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分税制改革中中央与地方税收关系的探索
1994年分税制的建立，使得中央与地方之间明确划分税收收入（也即划分事权），顺应了现代市场经济环境，是我国规范中央与地方各级财政事权的具有历史意义的开端。但是，在分税制运行将近的实践过程中，中央与地方的税收关系在良性改变的同时也积累了一系列亟待解决的问题：
（二）1994年开始的分税制下，我国中央与地方之间的税收划分大致如此：中央税包括了增值税、消费税、关税、中央企业所得税等等；地方税包括了地方企业所得税、企业税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、印花税、遗产赠予税等。共享税包括增值税、资源税、证券交易税等。这是分税制改革初期必须协调好中央与地方前提下的划分。而且，为了使地方税收保持一定的规模，还把一部分中央税基让渡给地方。但随着社会主义市场经济的发展及财税体制的进一步完善与国际接轨，这种划分越来越不合理，阻碍着中央与地方税收关系的积极协调发展。比如，个人所得税划归地方，不利于其收入再分配作用发挥；企业所得税按行政隶属关系划分，易导致各级政府对其所属企业进行干预。
2、由于地方政府权力受限，不能进行债券融资，有的地方政府就变相地通过地方融资机构在境内外发行债券或拆借资金，这些隐性的行为缺乏必要的规范，往往会积累起相当的地方政府债务风险。
3、地方政府在感到财政收入不足，上级财政“补贴”也不足，同时又无力变相发债借钱时，往往惯性地利用手中职权向社会强行摊派或收费，使预算外财政收入迅速增加，这不仅加重了群众负担，而且影响了政府的声誉。这种现象在我国几乎普遍存在，分税制改革开始的头几年尤为突出和严重。
（四）分税制改革使中央财力得以进一步集中，更好地对地区间财政资金进行转移和配置，与之相配套的一个重要制度是“转移支付”制度。而我国转移支付制度的构建和完善明显滞后。1994年以来，中央一直用“税收返还”的过渡性办法替代转移支付，开始试行“过渡期转移支付办法”，但数量甚少，而且“规范”的程度很小，起不到应有的作用。比如，云南省上缴中央252亿元，而当年全省税收收入（地方税收收入＋25%增值税收入＋转移支付）仅187亿元，对于身为西部大开发省份的云南而言，发展经济资金尤为重要，但其上缴额远大于自身使用额，这是西部省区鲜见之事，如果转移支付起不到应有的作用，在数量和“规范性”等方面不能得到及时提高，那么，将严重打击地方政府发展经济的积极性。分税制改革强化了中央财力的集中，但同时也削弱了地方的财权，中央与地方的税收关系中的存在的问题，也正是财税体制改革的核心问题。如何调动中央与地方的积极性，为鼓励地方政府发展经济，如何正确划分中央与地方的事权，如何“规范”地增加地方政府财政收入等等，都是进一步完善分税制需要研究和解决的重要问题。
二、解决中央与地方税收关系中存在问题的对策研究
如何解决上述中央与地方税收关系中存在问题呢？关键也就是如实地处理好中央政府与地方政府的事权划分，处理好中央与地方的税收划分，以及运用好配套的转移支付制度，具体而言：
【参考文献】[1].丛树海.1994年中国税制改革探析[J].财经研究，1994,(5).[2]吴俊培.论中央与地方的财政关系[J].经济研究，1994,(4).[3]夏进.税收理论与税务改革研究动态[J].经济学动态,1994,(4).
合理划分中央与地方的税收权限
税收权限的核心是税收立法权，同时还包括征收管理权、政策调整权等。主要西方发达国家多级政府间的税收权限划分存在着明显的差别。在这个问题上没有一个标准的模式可以遵循与借鉴，各国只能根据自己的实际情况探索适度的集权与适度的分权的结合点。
从目前我国宪法的有关规定看，地方政府可以拥有一定的税收立法权限。但从实际情况来看，我国的税收权限却是高度地集中于中央的。几乎所有的地方税的税法、条例，以及大多数税种的实施细则，都由中央制定和颁布，地方只有征收管理权限及制定一些具体的征管办法和补充措施的权限。这样一种高度集中的税收权限划分模式，既有确保国家税法统一方面的合理性，同时也存在着难以使税收的征管与各地复杂的经济情况及千差万别的税源情况充分协调，无法使地方政府充分利用税收杠杆调节地方经济运行的问题。
对于如何合理地划分中央与地方的税收权限这一问题，我们必须坚持如下原则：
第一，为从税收方面创造公平竞争的市场环境，确保国家方针政策在各地得到有效实施，国家税收的基本政策及其重要法规都应由中央制定，而不可能像联邦制国家那样把地方税的立法权全部或大部分下放到地方；
第二，由于我国是一个人口众多、地域广袤的大国，各地的自然条件、经济发展水平、经济活动的'具体内容都存在着很大的不同之处，所以各地的税源情况也各具一些特殊性。在这种情况下，赋予地方适度的税收权限也是必要的，此种制度安排将有利于地方因地制宜的根据本地的经济特色和实际情况，采取某些特殊的税收政策措施，挖掘税收潜力，改善财政状况，提高公共服务水准；
第三，根据国际经验和我国的实际情况，税收立法权在政府层级方面不能过度下放，允许各个县级行政单位都有自己的税收权限将严重损害国家税制结构统一性。理想的做法是赋予省级政府适当的税收立法权。
