《政府法制研究》2013年第10期（总第254期）
上海市非居住物业管理制度研究
●非居住物业管理中常见的矛盾与纠纷主要集中在以下几个方面：非居住物业中非业主使用人的权益保护机制缺失。多业主非居住物业中业主自行管理物业的准入门槛过低。商住混合型物业中商务用楼业主自治权被边缘化。④受现行法规约束，众多非居住物业难以开立维修基金账户。⑤计入物业管理服务定价成本中的项目不完全适用于非居住物业。⑥非居住物业服务收费项目和标准制定缺乏科学依据。⑦大型公共建筑能耗高且缺乏有效的节能激励机制。⑧多产权高层非居住建筑消防安全执法难以落实到位。
●针对现行非居住物业管理制度缺陷，需要遵从法律制度改进的路径依赖，加大立法强度。重点完善业主自治制度、前期物业管理制度、物业管理服务制度等几个制度模块，以促进非居住物业管理规范化的市场机制形成。
《政府法制研究》
2013年第10期（总第254期）
编委会主任：刘平
编委会副主任：程彬
编委：陈素萍王松林王天品史莉莉刘莹陈书笋
地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所
邮编：200021
传真：（021）63869128
印刷：上海市人民政府办公厅文印中心
印刷日期：2013年11月18日
魏玮、罗良忠、王洪卫、刘伟、高汉、许玲丽
图1典型年份非居住物业新增供应量[2]（单位：万平方米）
图2非居住物业新增供应量占总物业比例（单位：%）
非居住类物业面积快速增长的同时也引发了非居住物业纠纷的日益增加。当前，上海市非居住物业管理主要是参照《物权法》、国务院的《物业管理条例》及《上海市住宅物业管理规定》执行。在实际操作中，由于没有细分居住物业管理与非居住物业管理的法规政策，非居住物业管理中所特有的矛盾始终缺乏具有针对性的制度约束，这就导致了非居住物业管理纠纷的不断产生且难以调解。
一、非居住物业管理的内涵与外延
（一）非居住物业管理概念的界定
国外与非居住物业管理最接近的概念为设施管理（FacilityManagement），国际设施管理协会(InternationalFacilityManagementAssociation，IFMA)对设施管理的解释是：以保持业务空间高品质的生活质量和提高投资效益为目的，以最新的技术对人类工作和生活环境进行规划、整合和维护管理的工作。
（二）非居住物业管理与居住物业管理的差异性
1、物业产权集中度不同
居住物业基本都以套为基本单元进行产权分割，因此，一个居住物业管理区域范围内往往存在成百上千的小业主，物业产权较为分散。而非居住物业往往以房屋的幢、层、套等为单位进行产权分割，一个物业区域范围内所包含的业主数目相对较少，有的甚至是单一业主，物业产权相对集中，业主的意愿也容易统一并在物业管理合同中得以体现。
2、业主行为的理性化程度不同
3、业主对物业管理费的经济承受力不同
4、业主对物业管理模式的选择偏好不同
按照《物权法》规定，物业管理有委托管理、自主管理和其他管理人管理三种模式。其中，自主管理又按业主人数多少分为全体业主直接管理与由选举的业主代表团体组织管理。对前者而言，往往适用于业主人数较少的情形，业主基于共有意思按共有法理或相邻关系，对共同事务进行的管理。而后者则是在业主人数众多时，业主的共同意思难于统一，需由全体业主组成一个团体，选举一个代表业主利益的组织--业主委员会进行管理。
5、物业管理服务项目的覆盖面不同
6、设施设备维修养护的专业性要求不同
