将于2024年1月上线，仅支持全国法院干警在内部专网查询裁判文书”等内容，引发争议。一些人心生疑问，此前已上线运行10年的“中国裁判文书网”将何去何从。作为推动司法公正公开的重要举措，裁判文书上网的意义不言而喻。那么过去十年的实践，有哪些进展、问题以及值得完善的地方？
裁判文书上网公开的
中国实践：进展、问题与完善
▍导言
裁判文书上网公开是当下中国司法的一道亮丽景观。自2014年起，在最高人民法院的大力推动下，各级法院在中国裁判文书网上公布的裁判文书迅速飙升。截至2019年11月，裁判文书网上的裁判文书已超过8000万份。如潮而至的裁判文书是中国法院贯彻司法公开、促进司法公正的有力举措，也是中国近年司法改革和“智慧法院”建设的一项切实成就。
海量的裁判文书不仅成为宣传中国司法运作的重要窗口，也是学术研究的一个富矿。一些学者通过检索裁判文书、分析法院的做法，以总结实在的法律规范，或者以大数据为基础，去解析中国法律运作的实际图景。
但当研究者一头扎进海量的裁判文书数据时，却发现里面问题重重。一个谨慎的研究者需要知道，基于“X份裁判文书的分析”有多少代表性，基于大数据统计的结论有多少可靠性。例如，已经上传的文书是如何分布的？有多少应该上传的文书还没上传？文书在写作和上传过程中有哪些错误和缺漏？这些问题都可能为研究和利用设下“数据陷阱”。
在此背景下，裁判文书上网公开情况成为一个值得专门研究的课题。早在裁判文书统一上网之初，就有多位法院和学界人士对局部地区及部分类型的裁判文书上网情况做了调研。中国社会科学院田禾、吕艳滨团队长期跟踪司法公开状况，并发布有“司法公开第三方评估报告”。清华大学课题组发表的《大数据分析：中国司法裁判文书上网公开报告》曾对2014年裁判文书上网的情况作了较为全面的评估。海外学者讨论了中国最高人民法院推行文书公开的现象，唐应茂的论文还对影响裁判文书公开的因素做了专门分析。
本课题研究的一个新背景是：继2010年、2013年两个裁判文书上网规定后，最高人民法院于2016年发布了第三个裁判文书上网规定，即《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（法释〔2016〕19号，以下简称2016年《裁判文书上网规定》或者新规定）。
▍文书公开的全面性
在目前规定下，裁判文书上网有三种情形：（1）上网公开（包括文书敏感信息经处理后公开）；（2）按规定或者经批准不上网的，上传文书基本信息；（3）涉及国家秘密的，完全不公开案件信息（主要为死刑复核案件）。
衡量裁判文书公开是否全面，看公开文书的数量（上网数）是没有意义的。我们主要看三个方面的指标：一是公开文书的比例，即“上网率”；二是重大案件文书公开的情况；三是依法不公开文书内容的，是否按规定上传了文书基本信息。
（一）裁判文书的“上网率”
1.各年度“上网率”情况
在过去几年里，法院结案数量和文书上传数量都在逐年增加。从2014年到2017年，法院的结案数从1380万件增加到2275万件，增加了2/3；与之同时，法院上传文书（含上传文书基本信息）的数量从542万件增加到1076万件，几乎翻了一倍。
衡量裁判文书公开最有意义的是文书的“上网率”，即各年度制作文书的上传比例。检索裁判文书网可发现，2014年制作文书上传到裁判文书网的，有699万份；2017年制作文书上传到裁判文书网的，增加到1653万份。由于前述2017年制作文书中有289万份属于只公开文书基本信息、未公开文书内容的，2017年制作文书实际公开内容的约为1364万份。
据此推算，如果采取宽口径（连公开文书基本信息也计算在内），2017年制作文书的公开结案比为72.7%，比2014年的50.7%乃至2016年的63.6%有较大跃升（见图1）。但如果采取窄口径（不计算那些只公开文书基本信息、未公开文书内容的），那么，2017年制作文书的公开结案比正好为60%，比2014年的44%左右也有较大跃升。
图1