按照上述基本原则，可以考虑采取如下具体的税收权限划分措施：第一，中央税、共享税、全国性地方税的立法权应当集中在中央，而且要逐步集中到全国人大及其常务委员会手中。强化税收立法，弱化国务院、财政部、国家税务总局的行政法规，充分保证中央税法的权威性和全局性；第二，赋予省级地方政府一定的税收权限，一方面赋予省级政府对地方税拥有一定的征收管理权以及部分政策调整权，这其中最主要的是地方可以停征一些虽然是全国性地方税，但在本地区税基和可税金额很小、征收成本高的地方税种；另一方面赋予省级政府一定的税收立法权，这最主要的是指，地方有权在全国统一征收的地方税以外，在不违反国家经济政策统一性的前提下，结合本地的实际情况，决定开征部分地方性税种。
规范政府职能优化中央与地方税收结构
分税制财政体制根据财政分级、税种分设和收入分征的原则，按照政府职能分工的层次和受益范围来划分中央和地方各级政府的事权和财权；并根据事权与财权相统一的原则，结合税种对经济影响的程度及征管效应，划分各级政府之间的收入范围及征管权限，使各级政府都能有一块相对独立的、能基本维持本级政府职能运转需要的税收收入。因此，没有政府职能范围的明确界定，就没有中央与地方政府事权与财权、税权与税种的合理划分，从根本上讲，就谈不上中央与地方各自税收结构的优化。
（一）按公共财政理论的要求界定政府职能的范围
公共财政的市场性表明：政府及其财政不能侵犯市场，只能活动于市场失效领域――公共领域。按照这一要求，公共财政的职能范围应以满足社会公共需要为口径来界定，即凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不去介入；凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足。鉴此，我们要确实按照社会主义市场经济条件下公共财政的基本特点和内在要求，将国家财政职能主要集中到为全社会提供必要的公共产品和公共服务、正确进行宏观经济调控、为所有市场主体创造公平竞争的市场环境、根据经济发展和财政收入状况不断提高人民群众生活福利社会保障水平等方面。也就是说，在社会主义市场经济条件下，财政要退出微观经济的经营管理领域，弱化市场性的生产建设和经营职能，而强化在社会资源配置、收入分配调节和宏观经济管理等方面的应有职能作用，以充分体现国家财政的社会性、公共性。
（二）根据政府职能范围，确定各级政府的事权范围
公共财政的理论表明，公共产品受益范围是全体国民，则支出责任应属于中央财政：受益范围是区域公民，则支出责任应属于地方财政。根据这一原理，将涉及省级资源配置和区域范围受益的公共产品和服务划归为省级政府及其财政，并根据省、市、县、乡的分级体制，实行层次化管理。如地区性交通、治安、消防、基础教育、环保、城建、城管、地方性法律的制定和实施及其对地区经济发展的支持等支出应由地方各级政府负责。对跨地区的公共项目和工程，如跨地区的水陆空运输、邮电通讯、大江大河的治理、防护林体系的建立、承担国家安全、外交、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控等支出应由中央政府负责。
（三）根据事权，划分各级政府的财权
财权是与事权相联系的。各级政府财权的划分，在分税制下实质上是税权、税种的划分问题。科学合理地划分税权、税种是分税制的主体内容，也是中央税体系和地方税体系建设的基础。
二、中央与地方税收结构的优化
（一）中央税收结构的优化
中央税收结构应以消费税、个人所得税为主体税，并辅之以关税、证券交易税、土地增值税、固定生产投资方向调节税、全局性的环境保护税、海关代征的消费税和增值税，外加增值税和企业所得税两个共享税种。具体设想如下：
1.消费税。消费税税源集中，收入丰厚，是国家调整产业结构和消费支出水平的重要手段，应由中央掌握。为了发挥消费税在中央税体系中的主导作用，有必要对现行消费税进行改革和优化，其途径是：一是扩大征收范围，突破现行消费税只对消费品征税，不对消费行为征税的格局，将一些高消费行为，如高尔夫球、保龄球、卡拉OK及桑拿等纳入征税范围；二是变价内税为价外税。增值税为普遍调节，消费税是增值税的补充调节，而在计税时，增值税以不含税价计税，消费税以含税价计税，这既给纳税人税款的计算带来了不便，更影响了价格与税负的透明度。三是纳税环节的后移，应将现行消费税的生产环节课税后移至零售环节课税，这更能体现消费税对消费者消费行为的调节。
2.个人所得税。个人所得税在发达国家基本上属中央掌握的主体税种。在我国由于受经济发展水平的制约和人们收入水平的限制，其收入功能和调节功能相对较弱，并且税源分散，征管难度大，将其归属于地方税体系。把个人所得税划归中央主要是考虑到目前不同区域间个人收入水平差距太大，若维持个人所得税收入的地方性，不利于实现地区间财政的均等化，反而会加剧地区间公共产品服务的不均衡性。另外，从个人所得税近几年的收入情况来看，增长速度较快，潜力较大，应进一步通过完善税制、加强征管，使之成为中央税体系中的骨干税种。其改革优化的途径是：一是征税模式的转换，应将我国现行的分类所得税模式转变为以综合所得课税模式为主、分类所得课税模式为辅的分类综合所得税模式；二是在税率选择上，综合所得课税适用累进税率，分类所得课税适用比例税率；三是提高目前工资薪金所得的费用扣除标准。四是严格减免项目，防止税源流失，拓宽税基，同时，简并税率档次，并适当调低最高边际税率，适度降低税收负担，以更好地体现税收的公平与效率。
3.关税。关税具有直接的涉外性，体现政府的对外经贸政策，理应归属中央。关税的优化既要考虑关贸总协定的要求，同时，也要充分重视我们在关贸总协定里理应享受的权利和优惠政策。
