中国网/中国发展门户网讯基础研究是科技创新的动力之源。基础研究的根本使命是探索未知的科学规律，构建科学知识体系，其发展水平决定一个国家科技创新的深度和广度。没有高水平的基础研究的持续支撑，就难以产生原始创新突破，以及形成系统的核心技术体系。高水平基础研究已经成为我国跻身世界科技强国的必要条件，也是建设创新型国家的根本动力和发展源泉。
世界科技强国首先是基础研究强国。我国科技虽然近年来取得长足进步，但是目前距离基础研究强国目标仍有较大差距。“当今世界正经历百年未有之大变局”，在新的发展格局下加强基础研究已经成为提高我国原始性创新能力，实现科技自立自强的重要战略途径。因此，需要持续跟踪国际科技强国的基础研究发展与治理体系，为提升我国基础研究能力营造良好的制度环境，以更好应对国际新竞争新态势。
基础研究是美国高科技经济的命脉。作为世界科技强国，二战后美国的基础研究一直保持强劲的引领势头。截至2021年，美国一共获得了400个诺贝尔奖，在世界科技强国中遥遥领先。而美国的众多研究型大学和国家实验室的基础研究水平也始终引领全球，成为美国作为世界科技强国及其国家创新体系的基石。
值得注意的是，美国在二战后建立了明确的法律和政策制度体系来支持基础研究，法治性特征成为美国国家科学事业发展的重要条件，也是其国家科技政策制度体系的核心。本文系统分析美国基础研究的法律治理体系，为我国进一步加强和完善基础研究的法律制度建设提供域外经验借鉴。
美国研究事业的发展历程
1.初始建立阶段（1944—1966年）
1944年11月，美国罗斯福总统致信科学研究与发展办公室（OSRD）主任万尼瓦尔·布什（以下简称“布什”），寻求如何在“和平时期”有效支持科学研究。布什在其《科学——没有止境的前沿》（Science:TheEndlessFrontier）一书中主张：科学在满足美国经济、国家安全和社会需求方面发挥着至关重要的作用。布什认为科学研究投入应当被看作是对美国未来的投资。二战后美国科技政策的主题是通过各种方式支持基础研究，依据国家优先领域发展应用研究，促进大多数领域的开发研究，并对少数具有潜在危险的技术领域进行规制。该阶段的主要特征有3点。
（1）设计并建立支持基础研究的方式。二战后，美国设立国家科学基金会（NSF）对基础研究进行资助。NSF资助时不区分研究机构的类型，包括私立和公立大学在内的机构均有权获得联邦基金的资助；NSF通过科学评议决定是否给予资助。该阶段美国虽然建立了国家科学基金用于支持基础研究，但是规模很小，并没有引起该国决策者的注意。当时美国的基础研究主要由几个部门分别进行资助：1946年成立的海军研究办公室（ONR）率先为大学涉及与海军任务有关的各种主题的基础研究提供资金，并建立了一项基础研究支持计划；1946年成立的原子能委员会（AEC）也提供原子能方面的基础研究支持，1975年被划分为核能管理委员会和能源研究与开发署（ERDA），后更名为能源部（DOE）；1958年依据《国家航空和太空法》（NationalAeronauticsandSpaceActof1958）创立了美国国家航空航天局（NASA），其以实验室和国家航空咨询委员会的组织为核心；美国国立卫生研究院（NIH）作为一个使命导向机构，为高水平医学业务基础研究提供重要支持。
（3）没有国家科学政策、技术商业化政策。美国联邦政府内部没有机构负责制定或执行国家科学政策，美国国会也没有常设委员会专门讨论科学政策问题。当时的市场机制可有效刺激创新活动，美国的工业制造实力能确保研究成果快速市场化，美国政府认为技术商业化的最佳政策就是没有任何政策。因此，美国联邦政府支持的基础研究和应用研究的商业化被认为是自发实现的。
2.停滞阶段（1966年—20世纪70年代末）
该阶段由于美国深陷民权运动，以及工业化负面后果的出现，使得科学的信念受到严重的挑战，相应地，基础研究能否有效解决美国面临的问题也受到了质疑和挑战。