我们统计的上网率与其他统计方式所得的数据存在明显差异，但这些差异在可以解释的范围。例如，田禾、吕艳滨团队以每个案件最多只计一份文书为标准，对160家法院2017年上半年制作、2018年10月24日前上传的文书进行统计，得出的上网率为53%。这比我们统计的窄口径的上网率还低7%。产生差别的原因一是他们的统计时点较早，二是他们剔除了一案多份的文书。又如，华宇元典提供的数据显示，截至2018年5月31日，2017年制作文书上传了8,824,298份，公开结案比约为39%。
华宇元典的统计时点更早，不包括上传文书基本信息，并剔除了重复上传的文书，这都导致其统计的上网率较低。相比而言，由于我们采用的公开结案比允许一个案件统计多份文书，以及裁判文书网上存在一些重复上传的文书，所得的公开结案比可能有些“虚增”。排除这些因素，不同方法、不同时点所得的数据与我们的统计大体上可以互相印证。
但如果以2016年《裁判文书上网规定》为标准，以“应上尽上”为目标，裁判文书上网还有很大差距。首先，有超过1/4（27%）的裁判文书没有上传任何资料，包括文书基本信息。因为涉及国家秘密、按规定完全不公开案件信息的文书，应当不会超过1%。可见，这27%里边绝大部分属于上传不到位。其次，按照我们的统计，高达40%的裁判文书没有上传（如果按照田禾团队的统计，高达47%的案件没有一份文书上传）。
即使考虑部分文书依法不予公开，这个比例仍是相当庞大的。依法不予公开的裁判文书，主要是民事调解书、婚姻家庭案件、涉未成年人案件等，在当年法院审结的案件中应当不会超过20%。也就是说，超过20%不属于法定不公开的裁判文书，没有公开。这里边有部分是“人民法院认为不宜公开”的裁判文书，也有一些干脆是未说明任何理由也未上传任何案件信息的。
2.案件类型与文书类型分布
从图2的数据可以看出，截至2019年6月，在裁判文书网公开的文书（含公开文书基本信息）中，民事文书占据了2017年制作文书的绝对多数，达到了63.8%;刑事文书占9.1%，行政文书占3%，执行文书占24%。执行文书几乎相当于刑事和行政文书之和的两倍，比例之高可能超出许多人的想象。
其原因不难理解：法院这几年为“基本解决执行难”，进行执行攻坚，产生了大量执行文书；而新的《裁判文书上网规定》把“执行裁定书”明确列入应当公开的裁判文书范围。尽管如此，执行文书的公开结案比只有约60%，相比于2014年的26%有较大幅度的提升，但相比于2017年当年民事、刑事、行政案件的公开结案比（80%左右）仍然明显偏低。
从文书类型来看，判决书和裁定书是公开文书的主体，二者占到了公开文书总量的83.3%。曾经占据公开文书主体的判决书，在2017年下降到1/3略强；而裁定书几乎占到全部公开文书的一半（48.6%），比判决书高出13.9%。这可能与很多人的印象有较大差距，学者在利用裁判文书进行数据分析的时候尤其需要注意。在实践中，裁定书的类型多样、数量巨大，其中包括不予受理、驳回起诉、准许撤诉、移送管辖、中止或者终结审理、准予执行行政行为等。
3.法院层级和审级分布
根据裁判文书网的检索数据来看，不同层级法院公开的文书量呈明显的“金字塔”形。在2017年制作的裁判文书中，基层法院制作的文书量占总量的86.4%，超过了2014年的80%。这从一个侧面反映了基层法院文书公开的进步。中级法院的占比达到12.3%，高级法院和最高法院的文书占比之和为1.3%（见图3）。
上述数据并不能准确反映各级法院应该上传文书的比例。由于没能找到各级法院当年审结案件的数据，我们只能寻求其他数据间接说明。最高法院网站显示，2017年上半年，基层法院审结781.5万件，占全部审结案件的87.9%;中级法院审结95.4万件，占全部审结案件的10.7%;最高法院和高级法院审结11.75万件，占全部审结案件的1.3%。