4.环境保护税等税种。尽快开征全局性的环境保护税以促进全国性或跨区域的污染治理和环境保护。证券交易税、土地增值税、固定资产投资方向调节税是为调节证券市场、房产市场和固定资产投资而开设的税种，具有宏观调控性，宜作为中央税，中央可根据宏观经济形势的变化决定其有废。
（二）共享税的构成与完善
2.企业所得税。过去按隶属关系和行业划分企业所得税的做法容易滋长政府对企业的干预，造成地方保护与地区封锁，不利于统一市场的形成。把企业所得税作为共享税并实行同源分率计征有利于全国统一市场的形成。企业所得税的优化要从以下几个方面着手：一是应尽快合并现行的企业所得税和涉外企业所得税两税并存的局面，取消涉外企业的超国民待遇；二是税负不宜过重，绝不能按计划经济时代国家与企业的产品关系和产品比例来确定企业所得税的税收负担比例；三是税率不宜采取累进制，以比例税率为最佳选择，提高税负透明度，增强激励功能。四是对企业税后利润再投资用于发展高新技术、提升传统产业的可给予退税，建立适应企业经济增长方式转变的税收机制；五是适当提高折旧率，通过加速折旧促进企业技术更新改造和产品的升级换代。
（三）地方税制结构的优化
与中央税收结构的优化相比，地方税收结构优化中的制约因素比较多，问题比较复杂，解决起来有一定的难度。主要表现在：(1)观念上的制约。中央税与地方税的建设中，过去我们只注重中央税的建设，轻视地方税的建设；而在分税制体制下，中央税收结构与地方税收结构同属国家税收结构中的两个方面，二者缺一不可，不能厚此薄彼。但从我们目前的实际情况来看，地方税收结构建设明显落后于中央税收结构建设的进程，从而严重影响了整个税收体系的完善和总体功能的发挥。构建规范化的地方税收结构，既是巩固中央税收结构的需要，也是完善整个税收体系的需要。(2)税权过于集中。税制改革虽然赋予地方一定的管理权限，但总的来看，地方税收法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税收等都集中于中央，削弱了地方因地制宜配置本地资源、调控地方经济、组织地方收入的积极性和主动性。(3)地方税主体税种不突出。地方税税种不少，但缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种，由此决定了地方收入规模偏小，地方过份依赖于中央的无条件转移支付。(4)行政性乱收费、乱摊派现象普遍，严重侵蚀了税基，应尽快加以清理，加快费改税步伐，为地方税系的建立创造一个良好的税基环境。
优化地方税制结构的基本思路是：建立以营业税为主体税种，城乡维护建设税、资源税、社会保障税、农业税、财产税为骨干税种，其它税为辅助税种的地方税制结构。
1.营业税。在目前地税系统组织征收的税种中，收入规模最大、收入最稳定的当属营业税。虽然随着增值税征收范围的扩大，营业税收入会有所下降，但是我国经济特别是第三产业主要是服务业、代理业、娱乐业的发展，为营业税的征收提供了广阔的税源，加之征管手段的日臻完善，营业税仍将保持相当水平的收入规模。
2.城乡维护建设税。将现行的城市维护建设税更名为城乡维护建设税，同时应改变目前城市维护建设税“三税附加”的从属地位，应以销售收入或营业收入为依据，使之成为独立的税种，并在此基础上结合费改税的要求，不断扩大城乡维护建设税的征收范围。
3.资源税。把资源税从共享税变为地方税的主要用意在于促进西部大开发、缩小地区差距。因为我国的矿产资源主要集中在中西部地区，这样可以使西部地区在资源的开发和利用中获得更多的利益，加快西部大开发的步伐。从资源税的优化来看：一是扩大征收范围，我们现行的资源税只对矿产品和生产盐征税，而应逐步扩展到水资源、森林资源、林业资源、草资源等方面，以促进自然环境的保护与治理；二是提高矿产品和盐的单位税款，现行资源税的单位税款定得过低，没有完全反映出劣等资源与优等资源的级差收益，不利于资源的合理开发和利用，反而助长了资源的无序开采。
4.财产税。随着人们收入水平的提高，个人所拥有的财产或有形、或无形将会越来越多，因此将财产税作为地方税的骨干税种是有潜力可挖的，而且也是可行的。一是统一内外财产税制，改造房产税、土地使用税、车船使用税等，其改革的基本趋势是扩大征收范围，减少减免优惠；调整计税依据，应按财产价值计税；提高税率水平。二是尽快开征遗产税和赠与税。该税是对财产转移或财产赠送所征的一种税，开征此税可以适当调节社会财富分配，限制不劳而获，促进社会进步和稳定。
5.社会保障税和区域性的环境保护税。利用税收形式筹集社会保障基金是世界各国的普遍作法，我国应开征社会保
障税，代替目前的收费形式，以法律形式保证保障基金的需要。西方发达国家基本上都把社会保障税划归中央，并构成中央税系的主体税种。考虑到我国各地区经济发展不平衡，现实社会保障具体管理办法存在差异以及社会保障税的典型受益性质等因素在开征初期，宜划归地方，构成地方税体系骨干税种。同时地方应针对区域性的环境污染与治理，开征环境保护税。
6.农业税。农业是整个国民经济发展的基础，按理农业税应该成为我国税收体系的重要税种，但长期以来，农业税收入只占税收收入的很小比例，而另一方面，名目繁多的各类收费、摊派等非税负担，又使农民不堪重负，因此农业税改革必须与整顿农业的非税负担结合在一起，要彻底取消各种不合理的收费和摊派，将合理收费部分并入农业税，按量能负担原则，确立合理的负担率。
【参考文献】
[1]刘建民.政府间的税种配置优化问题及研究[J].财政研究，(6):27-30.
