（10）家事国事天下事，防震减灾是大事。
（11）防灾减灾重如山，全民携手保平安。
（13）预防灾害从头抓，灾难临头不用怕。
（14）宁可千日不震，不可一日不防。
（15）防灾，未雨绸缪;减灾，莫失良机。
（16）防震减灾，功在当代，利泽千秋。
（17）树立防震减灾意识，普及防震减灾知识。
（18）防灾减灾人人参与，和谐社会家家收益。
（19）坚持以防为主，防抗救相结合。
（20）居安思危群测群防，未雨绸缪抗震设防。
（22）常思灾难之害常修防灾之功常积救灾之德。
（23）增强防震减灾意识，提高防震减灾能力。
（24）开展防震减灾法制宣传教育，提高公民防震减灾法制意识。
（26）增强防震减灾观念，普及防震减灾知识，提高综合减灾能力。
关键词：社区防灾体系；社区空间防灾；应急反应；防灾意识
一，前言
20世纪90年代以来，全球气候变暖，自然灾害频发，如地震灾害、洪涝灾害、台风灾害等。这些自然灾害破坏性之大、辐射范围之广、关联性之强给城市人居环境造成了巨大的财产损失和人员伤亡。严重威胁到了城市的人居环境安全和可持续发展。社区作为城市居民聚居的最小区域单元，其安全性成为社区安全措施和防灾措施的有力着落点，也是城市防灾体系构建的重要组成部分。
二，防灾社区的概念
国际城乡管理学会的DonGeiss最早提出防灾社区的概念，美国联邦应急管理局（FEMA）认为防灾社区是长期以社区为主体进行减灾工作，促使社区在天灾到来之前采取预防灾害的措施，做好防灾救灾准备，提高社区自救互救能力，减低社区的易至灾性，避免和减轻灾害的损失。[[[]尚春明，翟宝辉.城市综合防灾理论与实践[M].北京：中国建筑工业出版社，2006.]]2001年国际减灾日的行动口号是发展以社区为核心的减灾策略（CommunityOrientedStrategyforDisasterReductior）。由此可见防灾社区旨在强调灾前以社区居民为主体，通过减灾、预防措施来减少社区的易至灾因子，同时还要做充分的准备应对灾害的到来，从而降低灾害发生的机会和减少灾害带来的损失和人员伤亡。
三，国外防灾社区的经验
美国
日本
今年5月12日是全国第五个“防灾减灾日”，5月5日至12日为防灾减灾宣传周，主题是“识别灾害风险，掌握减灾技能”。根据市教育局《关于开展防灾减灾主题教育活动的通知》要求，为进一步提高广大师生防灾减灾意识和应急避险能力，广泛普及各类灾害基本知识，经研究，决定在全区各中小学、幼儿园开展防灾减灾主题教育活动，现将有关事项通知如下。
一、加强组织领导，大力开展防灾减灾宣传
二、认真组织开展防灾减灾主题教育活动
三、认真组织开展应急避险演练活动
各中小学、幼儿园要在活动周期间，认真组织开展一次应急避险演练活动。通过开展演练活动，使全体师生掌握应急避险的正确方法，熟悉紧急疏散的程序和路线，确保灾害来临后的应急救援工作能快速、高效、有序地进行，从而最大限度地减少灾害损失和人员伤亡。进一步健全完善各种应急预案，建立有效应对自然灾害的长效机制。要强化各项防灾减灾措施，认真组织查找学校灾害风险隐患和防灾减灾薄弱环节，并制订整改方案，落实整改措施，切实保障师生生命财产安全。
四、深入开展灾害风险隐患排查活动
论文摘要：本文较为全面的介绍了日本政府防灾行政管理的作法，概述了在灾害基本法规定下的都市防灾规划，同时对比了中日在城市灾害管理上的不同作法及启示。
一、日本灾害立法及灾害防御对策