按此推算，2017年不同层级法院上传文书的比例已经相当接近其实际结案比例。如果细看的话，基层法院公开文书比例比实际结案比例略低（86.4%v.87.9%），中级法院略高（12.3%v.10.7%）。基层法院公开文书比例偏低，部分原因是基层法院调解结案占了相当一部分，而调解结案的文书是不要求上传原文的，一些法院连文书基本信息也没有上传。还有一个可能的原因是，一审裁判被上级法院撤销后，一审法院往往不愿公开，甚至撤回已经公开的文书。这是不符合《裁判文书上网规定》的要求的。现在不清楚这一情况有多少，但看来不是个案。
一是公开文书集中于再审和审判监督程序。两者相加有13，637份，占到了总上传量的83.8%；二审1241件，一审1件。这一点符合最高法院的职能定位。
二是裁定书占据绝大多数。2017年最高法院制作的裁判文书中，裁定书14，840份，占到总上传量的91.2%;判决书654份，只占4%；剩下的决定书和调解书，也只有几百份。如果上述比例反映最高法院实际的结案情况，那么，最高法院自己审理并判决的比例是偏低的。这样低的判决比例难以充分发挥最高审判监督机关和指导机关的应有功能。
三是行政文书占据半壁江山。最高法院公布的行政文书数量近年来迅速增加。最高法院2017年制作的文书中，行政文书8598份，占到52.8%，比民事文书高出14.1%；刑事文书和执行文书只是个零头，二者相加才6%（见图4）。这一方面是因为最高法院审理的行政案件数量较大；另一方面也说明最高法院行政裁判文书的公开比例较高。而最高法院数量可观的死刑复核案件，裁判文书基本没有公开。
总体来说，最高法院裁判文书的公开有待加强。最高法院在2013—2017年共审结79,692件，而在裁判文书网上，这一期间最高法院制作的裁判文书只有39,288份，公开结案比约为49%。也就是说，最高法院2013—2017年制作的文书有一半左右没有公开。按照同样方法计算，2017年最高法院制作文书的公开结案比约为63.1%。
这比2014年的水平（38.6%）有了较大提升，但仍明显低于全国总体水平（72.7%）。论其原因，除了数目不详的死刑复核文书基本不予公开，可能主要是最高法院这几年案件数量急剧上升，法官审理压力增大，办案人员无暇顾及文书上传。
最高法院不仅是裁判文书公开规则的制定者，也是文书公开最重要的践行者，理应起到表率作用。在某种意义上，最高法院的每一份裁判文书都是重要文书。除了死刑复核等涉及国家秘密的案件目前只能选择性公开之外，其余的裁判文书应当全部公开。
4.公开文书的地域分布
由于裁判文书上传是个动态持续的过程，评价裁判文书的上网率，必须说清截至某个时点的上网率。下面的分析主要以2019年6月为统计节点。这个时点距2017年年底有17个月，2017年制作文书基本上“能传都传”了，统计数据不会有明显起伏。同时，我们查询了各省高级人民法院年度工作报告中公布的2017年结案数量，以此作为估算各省裁判文书公开结案比的分母（见图5）。
图5
我们的发现印证了裁判文书上网公开的进步。2014年，公开结案比最高的省份（河北省），其公开结案比是64.5%；而2017年，公开结案比最高的几个省份（青海、吉林、四川）已经超过100%。公开结案比达到乃至超过100%，说明公开的裁判文书总量已经超过结案数量，而不是说裁判文书已经100%公开。实际上，吉林省2017年的裁判文书可能有近63,900份经审批不上网公开。不管怎么样，进步是非常明显的。
接下来，湖南、云南、湖北三省2017年公开结案比超过90%。公开结案比在80%—90%的省份有陕西、江西、黑龙江、山西、河南、天津等6个，他们高于全国总体水平。公开结案比在70%—80%的省份有福建、安徽、浙江、宁夏、重庆、广西等6个，它们略高于或接近全国总体水平。剩下省份的公开结案比均低于全国总体水平，处于第四梯队，最低的新疆为35.9%。
有报道声称，“在最高人民法院裁判文书上网情况通报中，新疆法院连续两次位列全国法院第一”。这估计是按照其他口径统计的。按照我们的方式统计，即使加上裁判文书网检索到的全部维吾尔语和哈萨克语的裁判文书（约为3800份），新疆全区（含兵团）2017年的公开结案比约为36.6%，多数裁判文书仍然没有公开。