[2]隋晓.构建规范化和相对独立的地方税体系[J].税务研究，(2):34-37.
日本虽然是单一制国家，但是实行地方自治，有一个情况就是地方政府或者叫地方公共团体，作为独立法人与中央政府保持相对独立。这跟我们一般理解的政府之间的关系不太一样。在这种情况下，日本的中央政府如何协调、如何处置中央与地方关系？去年我们组织去日本考察，我这里主要从机构设置、人员交流、司法行政干预等方面来进行探讨。第一个方面，日本的中央与地方关系中，在机构设置上有几个很有意思的机制。
首先它是一个中央财政与地方财政分管机制。中央财政是由财务省也就是财政部管理，地方财政是另外一个中央部委来管理，现在是总务省管理。这个机制的好处是，中央政府在做任何决策的时候，都可以有一个部门能够把地方的财政状况说清楚，而且要替地方政府反映情况，能够事先平衡中央与地方的关系，并且制订地方财政计划，管理地方财政。我们知道中国计划经济下主要是管地方的项目，市场经济下中央政府主要是管地方的财政。这是一个比较有意思的、我们比较感兴趣的差异。
第三个我们比较感兴趣的机构设置，是在中央政府设立了一个中央与地方纠纷处置委员会。在总务省下面设置的中央与地方纠纷处置委员会，专门负责协调地方政府与中央部门之间的纠纷，如果地方政府和中央政府的某个部门有了矛盾，可以先到这里来打内部官司，由中央与地方纠纷处置委员会来进行独立的、中立的、公平的调查和仲裁。
第二个方面，中央与地方的人员交流。
大家都知道，和我们不太一样，日本的公务员区分为国家公务员和地方公务员，是不同的公务员，分别考试录用，服务的对象不一样，工资待遇也不一样。公务员的种类也有区别，国家公务员又分特别职和一般职，地方公务员也分特别职和一般职。
在这种情况下，中央政府怎么对地方政府进行控制和影响呢？一个是地方的首长是选举产生的，国家公务员退职以后可以成为政治家，可以参加各地方公共团体首长的选举，相当一部分都道府县的知事曾经就是中央政府的官员或者国会议员；而在他当选了地方首长以后，也和中央政府有着千丝万缕的联系。某些地方政府的官员，说是地方政府的官员，但是身份是定位为国家公务员，比如说日本的警察事权，战后初期是由省町村等基层地方政府负责，后上收到都道府县，是作为国家职的一般公务员，任免权是在国家公安委员会。再有一个，就是定向挂职，地方公共团体里的副职，以及一些特定的重要职位，往往是由特定的部门派遣挂职，比如说由总务省派到地方的某一个总务部，等等。
第三个方面，中央对地方的行政干预。主要有三种形式。一个是立法机关干预，在不违反《宪法》规定的地方自治宗旨范围内可以干预。第二是司法机关的干预，以地方公共团体为当事人的有关诉讼，都必须服从司法机关的判决。日本的司法机关是独立于地方政府的垂直体系，是中央集权的一个支柱。第三种干预是行政机关干预，这是中央政府对地方公共团体实施干预的最一般、最常见的形式，包括准立法性干预、准司法干预，最主要的还是行政性的干预。行政性的干预包括非权力性的干预（建议、劝告、申报等等）和权力性的干预（审批、指示等）。但是这些都需要有法律依据或者是依法制订的政令依据。地方政府对中央政府的干预不服时，可以要求中央与地方纠纷处置委员会进行独立、中立、公正的审查和仲裁。
第四个方面，就是财力配置。从税源的分配来看，国税与地税的比例大概是3：2，然后经过一般性转移支付和专项转移支付，从支出的结果来看，中央与地方支出比例大概是2：3。
第五个方面，关于事权配置。在市场经济条件下，日本政府的行政事务及权限主要可以分为外交、安全、治安、国土、土地利用、交通、社会资本、基础设施建设、经济活动、劳动、福利、保舰环境以及教育、文化体育等方面，如何将这些事权在各级政府间进行配置，不仅关系到社会公平的问题，同时也关系到行政效率的问题。