1．防灾法律制度与历史灾害的关系
2．防灾法律制度体系
灾害管理机构和组织方面涉及的法律有以下六种：消防组织法、警察法、海上保安厅法、自卫队法、水害预防组织法、日本红十字会法等。这给建立一个良好的灾害管理组织和机构提供了法律保障和依据。
3．灾害对策基本法
为了改变防灾体制上这种根本性的缺陷，使国家的整个灾害对策体系化、并达到有规划地综合性防灾的目的，日本政府在遭受伊势风巨大灾害后，吸取灾害对策过程中的经验和教训，以伊势风灾害为契机，制定了这部灾害对策基本法。
日本的防灾事业包括防灾科学技术研究，灾害预防事业，水土保护和灾后修复四个方面。在防灾预算中防灾科学技术研究费保持在1.5%左右，并有逐年上升的趋势，到2000年已经占防灾预算的1.8%。这显示了防灾方面的科学技术研究的重要性。
4．灾害预防对策的现状
其二，灾害时立即对应系统（防灾IT，救急系统等）。灾害或事故发生时，使被害最小化的迅速对应急救系统的开发研究。包括灾害应急指挥系统的开发建设、三维GIS的地理情报解析系统的开发研究等。
其四，中枢机能以及文化财产的防护系统。社会和经济活动枢纽的防灾性的提高、文化财产、科学技术研究基地等资产的防护系统的开发研究。
其六，高度化道路交通系统（ITS）。灾害发生以及灾后重建时，效率化的人流和物流的支援系统；交通事故消减的支援系统的开发，包括灾害时道路交通受灾状况评价系统开发研究。
其七，陆海空交通安全对策。对应于陆海空的交通需求、特性的变化和交通量增加的安全对策。
其八，社会基础设施老化对策。因社会基础设施老化而发生事故灾害的防止，努力建成一个防灾性能强的现代化社会体系结构。主要包括社区建设及其防灾性能的评价方法及对策技术的开发研究、社会变化与城市发展及城市规划关系研究等。
灾害预防是灾害对策中最基础的重要组成部分。日本在经历各种灾害的经验和教训后，非常重视灾害预防工作。在灾害对策基本法中对灾害的预防作了详细的规定，并对国家、集体和个人的灾害预防责任作了明确的规定。日本的灾害预防对策主要从防灾基础设施的建立、水土保护工程、防灾教育和防灾训练诸方面展开的。为了快速有效地进行防灾活动，首先必须建立一套完整的防灾基础设施。日本目前积极建立气象卫星、气象雷达、地震计等观测仪器、消防器材、储水槽、发电机等灾害应急对策用的器材；加强了紧急情报联络等通信和放送设施、直升飞机、船舶、车辆等输送设备、避难设施和灾害对策本部设施的建立。与此同时，日本政府不断强化建筑物的不燃化推进运动，避难场地和避难路径的规划和建设、防灾定点设施等的建设。另外，大城市中为了加强地震灾害的预防，除了上述项目以外，还加强了防灾绿地的建设、已有建筑物的抗震诊断及抗震加固的推广、公共设施的检修、生命线工程的抗震化等灾害预防对策。
二、日本《灾害对策基本法》规定的防灾规划与防灾行政
2．综合性防灾行政的推进。各级政府均依据各自的防灾法规法律或单一灾种的预防规划推进防灾事业。《灾害对策基本法》要求各级政府制定能够应对各类灾害的综合性防灾规划，并要通过行政手段协调各部门、各系统间的关系，因此只有《灾害对策基本法》的颁布，才能实质性地推进综合性防灾行政体制的建立。
3．规划性防灾行政的建立。日本《灾害对策基本法》中规定国家要成立中央防灾会议，并由中央防灾会议制定全国的防灾基本规划，同时规定各地方政府和公共事业团体必须制定各自的地区防灾规划和防灾专项规划。现在日本全国的防灾减灾工作已纳入各级政府的行政规划之中，从而形成了科学有效的防灾行政体制。