居住物业中所使用的设施设备都较为简单和常见，对检修与养护的专业性要求相对较低。而现代化的非居住物业功能趋于多元化，通常集各种先进设备和工艺于一体，常见的如自动喷水灭火和火灾自动报警系统、综合布线系统、变风量空调系统、玻璃幕墙工艺等。这些设施设备的智能化及使用频率通常高于居住物业，一旦出现故障将会使客户遭受较大的经济损失，因此非居住物业对设施设备的维修养护的专业性提出了更高要求。
（三）非居住物业类型细分及监管工作难点
此部分按不同的指标对非居住物业类型进行细分，并从政府监管的角度考察对比每种类型物业的物业管理工作难点所在，以强化后文中所提出政策建议的具体性及针对性。
1、按使用功能细分的非居住物业类型及监管工作难点
2、按业主多寡细分的非居住物业类型及监管工作难点
非居住物业按业主多寡可划分为单一业主物业与多业主物业。单一业主物业常见于单位办公楼、学校、医院及市政建筑中。多业主物业常见于写字楼、集贸市场、综合型商业广场中。两相比较而言，多业主物业成为政府各职能部门监管的难点所在，对此类建筑进行督查或督办时往往要面临数十家甚至上百家的产权单位及使用单位，出现问题时责任主体难以明确，监管难度较大。
3、按使用目的细分的非居住物业类型及监管工作难点
非居住物业按使用目的可划分为：消费型物业，即业主既是所有者又是使用者的物业；投资型物业，是指业主以收取长期而稳定的租金为目的投资的物业，业主是所有者但非真正的使用者；公益型物业，是非居住物业的特有类型，具体是指为社会公众共同使用而建造的非营利型物业，如公共图书馆、博物馆、剧院、机场、公园等。
4、按高度细分的非居住物业类型及管理工作难点
非居住物业从高度的角度进行划分，通常可以分为平层物业（地面只有1层的建筑）、低层物业（2-3层的建筑）、多层物业（4层及以上且高度低于24米的建筑）、高层物业（高度大于等于24米小于l00米的建筑），以及超高层物业（高度大于等于100米以上的建筑）。在当今城市中，为提高土地利用率，居住物业中的平房和低层建筑已被陆续拆掉，新建的大多为多层及高层物业。而非居住物业在低层物业及超高层物业中所占比例较高，常见的低层物业有沿街商铺、工业厂房、幼儿园、客运车站等，超高层物业包括写字楼、酒店、电视塔等。其中超高层物业的消防安全工作是物业管理工作的难点所在：一方面高层建筑的楼梯间、电梯井、管道井、电缆井、风道、排气道等都是竖向井道，发生火灾后就会产生“烟囱效应”，且建筑物越高，其“烟囱效应”就越明显；另一方面高层建筑的高层由于地理位置特殊，使用者众多，物业管理企业及消防部门在消防监督检查中对业主侵占公共区域影响消防安全及破坏安全疏散设施等问题难以及时发现。
二、上海市非居住物业管理市场分析
（一）全市宏观层面数据分析
经过多年的实践探索，本市非居住物业管理已经在行业规范、信息化应用和综合治理等方面取得了一定的成果。截至2011年，全市物业总建筑面积为9.8亿平方米，其中居住物业面积5.5亿平方米，非居住物业面积4.3亿平方米。至2011年7月，上海市物业服务企业管理项目的总面积为6.54亿平方米，约占全市物业总面积的68%，可见，本市绝大部分物业都由物业服务企业参与管理。
图3上海市物业服务企业在管物业面积(单位：亿平方米)[4]
其中，在管居住物业面积为4.89亿平方米，约占整个居住物业面积的87%。在管非居住物业面积为1.65亿平方米，约占整个非居住物业面积的40%(见图3）。可见，非居住物业聘请物业服务企业参与管理的比例远低于居住物业，由物业服务企业管理的居住与非居住面积比例约为3:1。这主要是由于居住物业基本上都由多业主组成，为了便于统一管理常聘请物业管理服务企业，而非居住物业中包含许多单一及较少业主的物业，他们常自己管理所拥有或租赁的物业。