俄罗斯中央与地方政府间财政关系研究
一、中央与地方政府间财政关系的发展现状
总的来看，经过的改革实践，俄罗斯中央与地方政府改变了财政体制和财政分配上的集权与分权模式，但财政分权化趋向有时表现得比较明显，有时则不明显甚至倒退。有资料显示，20世纪90年代，俄罗斯地区财政和地方财政收入占国家财政总收入的比重从40%逐渐增加到56%，1999年又降至49%。，这个比重继续下降，主要是由于出口关税的增加和税法的某些变化造成联邦收入增加。就财政收入的分权化程度而言，俄罗斯与中国以及德国、美国等国接近，超过巴西、印度和墨西哥。而俄在财政支出方面的分权化程度则低于其在财政收入方面的分权化程度，这是由于地区财政和地方财政收入中有一定数量财政援助资金的缘故。1999年，联邦财政转移支付占俄联邦主体联合财政收入的比重约为15%，而中国和墨西哥等国财政转移支付占地方财政收入的30%以上（拉夫罗夫，2001）。
总括起来，俄罗斯对中央与地方政府间财政关系的改革与调整，主要采取了两项重大措施：
（一）按各级政府的职能和权限划分税种，调整中央和地方财政的税收收入
虽然中央政府对地方政府在税收权限上做了很大让步，但地方政府越权截留中央税收的现象仍很严重。据有关资料，1993年有30多个联邦主体截留联邦税款，个别地方政府甚至将该地区90%的税款留为己用。究其原因，地方本位主义和地方民族主义作祟固然是重要因素，但另一方面，地方政府财政困难也是事实。我们认为，根本的原因还有以下三个方面：其一，中央与地方的事权划分不明确，相应的财权也不甚清楚，因而不仅造成各级政府税收管理上的模糊和混乱，而且也使地方政府由于税收权限模糊和税收管理混乱而有机可乘。其二，虽然当时赋予地方政府自行征税的权力，但在严重经济危机、生产大滑坡和人民生活水平急剧下降的情况下，在地方课征新税并非易事。其三，各地区经济发展不平衡，由于俄在税收政策上对民族地区和困难地区倾斜不够，造成这些地区私自截留联邦中央税款来平衡地方财政收支。针对上述问题，俄罗斯首先明确了中央与地方的事权和财权，然后采取税款留成的调节办法努力平衡地方预算。当时增值税的35%、利润税的66%、消费税的47%都留给了地方。
1994年以来，俄罗斯在税收体制上进入了对中央和地方关系进行实质性改革的时期，主要方向是实行分税制。这一时期，中央政府和地方政府在职能及税收权限划分上取得了进展。一方面，规定税收立法权集中在中央；另一方面，地方拥有一定的税收管理权限，尤其是联邦主体的执法机关和代表机关有权规定纳入地方财政的那部分税收的税率，有权新增税种。地方政府在财政和税收领域独立性的加强，使俄罗斯财政收入再分配向着有利于地方财政的方向发展，地方预算在俄罗斯联合预算中的比重增加到51%。但1999年1月1日《俄罗斯联邦税法典》生效后，情况发生很大变化。首先，税法典规定要进一步强化联邦中央政府的税收立法权，强调税法典所列税种清单是详尽无遗和不可增补的。其次，大大收缩地方政府的税收权限，规定除税法典规定的税种外，不允许各级地方政府自行新增地区税或地方税。再次，取消13种地方税费，缩小地方政府的税收收入。据俄罗斯政府计算，由于取消了这些税费，地方财政每年减少收入136亿卢布。近几年俄罗斯地区财政和地方财政的收入结构见表1。
表1俄罗斯地区财政和地方财政收入结构％
1999201-6月
地区地方地区地方地区地方
收入收入收入收入收入收入
收入总计100100100100100100
税收收入646475717668
用于分割的税收505260565853
调节税303825422339
其中利润税n.a.10n.a.17n.a.15
固定税312412413
限制最高税率的税172312311
其中利润税15n.a.20n.a.25n.a.