（3）将科学技术发展置于公共管控的视角。公众怀疑不受审查（uncheck）的科技发展是否合理，认为研究开发活动应当阐明其社会目的。1972年美国国会通过建立技术评估办公室（OTA），以审查技术的快速发展。OTA的建立代表了美国联邦政府应对全球技术变革的尝试，科学技术的公共管控视角是美国科学政策在这一时期的典型特征。
3.加速发展阶段（20世纪80年代—90年代中后期）
（1）对基础研究的信念恢复，对基础研究的资助成为国家优先战略。基础科学研究被认为是该时期美国整个科学事业的中心支柱，因此需要恢复高水平的联邦政府支持。该时期，尽管在政治和经济领域面临着严峻的挑战，如1979—1982年资本主义世界经济危机，美国联邦政府基础研究的投资仍然坚持以年均通胀调整率的速度增长了4.4%。
（2）美国国家实验室再次受到重视。美国联邦政府资助的研究中有很大部分由国家实验室执行，包括DOE管辖下的17家实验室，美国联邦政府对大型科学基础设施进行了大量投资。作为国家战略科技力量，美国国家实验室执行面向国家战略需求的长期科学、技术和实践研究任务，提供大纵深的基础研究和世界一流实验设施。此类实验室的结构设计更多反映出资助机构的意愿——面向重大基础科学或应用技术，其研究队伍主要由一流专业的科学家和工程师组成。
（3）政府开始寻求科技政策共识。美国在20世纪80年代面临着异常复杂的形势，包括政府财政赤字、经济衰退和国防开支增加等。同时，随着科学技术的不断进步，多个学科发展资金需求的增大，以及计算和信息科学革命的到来，进一步增加了科技政策决策复杂性，使得在更广泛范围内科技政策共识的达成至关重要，而OSTP在此过程中发挥着重要作用。
（4）注重技术创新政策。从20世纪70年代开始，美国出现了一批典型的高科技园区，如波士顿附近的128号公路、斯坦福大学附近的硅谷等。依据1980年的《史蒂文森-维德勒技术创新法案》（WydlerTechnologyInnovationAct），美国商务部设立了工业试验技术办公室，其为大学工业技术新中心提供财政资助，美国商务部同时要求国家实验室承担技术转移的责任。1980年《拜杜法案》（Bayh-DoleAct）就美国联邦机构资助大学和其他非营利组织产生的知识产权进行权利下放，积极鼓励技术转移。1981年通过的《大学和小企业专利法》（TheUniversityandSmallBusinessPatentAct）和1982年通过的《小企业创新发展法》（TheSmallBusinessInnovationDevelopmentAct）为美国小企业的技术创新扫清了制度障碍。1981年通过的《经济复苏税法》（TheEconomicRecoveryTaxActof1981）第211条规定了23%的研发抵扣税，以及向大学捐赠科学设备提供税收抵免。1986年美国通过《联邦政府技术转移法案》（TheTechnologyTransferActof1986）以更好地促进美国国家实验室技术商业化。
4.稳定发展阶段（21世纪初至今）
（2）科技政策治理结构趋于完善。在行政部门，美国白宫建立了国家科学技术委员会（NSTC）。该委员会由总统主持，成员包括各研究机构的负责人（包括NSF、NIH和NIST等机构），其目的是协调跨部门科技政策。在国会方面，也形成了解决国家科技问题和与总统政策的协调机制。其中，技术评估局（OTA）就复杂科学技术问题向国会成员提供权威性意见；该机构对于美国科技立法决策产生重要影响。此外，国会研究服务局（CRS）设有资源、科学和技术部门，为国会成员和委员会提供政策分析的工作。
美国基础研究体系——动态高效的复杂系统
1.基础研究资助体系