（二）抽样物业服务企业中观层面数据分析
上海市统计局近两年对本市407家物业服务企业进行了抽样调查。2011年，被调研的407家物业服务企业总共管理房屋建筑面积3.62亿平方米，约占全上海市物业服务企业管理房屋建筑总面积的50%。课题组认为其均值数据，能大体反映本市物业服务企业的一般水平。每家被调研物业服务企业平均在管物业建筑面积为88.91万平方米，其中居住物业为65.85万平方米，非居住物业面积为23.66万平方米（见图4）。
图4抽样物业服务企业平均在管物业面积[5]（单位：平方米）
非居住物业管理按照物业类型可分为写字楼物业管理、商业物业管理（如购物中心、批发市场、酒店等）、工业物业管理（如工厂、工业园区、科技园区、保税区、物流港等）及其他特殊物业管理（如学校、医院、体育场馆等）。被调研企业在管各类型非居住物业面积中，以办公楼的物业管理面积居多，占在管非居住物业总面积的39%，厂房与商业营业用房面积相差不大，分别占20%和17%（见图5）。
图5抽样物业服务企业在管各类型非居住物业面积百分比示意图
（三）本市物业服务企业经营状况——基于全国百强物业服务企业的比较分析
截至2011年底，全市共有物业服务企业2625家。上海市统计局的对其中407家物业企业的抽样调查结果显示，2011年本市物业服务企业积极拓展经营服务项目，实现营业收入均值为2586.8万元，同比增长13.28%。但受品牌、规模及管理经验等发展的限制，增长速度略低于全国百强企业的收入增长速度（见表1）。
表1物业服务企业经营状况[6]
指标
对象
营业收入均值
净利润均值
服务费收缴率
2011本市调研物业企业
2586.8万元
119.1万元
88.65%
调研企业指标同比增长
13.38%
-11.28%
1.9%
2011全国百强物业企业
23352.8万元
1733.8万元
95.5%
百强企业指标同比增长
17.60%
29.20%
0.01%
2011年本市物业服务企业利润均值119.1万元，同比下降11.3%，相比全国百强企业同比增长29.2%的数值差距甚大，这说明本市物业服务企业在提升企业管理规模，收入增长的同时，成本亦快速上涨。一方面是人工成本的快速上升，物业服务市场环境对物业服务企业经营挑战越来越大；另一方面是企业经营成本快速上升，说明本市物业企业并没有充分运用专业化、规模化、多元化的经营方式提升管理效率，降低运作成本。
2011年本市物业服务企业物业服务费收缴率虽相对全国百强企业有所差距，但同比增长1.9%，达到88.65%，这从一个侧面反映了本市业主对物业服务企业认可度的提升。
（四）专业非居住物业管理公司的微观案例分析
尽管住宅物业管理占据着本市物业管理市场的大半江山，但一些高资质的物业管理公司却准确定位企业发展方向，坚持在某些非居住物业领域打造专业管理品牌，从多元化物业类型经营转变为以单一物业类型为主的专业化经营模式。以下举例说明几个本市较具特色的非居住物业管理服务企业：
1、金融写字楼管理专家——上海东湖物业
2010年底，全国物业服务综合实力十强之一的上海东湖物业在管物业面积975万平方米中，办公楼物业管理面积达545万平方米。办公楼物业项目达102个，占在管项目的80%以上。管理代表性建筑物包括上海银行大厦、浦东财税大厦、国家外汇交易中心等知名金融办公楼。