其他税141215151815
非税收收入646464
从其他预算级次303219251828
和预算
外基金获得的进款
（二）按各级政府的职能及权限划分其支出权限和范围
综上所述，由于俄罗斯中央与地方政府间的财政职能界定不清，支出责任划分不甚明确或不具体，一方面容易造成联邦中央政府支出责任的转移和重新分配，形成对地方财政的“摊派”，扭曲中央政府与地方各级政府的财政支出责任；另一方面又促使地方政府同中央政府在财政收支问题上讨价还价，从中不断攫取地方经济利益。更有甚者，俄罗斯政府间财政支出责任划分的不清晰或不具体，与政府间财政收入的明确划分形成了尖锐的矛盾和强烈的对比。在这种情况下，联邦政府既框定中央与地方各级政府的财政收入，又限制地方政府根据自己需要而进行的财政支出，而中央政府的财政支出责任可以随时转移给地方，从而加重地方政府的财政支出压力。
二、中央与地方政府间财政关系的两大特点
（一）实行分税制
1994年后，俄的分税制改革取得较大进展，实行分税制成为俄罗斯处理各级政府税收权限问题的重要手段。分税制实际上可分为两种类型：彻底的分税制和适度的分税制。所谓彻底的分税制，其主要特点是只设中央税和地方税，不设共享税，而且中央政府和地方政府在税收立法、税收征管等方面的权限及责任完全分开。它们各自根据本级财政的实际需要和实际可能独立确定税费的征收，税收收入也全部纳入本级财政。所谓适度的分税制，其主要特点是既设中央税和地方税，也设共享税，而且税收立法权集中在中央。联邦中央政府规定明确且详尽无遗的各种税费清单，但地方政府有权在法律规定的范围内设立一些具体税种，具有一定的税收管理权限。
从1999年1月1日《俄罗斯联邦税法典》生效前的情况看，俄实行的是适度分税制。这种分税制的最大特点，是联邦中央集中了税收立法权，而且明确规定了中央和地方的税收管理权限及应征收的税种，地方政府在税收上享有一定的自主权利。税法典生效后，俄在中央与地方政府间税收权限的划分问题上有一些新的变化。目前实行的既不是彻底的分税制，也不是适度的分税制，与二者均相区别。实际上，中央政府在税收上仍实行集权，税收的立法包括征收的税种、税率、征税条件和怎样分配，都由中央政府统一制定。具体的税收条例、法令由国家财政部和国家税务总局制定，地方政府只能按中央政府的税收政策法令执行，无权各行其是。但划入地方预算的那部分税收的税率可由地方政府来确定，中央政府则对地方政府规定的税率总规模加以限定。例如，利润税是联邦税，该税的设立和征收办法由联邦中央法律做出规定，而联邦主体只能对该税划入本级地区财政的那部分改变税率。尽管这样会减少地方政府在税收政策上的权限，但能使国家在全国范围内实行一贯的税收政策。此外，根据需要，俄在税收的划分上也表现出一定的灵活性。
（二）实行财政转移支付制度
应当指出，直到目前，俄罗斯财政转移支付制度本身以及转移支付的核算方法仍是不完善的。相当一部分财政援助资金未经预算批准就进行分配。虽然自1999年实行财政转移支付的新机制和新方法后出现了某些积极的变化，但有专家认为，新方法也存在一定的缺陷，包括：(1)预算调节的范围过大；(2)对联邦主体的同一预算需要多渠道拨款；(3)在政府间财政关系上依然存在着“个别问题个别处理”的情况；(4)对地区的`财政支持缺乏明确的目的性；(5)确定财政转移支付的过程与进行的改革缺乏相互联系等（古谢夫等，2001）。虽然俄政府通过的1999-2001年预算之间关系改革构想试图解决这些矛盾，而且强调不能把财政之间的关系仅仅理解为是来自联邦政府的财政援助，但上述问题和矛盾并未得以消除。不仅如此，由于联邦政府每年都改变提给地方财政的联邦调节税提成定额，因而无法保证划归地方的联邦调节税基础定额的稳定。
三、中央与地方政府间财政关系的完善与发展趋势
我们认为，上述问题的症结，一是各级政府之间的支出权限缺乏明确划分，这在中央与地区之间以及地区级政府与其下属的地方政府之间均不同程度地存在。二是联邦中央财政的转移支付没有发挥应有的作用，从而使各地区之间的社会经济差距继续拉大。三是联邦中央财政与地区财政之间的收入分配问题没有得到很好解决；四是没有根本解决地区财政与地方财政之间的相互关系问题。联邦主体与地方之间的财政关系实际上完全由联邦主体的法规决定并进行调节，联邦中央政府法规的作用反而很小。正是由于以上诸多问题的存在，《至年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》提出，必须在俄罗斯中期发展总战略目标内，开始新一轮的政府间财政关系体系的改革。
诚然，以上只是一家之言或是一部分专家学者有代表性的观点。而据我们对所掌握资料的综合分析，俄罗斯今后对中央与地方政府间财政关系的调整和改革将以预算联邦制为基础进行，其基本发展趋势和方向主要有以下几个方面：
第一，调整预算结构，达到财政体制的真正分权化。目前，俄罗斯联邦联合预算税收收入的近一半，以及约60%的非利息支出均集中于地区和地方预算。从这两个数字看，俄罗斯财政体制的分权化程度似乎已经很高。但如上所述，由于地方政府要承担大量不给拨款的“联邦政府委托项目”和其他摊派任务，而地方财政收入除一些地方税费外主要来自于