让人感到意外的是，处于第四梯队的省份不乏经济和法治较为发达的上海、北京、广东等省市。广东省2017年的审结案件数量居全国之首，达到了178.7万件，但是上传至裁判文书网的文书只有75,893份，刚刚超过结案数的一半。有学者对这一现象进行了分析，认为领导意愿不足、案多复杂是制约文书公开的重要原因。
从我们访谈的情况来看，在几个原因中，“案多”还是主要原因。北上广地区案件总量大，法官的人均办案量也大，上传文书确实有些“顾不上”。而在不同地区法院的竞争中，经济发达地区的法院可以发挥其他方面的比较优势，相对来说不看重文书公开这项指标。无论原因如何，上述经济发达省份的文书公开程度亟须提高。
（二）重大案件文书公开情况
1.社会热点案件裁判文书的公开
我们收集的社会热点案件集中在2017—2018年，主要包括最高人民法院各庭室公布的多类典型案例，各省高院工作报告中提到的案件，社会机构、媒体、法学会评选的年度重大案件，媒体（包括自媒体）反复提到的案件。所列案件都已进入诉讼程序，并且法院作出了相应的裁判文书；部分案件基于现有的公开资料无法判断时，我们没有统计。统计时，重复出现的案件只计1次，同一系列的“串案”也只计1次。前者，如“于欢故意伤害案”，在不同媒体反复出现；后者如“e租宝非法集资案”，在北京、重庆、广东等多地法院分别审理，因为属于同一事件，我们也只计1次。
按照上述筛选原则与统计要求，我们共收集到318个“社会热点案件”，其中民事案件115个、刑事案件153个、行政案件50个。这318个社会热点案件中，有52个案件通过现有公开资料只能获知一审的情况，不知道是否还有二审、再审；有266个案件，我们能够确知它们经历的审级。在52个审级不明的案件中，一审文书在裁判文书网上查询到的，只有9个，占17%。
换言之，有超过八成的一审文书未公开。在266个审级明确的案件中，各个审级程序所涉裁判文书都能在裁判文书网上查询到，即完全公开的有114个，占43%；能够查询到部分审级的裁判文书，即部分公开的有100个，占37%；查询不到任何裁判文书的案件，即完全未公开的有52个，占20%。虽然这不是严格的抽样，但还是能够说明热点案件裁判文书的公开比例是偏低的。
热点案件裁判文书不予公开，往往因为案件包含某些敏感信息不宜公开。这以刑事案件居多。2014年以后不公开的刑事案件就有26件，占完全不公开的50%。一审确定，其余审级不明的52个案件之中，同样也是刑事案件居多，数量高达46件。2014年以后这类刑事案件一审文书不予公开的有41件，不公开案件占比高达89%。
主要分为三种情况：一是涉及高级官员的犯罪案件。在我们的统计中，2014年以后就有45个，约占热点刑事案件的三成。二是涉及毒品、黑社会组织、危害国家安全等案件，文书通常也不公开。这类案件跟死刑的适用有关。三是可能影响社会稳定的案件。例如，徐翔等人操纵证券市场案，周强院长在工作报告中把该案作为打击金融犯罪、维护金融安全的典型案例。但判决生效后，判决书至今仍未向社会公开，有学者申请公开也无果而终。法院在上传文书前，通常会考虑案件的敏感性，尺度拿捏不准的就干脆不公开，免得“惹是生非”。甚至个别被广泛报道的案件也出现裁判文书上网后又被撤回的情况。
我们发现原审裁判文书被撤销或者改判的，也会影响裁判文书的公开。在我们统计的热点案件中，二审或再审维持原判的115个案件，完全公开的有59个，占比51%；二审或再审撤销或改判的68个案件，完全公开的只有11个，占比16%。可见，二审或再审维持原判的案件，法院更愿意将之前所涉审级的裁判文书公开；一旦裁判被撤销，法庭往往选择不公开文书。这可以说是另一种“选择性公开”。
在我们的调查中，多位法官也认同或者承认这种做法。除了不愿意给当事人或者公众造成困扰，法官也不愿意拿这些被撤销、改判的文书去“丢人现眼”。
（三）不公开文书基本信息的公开