东湖物业秉承高星酒店人性化、亲情化、精细化传统，在实践中致力于以下十个方面的改革与探索[7]：一是建立完善了一整套高端物业服务理念；二是探索公司集团化运作的专业化管理的机制，变粗放式管理为集约化管理；三是致力于建设“上善若水、以人为本”企业文化；四是编撰办公楼管理规范（地方标准），率先实施企业标准；五是培育办公楼设施设备管理核心竞争力；六是创立预见性物业管理体系，在实践中得到有效性印证和推广；七是逐步推进管作分离，业内最早进行专业化服务尝试；八是建立完善了干部绩效考核、骨干竞聘上岗、末位淘汰的机制；九是建立社会、企业、学校、引进等四位一体专业人才培养机制；十是探索并进行了分配机制的改革，员工共享发展成果，民生逐步得到改善。
2、工业园区综合服务运营商——上海漕河泾开发区物业管理公司
上海漕河泾开发区物业管理有限公司从上世纪八十年代中期接管漕河泾开发区第一座工业园区开始，到目前已发展到所辖物业管理项目60余项，总建筑面积超过450万平方米的专业“工业园区综合服务运营商”。
近十年里，漕河泾物业对园区现代物业管理开展了一系列的改革和探索，学习和借鉴国内行业标杆企业的成功经验。着力“四化要素”建设，即管理信息化、作业标准化、服务专业化、项目品牌化，力求拓展园区物业服务内涵与外延。构筑具有国际化理念的、多层次、立体化园区综合服务网络，持续满足客户不断提升的服务需求。
3、最具公众场馆物业管理竞争力企业——上海明华物业
上海明华物业主营大型公众场馆物业项目。2010年底，公众场馆物业项目面积在明华物业在管总面积中所占份额已达92%，上海国际赛车场、上海旗忠国际网球中心、上海大剧院、宁波城市规划馆等一大批上海及外省市的大型公众物业项目均在其辖下管理。
项目和人才的优势叠加是明华物业的制胜法宝[8]：明华物业众多的优质项目吸引了业内外优秀人才，并为人才锻炼和成长提供了平台。骨干队伍的逐渐成熟和业务水平提高，又使项目管理质量不断得以提升，为企业创造了获得更多优质项目的条件。由此形成的优质项目和优秀人才互相转化的良性循环局势，使公司的市场竞争优势不断得到叠加和提升。
三、上海市非居住物业管理中常见问题与纠纷
当前，上海市物业管理的规定主要参照国务院的《物业管理条例》和《上海市住宅物业管理规定》执行，但这两类规定均未对非居住类物业管理进行专门的区分，在实际操作中，非居住物业因其类型复杂多样而又缺少针对性的法律文件对其进行规范，常遇到比居住物业更为复杂、难以调解的情况。课题组在对近年法院受理案件及物业市场调研的基础上，将目前非居住物业管理中较为突出的问题和纠纷总结如下。
（一）非居住物业中非业主使用人的权益保护机制缺失
（二）多业主非居住物业中业主自行管理物业的准入门槛过低
（三）商住混合型物业中商务用楼业主自治权被边缘化
在商住混合物业中，商务用楼的户数及面积通常小于住宅。在此类混合小区或楼宇的业主大会或业主委员会的决策过程中，商务用楼的业主容易被边缘化，可能导致商务用楼的业主承担较高的物业管理费用，而同属一个小区或一幢楼宇的住宅物业业主却可以“免费搭车”，享有与所支付物业费不相符的超标准服务。
（四）受现行法规约束众多非居住物业难以开立维修资金账户
目前本市房屋维修基金的立法方面，只有针对居住类房屋的《上海市商品住宅维修基金管理办法》，对非居住物业维修资金筹集、使用和监管工作只能通过参照居住物业的办法执行。非居住物业中产权较居住物业集中，业主总人数较少的非居住物业往往难以满足《上海市住宅物业管理规定》所要求集合五人以上单数业主成立业主委员会。而《上海市商品住宅维修基金管理办法》又明确要求提交业主委员会成立批准文件，方可开立业主委员会维修基金账户。这就造成大量的维修资金积压在由房地产管理部门代管的维修基金专户中，无法划转入业主委员会开立的专项维修基金管理账户，物业维修和更新无法及时保障。
（五）计入物业管理服务定价成本中的项目不完全适用于非居住物业