4．建立起巨灾的财政援助体系。《灾害对策基本法》对灾害预防、灾害应急、灾后重建等防灾事业所需费用，国家和地方政府应如何负担，国家的灾害补助方式等都作出了预先的明确规定。对灾害按危害等级的风险性作了具体的经济与保险的保障规定。
根据国家《灾害对策基本法》第14条和《东京都防灾会议条例》，设立东京都防灾会议（常设机构），作为东京都防灾行政的最高决策机构。该机构直属知事，知事任会长，国家的地方行政机关、公共机构、地方公共机构、都以及区市町村等的职员或代表组成的。现在的委员会成员有62人，分别是指定地方行政机构14人，陆上自卫队1人，都教育委员会1人，警视厅1人，知事的各部门21人，消防机构及区市町村5人，指定公共机关和指定地方公共机关19人。委员会的主要目的是制定或修改东京都地区防灾规划和推进规划的实施。根据有关防灾方面的专业调研需要，设立专业委员，邀请学识丰富有经验的人担任。委员会下设干事会和部会。干事会现有61人，主要是个部门的实际业务操作者。部会有地震部会、火山部会、风水灾部会。
日本的市、区、街、村级地方政府是制定灾害预防、紧急救灾对策、灾后修复复兴等防灾规划、防灾政策的最基层行政机关。基层政府针对于地震、海啸、洪水、台风、滑坡、泥石流等地质灾害以及各种事故性灾害，按照“调查、灾害预防、灾害减轻”等三大轴心进行各种防灾规划、防灾事业，以使灾害的被害最小化，从而最终达到人民生命财产不受灾害的损害的根本目的。日本地方行政机关防灾活动和防灾管理的流程中：
(1)灾害调查：地方政府为了确保居民生命财产免受损失，必须调查行政区内的地质条件、对区内的民用建筑和公共设施进行抗震性能评价，并进行综合的灾害预测预报，以达到有效的把握地区内灾害的薄弱环节。
(2)灾害预防工程(硬件工程)：在对地区的灾害预测和评价的基础上，对各种薄弱设施和建筑进行抗震加固、河流治理等灾害防御工程。加强基础设施的建设。
(3)灾害减轻事业(软件工程)：加强防灾的社会工程建设。对居民进行各种防灾教育、防灾训练；开发综合性的防灾情报系统，使民众不仅事先知道自己所在地区可能会发生什么样的灾害，而且，知道在灾害发生前和灾害发生时，应该如何对应，才能确保自己受害最小。
灾害行政管理支援系统就是为地方行政机关进行日常灾害管理、灾害紧急对应、灾后重建提供决策支援的辅助系统。灾害对策支援系统是指行政机关通过对被害状况、避难场所的运营状况、灾害对策本部的通报内容、灾害对策班子的活动状况等情报的迅速收集、传达，达到使政府的灾害对策效率化、情报共有化的目的而开发的灾害对策支援系统。这种灾害对策支援系统是以处在灾害对策第一线的市街村的地方政府为对象，从平常时期、灾害后的初动对应期、到灾后修复复兴的整个对应过程的支援系统。该系统具有以下特征：
(2)为灾害对策方案确定的支援系统，具有对各种情报的综合化、高度化、公有化，能简便地收集和提供情报；
(3)使用已经建立的情报设施，可以大幅度地降低成本(运营费用)；
(4)使用ID管理系统，灾害对策本部可以设置任何认为安全的地方。而且，即使在灾害对策本部的设施被损毁的情况下，通过网络，可以确保同样的机能。
三、东京都防灾规划要点及灾变应急体系
1．东京都防灾规划内容要点