2016年《裁判文书上网规定》增加了一个要求：“不在互联网公布的裁判文书，应当公布案号、审理法院、裁判日期及不公开理由，但公布上述信息可能泄露国家秘密的除外。”这一规定丰富和完善了裁判文书公开的类型。统计这部分数据对于研究文书内容作用有限，但对于了解法院的审判业务有一定帮助，对于了解法院不公开文书情况有重要意义。我们在把手科技的技术帮助下，对裁判文书网上2017年制作的不公开文书内容、只公开文书基本信息的情况进行了统计（见图6）。
从图6可以看出，2017年不公开文书内容、只公开文书基本信息的总量约为289万份。其中，以调解文书、离婚文书居多，二者占到了81%；未成年人犯罪和涉及国家秘密犯罪的文书占比较少，二者之和仅为1.2%。上述四种是明确规定不予公开的文书。剩下的属于“法院认为不宜公布的其他情形”，占17.8%，具体为哪些情形我们无法确切得知。法院对不公开理由的说明非常简略，用词也不统一。
未公开文书中，上传了文书基本信息的比例究竟有多大？为了了解这个问题，我们对比了《2017年全国法院司法统计公报》与未公开文书的上传情况。根据司法统计公报的数据，2017年离婚诉讼或者涉及未成年子女抚养、监护的结案数约为153万件。我们获取的离婚及抚养、监护案件的未公开文书约为63万份，仅占2017年离婚和未成年子女抚养、监护结案数的41.2%。这说明约有六成的文书没有公开基本信息。
2017年调解结案的数量约为300万件，确认调解协议效力的结案量为196,534件，我们统计的调解结案的文书约为153万份，确认调解协议效力的文书有181,124份。这意味着约有一半的调解结案文书未按规定上传文书基本信息，而有约92%的确认调解协议效力的文书上传了基本信息。此外，2017年未成年人犯罪的案件约为3万件，其中上传文书基本信息的约为2.1万份，占比达到了70%，说明大部分未成年人犯罪的文书上传了文书基本信息。
从以上分析可以看出，仍有相当数量的未公开文书没有按照要求上传文书基本信息，尤其是离婚及未成年人抚养、监护案件和调解结案的文书。司法解释要求不公开文书内容的要上传文书的基本信息，这是对司法公开原则的贯彻。各地法院对这一点还没有予以足够重视。不公开的原因，需要在总结实践的基础上做归纳，以让法官在上传时能够更加便利、准确地勾选。
（四）如何做到“应上尽上”
上述几个维度的分析显示，自最高法院全面推行裁判文书上网公开以来，无论是公开数量、公开比例还是公开文书的类型都比2014年有了显著提升。但是，如果以《裁判文书上网规定》为衡量标准，裁判文书的公开程度仍是不够的，离“应上尽上”的目标还有明显差距。相当一部分不在互联网公布的裁判文书，没有按规定公布案号、审理法院、裁判日期等基本信息。以重大案件裁判文书的公开为标志，文书公开的质量也有待提高。最高法院的裁判文书对于法律的正确理解和统一适用有重要的意义，其文书公开尤其需要加强。
从我们了解的情况看，影响裁判文书上传主要有三个因素：（1）因为担心文书公开后给当事人带来伤害、给社会带来麻烦或者给国家秘密造成泄露而不上传的；（2）需要等待二审判决而耽误上传的（见第二部分“文书上传的及时性”详述），或者原审裁判被二审、再审撤销而不上传或者撤回的；（3）因为技术原因传丢的。全面推行裁判文书上网，就要保证按规定应当上网的必须上网，限制经批准的不上网，适时取消对死刑复核文书上网的严苛规定。
如果能够改变现行规则，要求所有裁判文书作出并宣告后及时上网，既不必等待二审裁判，也不因为二审、再审改判而撤回，那么，文书的上网率将会有一个显著的提高。如果在技术上能够做到办案人员直接上传，不必通过审管办等部门转手，把裁判文书上传作为结案的一个环节，那么，文书上网率也会有显著提高。
为加强对裁判文书公开工作的督促，可以采取法院自己发布年度报告、法院系统内部考核和第三方评估相结合的方式。参考《政府信息公开条例》设立的政府信息公开工作年度报告制度，不妨规定各级地方法院在每年1月底之前，向上级法院提交本院上一年度司法公开工作年度报告，同时在本院官方网站上公布；报告的内容由最高法院具体规定。同时，法院系统改进对文书公开工作的考核，最高法院和高级法院可以适时邀请第三方机构对所辖法院的工作进行评估。