（六）非居住物业服务收费项目和标准制定缺乏科学依据
不同于居住物业收费实行政府指导价，非居住物业收费市场化程度较高，但此方式在实践过程中，也存在如下一些弊端：首先，由于非居住物业管理招投标程序的不透明，许多物业管理企业都与开发商有很强的关联度，物业管理费由开发商与物业管理企业在前期物业管理合同中约定，各非居住物业之间差异性较大，许多并无科学定价依据；其次，物业管理企业利用其管理者优越的地位，所指定的服务收费项目和标准往往显失公平，且还保留随时修改的权力。如要求晚间及双休日加班期间使用办公室，须加倍支付物业费、空调费；业主车辆须晚上七点前驶离，否则车库关闭。这些不合理制度容易造成业主与管理者之间的矛盾升级，也严重阻碍业主的物权行使。课题组认为在坚持非居住物业收费市场化方针的同时，应加强服务项目收费的内外部监管机制。
（七）大型公共建筑能耗高且缺乏有效的节能激励机制
（八）多产权高层非居住建筑消防安全执法难以落实到位
多产权非居住建筑所涉及产权多元化、分散化且经常发生变化。在出租或出售后,由于产权方消防安全意识低，共用消防设施维护保养的责、权、利不清,产权方或使用方互相推诿,最终导致共用消防设施常年失控漏管,甚至造成系统瘫痪。而国家目前尚未出台建立非住宅建筑的专项维修资金政策,此类建筑内的共用消防设施设备无专项维修保养费用，使消防整改、消防设施设备的大修及改造无法顺利实施。
四、基于多重委托代理与多任务模型的非居住物业服务功能缺失因素分析
（一）多重委托代理间缺乏监督激励所导致的非居住物业服务功能缺失
非居住类物业管理是涉及业主（业主大会）、物业管理企业、承租人、外包服务商、政府监管部门、行业协会等多方主体之间的动态博弈过程。在此博弈过程中包含多重委托代理关系：如前文所述，除了业主与非居住物业管理企业经营者（以下简称物业经营者）之间的核心关系外，还包括业主与承租人、物业经营者与承租人、物业经营者与开发商、物业经营者与外包服务商等。政府监管部门及行业协会作为承租人、开发商、外包服务商利益的代理人，对物业管理企业的经营实施监管。此时，物业经营者不仅受到物业企业治理的内部约束和外部市场约束，而且还面临业主、政府监管机构及行业协会的监督。
（二）物业管理市场不确定性与经营任务多样性所导致的非居住物业服务功能缺失
非居住物业经营者受命于多项任务：一方面物业经营者要通过最优资源配置实现物业保值增值和业主权益最大化；另一方面由于非居住物业服务对象涉及工业、商业、公共事业等多领域，经营不善会对众多机构承租人和所有者的企业形象和品牌形象产生巨大影响，并使得外包服务商等物业企业债权人利益受损，因此必须有效控制风险及监管其资本质量。
受房地产市场周期、经济周期、人力资源成本、科技发展程度等多因素影响，非居住物业管理市场的不确定性与复杂程度较高，使得业主和监管部门对物业企业经营业绩的衡量更加困难,经营者也更容易把经营不善的责任推卸掉,特别是在经营者受命于多项任务时,更有可能产生推诿问题。
（三）基于H&M模型的非居住物业多重委托代理与多任务模型构建
1、模型假设
依据H&M模型，首先设定委托人和代理人的效用函数与成本函数。假定业主和监管部门的风险偏好均为中性。物业经营者为风险规避，且效用函数u(·)具有绝对不变的风险规避程度特征，，其中r为绝对风险规避程度，w为收入水平。经营者主要从事两类经营活动:一是实现物业保值增值，物业资产价值最大化；二是控制物业管理企业风险。令e=(e1，e2)为经营者努力水平向量，其中e1和e2分别表示经营者为实现物业资产价值最大和物业管理企业效率付出的努力水平。两种努力水平是隐藏信息，但可通过观测物业价值R和企业资产质量L得到反映。设观测到的两种努力的货币化产出为:
(1)
(2)
即物业价值R反映了物业经营者第一种努力水平e1的高低，企业资产质量L反映了物业经营者第二种努力e2的大小；ε1、ε2为外生随机变量，并假定εi~N(0，σi2)，i=1，2。ε1、ε2的方差-协方差矩阵记为Σ。
由于业主和监管部门均为风险中性，物业企业的货币化总产出为：π(e1，e2)=e1+e2。进一步假设，物业经营者的成本函数C(e1，e2)是严格递增凸函数，即，，类似地C2>0，C22>0，并假定两项任务具有相互独立的边际成本，即C12=C21=0。同时记矩阵。
为了得到最优的物业经营者风险控制激励水平，这里假定监管部门对物业经营者的风险控制实施补偿机制，即经营者的风险控制努力同样进入激励契约。假定物业经营者的报酬函数为线性:s(R，L)=α+β1R+β2(L-L0)，其中，α，β1分别为业主为物业经营者提供的固定报酬和业绩提成比例，β2为监管部门对企业风险控制的激励约束(奖罚)系数，L0为监管部门设定的最低资产质量水平，L为物业管理企业实际的资产质量水平。
2、物业经营者的期望效用函数
在上述假定下，经营者实际收入为w=s(R，L)-C(e1，e2)，期望效用函数为:
(3)
其中，f(R)、g(L-L0)分别是R和L的密度函数，βTΣβ为经营者收益的方差。经营者的确定性等价收入为:
(4)
对其e1、e2求导数，可得物业经营者的确定性收入(效用)最大化最优一阶条件:
(5)
(6)
3、业主的最优激励契约选择
(7)
IR：(8)
IC：(9)
其中，(8)式是经营者的参与约束（IR），(9)式为激励相容约束（IC），β2为外生。求解一阶条件为:
(10)
4、监管部门的最优激励契约选择
(11)
IR：(12)
IC：(13)
(12)式、(13)式分别是经营者的参与约束和激励相容约束。求解一阶条件为:
(14)
5、信息完全情况下业主与监管部门的最优激励契约选择
（15）
IR：
IC：
对上式求解一阶条件为:
（16）
其中I为单位矩阵。
可以验证，当监管部门提供最优激励契约，即β**2=β*2，业主也正好提供最优激励水平，即β**1=β*1，反之亦然。其含义是：在信息完全、委托人之间不存在激励冲突条件下，由业主和监管部门各自提供最优激励契约。
（四）多重委托代理与多任务模型结论
结合本市非居住物业监管实践，课题重点指出在委托代理各主体间信息非对称情况下，如果监管部门提供的激励系数β2小于最优激励系数β*2时，业主将如何选择最优激励契约。
结论一：当监管部门对物业经营者设置的激励不足时，业主的最优策略是强化对物业经营者努力提升物业价值和服务水平的激励。因(β*1，β*2)T是同时最大化业主和监管部门总产出的最优激励系数，激励系数(β**1，β2)T必然导致业主和监管部门总产出减少，造成福利损失。所以，(β**1，β2)T可看成是监管部门激励不足时的次优激励安排。比较β**1和β*1，可以验证，在β2<β*2条件下，β**1>β*1。
结论二：当业主难以衡量物业经营者第一项任务的工作业绩时，其与第一项任务相联系的激励强度将被弱化。依据(10)式，σ12>0，r>0，C11>0以及β2≤0时，σ21增加将降低次优激励系数β**1。
结论三：当监管部门只负责对物业经营者的不当行为进行处罚时，要最大化业主权益，业主需为物业经营者提供正向的激励。通常情况σ12>0，即两项任务物业资产价值最大化和控制企业风险之间是互补的，同时r>0，C11>0，因而在监管部门提供激励系数β2≤0时，业主的次优激励水平β**1>0。