联邦税收提成和财政援助资金，收入的总规模有限，因而地方财政收入与支出之间往往出现很大的不平衡。财政体制的分权化程度也因此而大打折扣。因此，重新调整预算结构，真正实现财政体制的分权化，是今后俄罗斯调整和改革中央与地方政府间财政关系的首要任务之一。俄罗斯有关专家也指出，俄目前实施的预算纲领以及现行预算结构不能保证联邦中央与预算过程的所有参加者利益的结合，不能保证他们相互权力和责任的统一。因此，应当将改革预算体制的重点集中在预算体制的分权化原则上，以便使地区和地方政府最大限度地充分利用本地区现有的税收潜力（古谢夫等，2001）。
第二，完善和改进财政支出权限的划分。多年来，财政支出权限划分上存在的缺陷一直是困扰俄罗斯中央与地方政府间财政关系的一个“痛点”，因而关于财政支出权限划分问题的争论也一直没有停止过。鉴于此，《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》规定，应当将“支出权限”这一概念以法律形式明确固定下来，并在兼顾地区协调一致性、考虑外部效应、地区差别和规模效益等原则的基础上，确定各级财政支出拨款的总方向。俄许多政府官员和专家学者也极力主张扩大地方政府的财政支出权限。他们认为，一方面要将中央与地方政府的所谓“共同”支出范围缩减到最低限度，另一方面又必须详细地划分中央与地方财政之间的支出责任。为此，应当对已经生效的预算法典做相应的修改，包括：不仅要明确划分各财政级次之间的支出责任和范围，而且要保证地方政府独立确定地方性支出的规模、结构和拨款方式的权限（拉夫罗夫等，2001；赫里斯坚科，2000）。
第四，拉平预算条件。在2001年总统预算咨文中普京指出，应当着手建立有助于在地区实行经济和预算改革的财政机制，继续完善拉平预算条件的方法，并在法律上固定这种方法的基本原则。据分析，今后一个时期俄罗斯拉平各地区预算条件的主要方法，仍是通过建立财政援助基金的形式，由联邦中央财政向各联邦主体提供财政帮助。只不过是要从各地区的税收潜力出发，采取有利于拉平各地区预算保障条件的新的分配办法。而且，财政援助基金的形成和分配方法，将由联邦法规和国家中期财政计划加以确定。
》、《俄罗斯联邦地方自治的财政基础法》、《俄罗斯联邦预算法典》和《俄罗斯联邦税法典》等。今后还可能通过一些与完善中央与地方政府间财政关系有关的重要联邦法规，如《赋予地方自治机构以国家某些权限的总原则法》、《国家最低社会标准法》等（莫克雷，2001）。
四、结论
1.正确处理中央与地方政府间财政关系问题，是处于经济转轨时期的俄罗斯面临的重大课题之一。由于向市场经济转型，中央与地方政府间的财政关系以及财政资金的形成和使用条件均发生了明显变化。在这种情况下，预算联邦制问题以及联邦政府与地方政府之间在划分财政税收权限、划分支出和收入等方面的关系问题，具有越来越重要的意义。如果各级政府之间的财政分配关系不能得以有效界定并不断加以完善，俄地方自治的财政基础也就难以巩固。这是促使俄罗斯为适应变化了的条件而对中央与地方政府间财政分配关系进行调整和改革的重要原因之一。
2.为促进国家宏观经济的稳定和发展以及保持经济政策的连续性，一方面，中央政府应当在税收的划分和财政支出的安排上真正建立起自己的财政权威；另一方面，又必须建立一个有效运行的中央与地方政府间财政关系体系，特别是建立有法律保证的政府间财政收支责任划分体系。
3.俄罗斯中央与地方政府间财政关系调整与改革的最终目的，是为了提高效益、加强财政预算责任和保证地区间的公平与公正。要达到这一目标，最直接的方法是放弃联邦中央对地方财政收支的调节。但由于俄各地区之间的财政保证程度存在着巨大差异，加之受财政管理体制集中化传统根深蒂固的影响等原因，联邦政府还应当拥有比较广泛的财政权限，包括在拉平预算保证条件并对地方实行的财政税收政策施加影响方面的权限。因此，财政资金的相对集中化与财政权限的分权化原则并重，仍将是俄罗斯今后一个时期调整和改革中央与地方政府间财政关系的基本点。
1阿利穆尔扎耶夫等(2001)：《对预算之间关系的新学说观点与联邦政府的预算政策》，［俄］《俄罗斯经济杂志》第9期。
2伯德等主编(2001)：《社会主义国家的分权化：转轨经济的政府间财政转移支付》，中央编译出版社。
3古谢夫等(2001)：《从地区的立场看预算改革》，［俄］《财政》第8期。
4赫里斯坚科(2000)：《预算间关系改革：新的任务》，［俄］《经济问题》第8期。
5拉夫罗夫等(2001)：《俄罗斯的预算间关系改革：“创建市场的联邦制”》，［俄］《经济问题》第4期。
6莱温(1997)：《从地区角度看税制改革》，［俄］《财政》第12期。
7马克西莫娃(2001)：《俄罗斯联邦至2005年预算联邦制发展纲要》，［俄］《财政》第10期。
8莫克雷(2001)：《预算间关系与地方自治的财政基础》，［俄］《财政》第6期。
地方税收与西部大开发
地方税收的边际税率和平均税率
确定各省地方税的平均税率或有效税率比较简单：首先计算出每个地区历年税收收入占其GDP的比重，然后在样本期内取宏观税员的平均值。至于估计各个地区的边际税率，必须以其真实税收收入T对真实GDP进行回归：
T＝βo＋β1GDP＋ε(1)
其中ε是误差项。税收对GDP的导数或斜率β1，就是边际税率。它近似衡量了GDP增加对税收增加的影响，因而是给定地区的平均边际税率。截距项βo一般应为负，其经济解释是一部分GDP没有纳税。截距异于0，也为检验平均税率和边际税率显著不同提供了基础。