美国有20多个联邦机构资助科学研究，其中前六大机构包括DOE、美国国防部（DOD）、NIH、NSF、NASA、美国农业部（USDA）。这六大机构都资助研究事业，包括基础研究和应用研究，只是侧重点有所不同。2020年主要联邦机构资助研究的经费构成情况见图1。其中，NIH支持医学、生物学等领域的基础研究，DOE则是美国物理学研究的最大支持者，NASA主要资助航空和空间基础研究，NSF资助除了医学之外的其他基础研究。上述支持基础研究的机构中，除了NSF，其他机构皆为使命导向型研究机构。
就基础研究的法律制度而言，美国相应制度包括基础研究资助机构设立、基础研究成果商业化的基本制度（表1）。
2.基础研究布局
（1）NSF——在塑造美国国家研究工作中起着重要核心作用。NSF最具变革性的成果是推动美国大学与联邦政府之间建立了牢固的研究伙伴关系。通过基础研究资助形式，使得这种研究伙伴关系得以长期存在。此外，NSF负责整个基础科学事业的健康发展，负责在各个机构实践中覆盖广泛的国家意图，并填补了针对那些使命导向型基础研究的资金缺口，从而确保基础研究的高质量，保持战略性研究投入的增长。
（3）研究型大学——美国基础研究体系的核心支柱之一。在治理理念中，研究型大学应该是一个有机体（organic），而非一个机械体（mechanism）。美国高水平基础研究不仅得益于美国大学里规范化的教育和研究训练，还受益于外来移民、合作伙伴关系、支持性的研究环境，以及研究人员与他人建立的合作网络——国际学术合作成为一种越来越重要的机制。此外，高水平的基础研究还需要多个科学领域的齐头并进发展。真正具有变革性的科技革命通常取决于多个领域的研究突破，一流研究人员需要具备广泛的专业知识才容易产生原创性科学发现。
3.基础研究组织管理模式
（1）从美国基础研究体系的发展历程看，基础研究已经演变成一个高度复杂和动态的系统。①具有分散化、多元化特征。例如，NSF设立面向各大学、研究机构的自由探索资助项目；DOE科学办公室也是进行基础研究资助的机构，每年通过拨款就核物理、基础能源科学等领域的自由探索研究进行资助；NIH也是医学、生物学领域自由探索基础研究的重要资助者。②基础研究的支持兼具有稳定性和竞争性。其中，任务导向型基础研究往往是稳定性的资助；而自由探索基础研究往往是竞争性的，研究人员和组织需要为资助项目开展激烈的竞争。例如，NSF通过两轮评审才能给予资助，即由初步审查小组（IRG）或科学审查小组（SRG）进行初步评审和由国家咨询委员会进行第二级评审。③宽容的基础研究资助制度。基础研究资助允许失败，积极争取潜在的巨大回报。这种复杂性和活力是美国基础研究取得成功的基础。
（2）基础研究嵌入并适应全球化进程的激烈竞争。由于基础研究的特殊性，美国联邦政府有责任稳定支持基础研究，以确保研究人员得到充分支持并在全球前沿领域开展工作。例如，DOE提供了大量资金支持涉及与英国、法国、澳大利亚和日本的科学家进行的重大合作项目等。
4.基础研究事业有力支撑创新
基础研究，尤其是自由探索基础研究主要是为了获得有关现象的新知识，并不考虑具体的应用或用途。而创新则是商业导向的，基础研究和创新之间存在鸿沟。因此，美国联邦政府在近10多年来出台了一系列政策以解决研究系统和创新系统相分离所造成的科学研究与现实需求脱离的问题。
（1）美国联邦政府注意特别资助研究与开发的结合点。这有助于弥合研究与开发之间的差距，促进有效创新。2008年《美国竞争法案》中明确了对高风险研究的投入。此外，很多政府计划为概念验证阶段提供资金支持。例如，NSF设立的I-Corps计划、NIH的I-Corps计划都是集中在研究到开发的交接上的资助。
基础研究项目管理中的法律治理制度
基于研究过程的美国基础研究法律监管框架见表2。
（作者：李玲娟、张畅然，中国科学院大学公共政策与管理学院；余江，中国科学院大学公共政策与管理学院、中国科学院科技战略咨询研究院；《中国科学院院刊》供稿）