五、完善本市非居住物业管理的制度设计
有效的非居住类物业管理法律制度设计可以在兼顾效率的同时节约交易成本，此部分以经济学理论为制度设计的理论指引，针对现行非居住物业管理制度缺陷，遵从法律制度改进的路径依赖，加大立法强度。重点完善业主自治制度、前期物业管理制度、物业管理服务制度等几个制度模块，以促进非居住物业管理规范化的市场机制形成。
（一）非居住物业管理制度设计的法经济学理论基础
课题在运用物业管理制度核心理论--建筑物区分所有权理论明确建筑物各产权人权利和义务的同时，还引入新兴的交叉学科--法经济学理论及分析工具，阐释非居住物业管理中交易成本与产权安排的关系、各利益主体之间的委托--代理关系以及业主集体决策时所面临的公共选择问题。
1、业主自治的法律权利基础——建筑物区分所有权
2、法经济学理论在非居住物业管理中的运用
法经济学是将经济学的理论和经验方法全面运用于法律制度分析，主要研究法律和法律制度的形成、结构、过程、效率及未来发展方向的一门整合法学和经济学的交叉学科。近年，法经济学所采用的理论与分析工具已从早期的微观经济学、福利经济学拓展到博弈论、制度经济学、公共选择理论等。课题研究中涉及如下几个法经济学原理与工具的运用：
（1）“科斯定理”在非居住物业管理中的运用
（2）委托—代理理论在非居住物业管理中的运用
非居住物业管理中的委托代理关系包括：业主与业主委员会、业主与物业管理企业、物业管理企业与物业管理经理、物业管理企业与员工、物业管理企业与租户、物业管理企业与外包企业。连接这种委托代理关系的就是物业管理契约（合同），其中最为核心的契约关系存在于业主与物业管理企业之间。委托人及代理人之间由于事前或事后的信息不对称所引起的逆向选择、道德风险问题频繁出现，监管与激励成本上升。
图6非居住物业管理中各委托代理主体间的契约关系
（3）公共选择理论在非居住物业管理中的运用
公共选择理论（J.M.BuChanan，1986）以经济学的基本假设（即所有个人都追求自身利益的最大化）为前提，认为公共物品[10]不能像私人物品那样通过市场过程有效率地提供出来，而需要通过集体选择，来决定公共物品生产什么、如何生产、为谁生产以及每个社会成员为公共物品的供给所必须承担的份额问题。
非居住物业中许多公共设备设施，甚至是物业管理服务均具有公共物品或准公共物品的特征。非居住物业管理中的“业主大会”及“业主委员会”都是单个业主的集合体，而每个业主又具有各不相同的偏好。因此，业主集体选择的首要问题是通过某种方式将业主个人的偏好进行加总，然后再做出“集体”决策。可见，非居住物业中公共物品的供给不是市场决策的结果，而是非市场决策的结果。单个业主对公共物品或准公共物品的偏好，不是通过价格机制传递给物业服务提供者，而是通过一定的制度程序转换成业主集体的行动。
（二）本市非居住物业管理的制度设计
1、非居住物业管理中的业主自治组织体系设计
（1）明确非居住物业业主自治机构的成立标准
按照《物业管理条例》第十条规定：只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责。由于非居住物业中业主人数较少的物业较多，因此有必要进一步明确界定“业主人数较少”所指的数量界限。结合《上海市住宅物业管理规定》所要求集合五人以上单数业主成立业主委员会这一标准，课题组认为当非居住物业业主人数少于或等于五人时，可不成立业主大会，由全体业主共同履行业主大会、业主委员会职责。当非居住物业业主人数多余五人时，应成立业主大会和业主委员会。
（2）提升非居住物业业主自治机构法律主体地位