由于1994年中国实行了新的财税制度，因此不宜跨1994年直接估计(1)式。但如果我们只对1994－1998的数据回归，发现由于样本时期太短，估计效果不甚理想，只有贵州、吉林、山东和上海等8个省市的截距显著为负，有些省份的截距为正，这种模型结构不同也使地区之间缺乏可比性。为了提高各地区边际税率的稳定和显著程度，增加后面进行增长回归的自由度和可靠性，我们必须扩大样本区间和适当利用以前的信息，为此在方程(1)中引入哑变量D，以考虑制度变革因素。但我们令虚拟变量D在1994－1998年为O，1994年以前取1，这样，GDP的系数就表示1994年后的边际税率。后面的结果将会表明，这样做既使地方的边际税率显著异于平均税率，而且使各地区的边际税率相互可比。
其中估计的截距为员比较符合实际，因为我国GDP的许多组成部分，如某些个人收入没有进入税基，它们是不交纳税收的。这些说明我们对1994－1998年地方税边际税率的估计总体上异于同期的平均税率，这可以从边际税率对平均税率的回归中看出来：
MT＝0．003＋1．436AT(2)
(0．136)(7．371*)
R2＝0．685，调整后
R2＝0．672，F＝54．330*，
DW＝2．118
其中，MT和AT分别指1994－1998年地方税的边际税率和平均税率，括号里的是t－统计值(下同)。从(2)式可以看出，边际税率总体约是平均税率的1．44倍。边际税率大于平均税率，说明我国1994年的税制改革总体上是累进性的，这也与我国近年财政收入占GDP比重逐步提高和国外税制情况吻合。但分地区看，西部地区的累进程度最大，边际税率约是平均税率1．7倍，中部和东部基本相等同为1．4倍。&n
[1][2][3]
其中，MT和AT分别指1994－1998年地方税的边际税率和平均税率，括号里的是t－统计值(下同)。从(2)式可以看出，边际税率总体约是平均税率的1．44倍。边际税率大于平均税率，说明我国1994年的税制改革总体上是累进性的，这也与我国近年财政收入占GDP比重逐步提高和国外税制情况吻合。但分地区看，西部地区的累进程度最大，边际税率约是平均税率1．7倍，中部和东部基本相等同为1．4倍。
地方边际税率与区域经济增长
因为供给学派等的减税主张主要指边际税率，我们主要分析边际税率与地方经济的关系。为了防止或控制税率与经济之间可能存在的逆因果关系，即经济增长越快或人均收入越高，税收收入越多，我们在各个回归方程中都加上平均税率。这样，考虑了平均税率和经济发展之间的关系，我们就能分离出边际税率的经济效应。
下面以各地区1994－1998年相当于一个五年计划时期长的经济平均增长率Yg为因变量，以边际税率和平均税率为解释变量，即估计以下地方税收与经济增长的关系式：
Yg＝C＋MT＋AT(3)
Yg＝0．113362－0．69147MT＋O．870339AT(4)
(9．04*)(－2．93**)(2．13***)
R2＝O．27，调整R2＝0．21，
F＝4．43***，DW＝1．94
Yg＝0．11－7．27×10－9×GDPl994－0．69MT＋0．87AT(5)(11．24*)(－0．003)(－3．36*)(2．25*)
R2＝0．27，调整R2＝0．17，
F＝2．83，DW＝1．94
刚才是从增长角度分析边际税率与经济发展的关系，最后我们从水平角度研究地方税与地区经济的关系，主要是估计地方边际税率与其1999年人均真实GDP水平的关系：
GDP1999＝C＋MT＋AT(6)
即1994－1998年的边际税率对后来的1999年各地区人均真实GDP具有何种作用，对上式的截面回归结果为：
GDP1999＝-1068．166-53024．89MT+184329．2AT(7)
(-0．86260)(-2．275754***)(4．560467*)
R2＝0．54，;
调整R2＝O．50，F＝13．96*，
DW＝2．20
结论与政策建议
这从税收政策方面解释了西部地区发展缓慢的原因。因为按照我们的测算，1994-1998年，西部9省(重庆包括在四川里)地方税的平均税率是5．08％，低于东部11省(不包括天津)5．71％的水平；但前者的边际税率高于后者，东部地区平均为8．04％，而西部地区则高达8．55％。而且，西部地区的平均税率和边际税率都高于中部地区，中部8省的平均和边际税率分别为4．14％和5．94％，它相对优于东部地区。正因为如此，1994―1998年中部地区经济增长最快，平均为11．828％，高于东部平均10．191％的速度，而西部地区只有9．997％。因此，1994年的财税体制改革，促进了中部地区的经济增长，这是值得肯定的区域经济效应；但对西部的效应不明显。这就需要重构税制，在全国税制没有作出有利于西部的调整之前，西部地区应该优化其地方税制。
参考文献：
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Jones，L．E．，Manuelli，R．E．，Rossi，P．E．，1993，OPtimalTaxationinModelsofEdogenousGrowth，JoumalofPoliticalEconomy101，485-517