东京是世界级的综合性现代化国际大都市。东京不仅在日本和首都圈，而且在世界经济上，具有重要的地位。为了适应国际都市建设的城市、都民、行政改革、公共服务多样化以及改善现有防灾管理体系等方面的要求，东京于2003年4月建立了知事直管型危机管理体制，设置局长级的“危机管理总监”，改组灾害对策部，成立综合减灾部，建立一个面对各种各样的危机全政府机构统一应对体制。东京与日本一样，积累了战后50多年的防灾减灾经验，无论在基础设施的建设，还是政府的危机管理机制和能力，甚至市民的意识，都发展到相当高的水平。地铁沙林事件、防止NBC恐怖对策、世界杯足球赛东京都危机管理的对应过程等，充分显示了东京城市危机管理在制度建设、机构建设等各个方面的成熟与先进程度。
东京都的危机管理规划体系，基本上以原有的防灾规划为基础，有综合防灾规划、健康保健等专项部门规划以及各部门规划中的防灾、安全、应急的规划等。根据国家的《灾害对策基本法》第40条第1项，东京都政府召开“东京都防灾会议”制定地方防灾规划，每年必须讨论规划内容，在必要的时候进行修改。规划的目的是：都政府、区市村町、指定地方行政机构、指定公共机关、指定地方公共机关等防灾机构发挥各自拥有的全部功能，通过进行关于都地区发生的震灾、风水灾等灾害的预防、实施应急对策和进行灾后恢复重建，来保护居民的生命、身体和财产。东京都防灾规划在1963年制定，分为《震灾篇》和《火山与风灾水灾篇》。《火山与风灾水灾篇》不断被补充和细化，现在有《风水灾害对策规划》、《火山灾害对策规划》、《大规模事故等对策规划》、《原子能灾害对策规划》等。
《震灾篇》在1973年8月从《火山与风灾水灾篇》分离出来的，到2003年5月经过了11次修改。2003年的修改重点主要是：⑴作为促进携手合作和都民共同行动的措施，增添了确保志愿者活动基地的内容；⑵作为促进区域合作，在临海地区建设“主干防灾基地”以及有效使用方法；⑶作为危机管理和强化首次出动的机制，新增了包括设置危机管理总监、强化信息统管部门等在内的综合防灾部的改组内容。
2002年《火山与风灾水灾篇》的修改重点主要是：⑴新增地下空间的进水对策和城市型水灾对策的内容；⑵关于大规模事故等，修改原油泄漏事故对策和增加NBC恐怖对策；⑶增加原子能灾害对策。
《大规模事故等对策规划》有总则、灾害预防规划、灾害应急和灾后恢复三部分构成的。总则有规划的方针、市区等的概况、危险物设施的概况、交通等的现状；灾害预防规划包括火灾预防对策、危险品事故对策、大规模事故对策、训练以及防灾知识的普及、都民等防灾行动能力的提高。灾害应急和灾后恢复包括应急活动体制、信息的收集和传递、灾害救助法的适用、相互协作和派遣的请求救援、消防活动、危险品事故的应急对策、大规模事故的应急对策、警备和交通管制、避难计划、救助和急救计划、救援和救护计划、安定民生的紧急计划、城市设施的恢复计划。
根据地区防灾基本规划，东京都还制定了具体落实行政业务和公共投资项目的计划——“东京都震灾对策事业3年计划”。该计划是2002年制定的，其目的是为了实现《东京构想2000》中明确指出的基本目标“建设使都民能安心居住的城市”，保护都民以及聚集在东京的人们的生命、身体和财产，明确都必须实话的防震抗灾对策的整体布局和各项政策措施的具体目标和方向。计划制定的基本方针是：⑴吸取阪神大地震那样的城市直下型地震的教训，综合总结至今为止的防灾对策、科技信息发展以及社会经济的变化，与《东京构想2000》相整合；⑵把危机管理作为重点，在警察、消防、自卫队等防灾机构的携手合作下，加强和完善政府初次出动机制；⑶通过八都县市的区域合作促进相互支援体制的建设，把首都圈作为整体努力提高其防灾应对能力；⑷根据紧急程度，重要性和实效性，明确项目实施的年度目标，成为一个更富有实践性的计划。
东京都健康医疗计划。在计划中，提出了要加强健康危机管理体制，主要是：⑴确保食品和饮用水的安全；⑵对医药品等的监视和指导以及健康食品对策；⑶防止乱用药物对策和推进以药品的适当使用；⑷结合感染症对策；⑸健康危机发生时的应对等。
2．东京都灾变危机应急体系
①灾害发生之前主要工作是：灾害预报的和传递、海啸信息的收集和传递。
②灾害发生时至3小时之内：召集职员、设立灾害对策本部、收集受害损失信息、向都民通报和信息披露、请求播放和报道、请求自卫队救援、消防活动、对危险物设施等采取应急措施、防水、诱导居民避难、警备、实施交通限制和管制、救助和急救、收集和传达医疗信息。
③灾后3～6小时之间：设立避难场所、派遣医疗救护班、确保药品和医疗器材。
④灾后6～12小时之间：请求相互救援、清除紧急运输道路上的障碍物，确保运送车辆、运送受伤者、开展保健活动。
⑤灾后12～24小时之间：适用《灾害救助法》、对市政生命线设施采取应急和恢复对策、对公共设施采取应急和恢复对策。
⑥灾后24～48小时之间：供应储备物品、调配运送回家困难者替代交通工具。
⑦灾后48～72小时之间：供应生活必需品、开设受灾者生活咨询窗口。
⑧灾后72小时之后：作伙食、处理遗体、处理垃圾、粪尿、废墟、采取应急住宅措施、发放灾害慰问金和灾害救援资金贷款、分配捐款和捐物、指定严重灾害。
⑴东京都灾害联络系统
东京都灾害联络系统图
⑵东京都灾害信息披露系统
⑶东京都防灾中心
东京都防灾中心建在东京都政府第一办公大楼的8、9层，同时也位于知事办公室的下面，便于知事直接掌握信息和赶到中心指挥。中心的作用是从地震、风水灾害中保护都民的生命和财产，维持城市功能的中枢设施，确保以都政府为核心的防灾机构之间的信息联络、信息分析以及对灾害对策的审议、决定、指示。里面配有防灾行政无线、数据通信系统、图像通信信息系统。中心的具体功能有：①信息的收集、储存、处理、传递功能：对灾害信息进行收集、传达和处理、分析；②审议、决定和协调功能：对灾害对策进行审议、决定和协调；③指挥、命令和联络功能：向各防灾机构发生各种的指示和请求。中心有6个室组成，分别是灾害对策本部室、指令信息室、通讯室、夜间防灾联络室、防灾机关室、通信室、警视厅联络室、东京消防厅联络室、还有屋顶直升飞机坪。各室的功能分别是进行灾害对策活动的审议和决策，进行关于灾害对策的信息处理和对策规划等、与区市町村等防灾机构进行信息沟通和联络，在都各局以及防灾机构等各机构之间进行协调和进行信息沟通和联络，与警视厅总部等进行信息联系，与消防厅总部等进行信息联系。
四、日本都市综合减灾管理的启示
今天在中国城市综合减灾中强化对所有灾害危机状态的应急管理是坚持科学发展观的必然要求。从综合减灾体制与机制上看，现行城市政府管理职能在许多方面尚未做好“社会管理，公共服务”这八个字。无论是从管理体制还是机制上讲，迄今仍制约城市安全管理局面根本好转的问题是：
⑴对城市灾害的认识普遍不足，不少人存在侥幸心理，不可能将危机管理纳入工作议程；⑵城市综合减灾体制不健全，不仅在地方与中央的配合上有漏洞，更有单一灾种各自为政的缺陷；⑶由于缺少综合指挥和决策，应急反应和快速处置能力差；⑷迄今对城市而言，从中国到北京，从大城市到中小城市尚未建立一个综合灾情评估体系，从而导致灾后决策上的失当及不科学；⑸城市公众的防灾文化意识薄弱，媒体虽对报道事故灾害有了警觉，但没有上升到文化层面上，仅仅是把事故当故事“传颂”；⑹应对并处置城市灾害需要法律去明确规定权限及采取措施的范围等，这些都有赖于北京城市防灾减灾条例的界定与说明。在这方面日本国家的灾害基本法就十分有效地为东京都设置了“安全网”。
东京与日本全国一样，积累了战后50多年的防灾减灾的经验，无论在基础设施的建设，还是政府的危机管理机制和能力，甚至市民的意识，都发展到相当高的水平。那么，与东京的危机管理机制相比较，北京的危机机制还处于一个发展中的阶段，无论是制度建设，还是机构建设，都需要进行跨越式的改革和发展（参见下表）。
东京与北京的危机管理机制的比较
可以说东京有很多值得北京等中国各大城市进行借鉴的地方。但是，从东京的发展历史、自然地理环境、人文环境等方面看，还是有很多事我们做不到的。下面列出三个方面，建议中国大城市在构建危机管理体系时，必须认真考虑：
第一，建立一个以市长负责制的危机管理机制。东京都在2003年4月建立了知事直管型危机管理机制。该机制设置局长级的“危机管理总监”，改组灾害对策部，成立综合防灾部，建立一个面对各种各样的危机全政府机构统一应对的体制。这是一种在成熟的综合防灾减灾的基础上建立起来的机制，也可以说基础很扎实的危机管理机制，这也是一种成熟发展下的资源整合方式。与此相对，对于还处于以单项灾种和部门分割管理为中心的灾害管理和公共应急体制下的北京来说，现在只能在基础薄弱的条件下进行资源整合，是否实行跨越式的以市长负责制直接干预的危机管理机制是非常重要的。这种机制主要是取决于成立市危机管理组织和对信息一体化的管理。东京都提出了“循环型危机管理”方式，强调危机管理的不断反复进行和改善，达到循环发展。这种管理方式，与北京市的城市可持续发展规划以及行政绩效率相集合，可以提高整个城市管理水平。
4月27日上午，在县大剧院召开的县委中心组（扩大）理论学习会上，听取了著名应急管理专家佘廉教授关于《巨灾应急指挥体制与机制》的专题讲座。学习会上，佘廉教授以新颖的理念、通俗的语言、精辟的论述，以图文并茂的形式，使我对当前国际国内应急救灾体制机制有了深刻的认识。现谈谈自己的几点体会。
第二，救援队伍必须进一步专业化。纵观我国历次抢险救灾的历程，人民、武警部队始终是主力军，实施救援反应迅速、机动性高、突击力强的特色，多次受到国际同行的好评。但是随着城镇建筑现代化水平的提高，从被巨灾摧毁的城镇建筑中抢救幸存者的难度更大了。在汶川、雅安地震的救援现场，我们常常看见这样的画面：一群赤手空拳的官兵焦急面对垮落的钢筋水泥废墟，却无从下手救援被压埋的幸存者。这种场面提示我们，他们需要专业的装备、专业的训练。尽管在地震局的积极推动下，26个省、自治区、直辖市和少量市组建了地震灾害紧急救援队，这些队伍几乎全部投入了汶川、雅安地震的抢险救灾。但是，相对地震频度高、分布广、灾害重的国情，目前我国地震专业紧急救援队伍规模远远不够。因此，我们必须建立以专业紧急救援队伍为骨干，人民、武警、民兵、各行业抢险救灾队伍为主力，志愿者协同的紧急救援网络，同时配置必需的简易救援装备，在原有训练中增加紧急救援的训练内容，从根本上改变救援搜救工作“搜寻靠嘴、救人靠手”的被动处境。