管理团体法人化在各国及地区立法中已普遍存在。随着业主依法维护自身权益意识的提升以及业主与业委会、业委会与开发商或物业公司间法律纠纷的复杂化，有关确定业委会的法律主体地位的呼吁也越来越多。考虑到一方面业主委员会承担了具有法人主体资格的组织才可以承担的职责，即代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同，但另一方面如果赋予业主委员会法人资格，会导致法人财产权制度与区分所有制度财产归属理论不符。因此，课题组建议单一业主物业可以采用折衷模式[11]确立业委会的法律主体资格，即并不绝对地认定业委会是否具有法人人格，而是依据一定的条件或者业主的意愿来确定其是否具有法人人格。多业主物业业主委员会仍以非法人团体为宜，但可参照台湾地区《公寓大厦管理条例》的规定，赋予业主委员会“当事人能力”，使其自身成为权利、义务的归属点，提升物业管理中业主自治权的行使和自治效率。考虑到居住物业管理情况复杂，涉及面广，建议上海可以先在非居住物业管理立法中赋予业主委员会更多的当事人权利能力和责任能力，使其具有更强的财产独立性和运作团体性的特征，再逐步进一步将这概念向居住物业管理延伸。
（3）赋予非居住物业使用者对物业管理的陈述权及监管权
鉴于“由所有到利用”是现代物权法的发展趋势之一，当物业所有权与使用权发生分离时，使用权人的利益与地位应当予以凸现。尽管，目前在很多国家和地区的立法中，大都排除使用人参加业主大会的权利，或者即使允许其参加，也仅有陈述意见的权利，而没有表决权。但是，无论是台湾还是香港，都赋予了非业主使用人参加业主委员会的权利。课题组认为鉴于非居住物业所有者与使用者分离情况的普遍性。而非业主使用者又直接使用物业，掌握着更多的物业信息。因此，应在一定范围内扩充非业主使用人的物业管理功能，尤其是长期承租人的权利范围，具体措施包括：①物业非业主使用人可列席业主大会，并享有意见陈述权；②租户可选举长期承租人代表组成租户管理委员会，与业主委员会及物业管理公司就有关物业服务的重大事项进行协商和监管；③加快研究开发专门软件和网站便于业主及非业主使用者议事，以解决业主、非业主使用人和物业管理公司之间信息不透明的问题。
（4）保障商住混合物业中商业物业业主的自治权
为降低商住混合物业中商务用楼业主自治权被侵犯的风险，建议全体业主按所拥有的不同类型物业划分为不同的业主小组，如商业物业业主小组和住宅物业业主小组。业主小组有权决定本小组范围内物业公共部位、共用设施设备的维修、更新、改造和养护、物业管理服务内容、服务费用及本小组范围内的其他事项。即便是商住物业混合于同一幢楼中，也同样适用于本方案。
2、非居住物业管理服务制度设计
（1）非居住物业管理模式选择标准
（2）界定非居住物业管理费定价方式及缴费范围
首先，完善非居住物业管理费市场化定价方式。由于非居住物业类型多样，不同类型物业的服务功能及所面临的市场环境差异较大，非居住物业管理定价收费宜遵从“按质论价，量入而出”的市场化原则。有关部门应积极引导物业服务企业开展正当价格竞争，规范物业管理招投标市场，对市场调节定价收费标准实行明码实价公告，加快物管价格形成的市场化进程。其次，应针对非居住物业设备设施使用特点，合理扩充现行的物业服务成本定价项目。考虑到空调清洗费、电梯保养费、消防及消防联网费这三项费用是当前绝大部分非居住物业使用中均有所涉及的，为简化业主大会不必要的议事程序，降低交易成本，针对非居住物业的服务成本定价项目将以上三项费用纳入其中，除非某项费用支出超过年度预算的20%，否则无需经过业主大会决议通过。
（3）大型公共建筑节能激励机制设计
政府既是大型公共建筑节能管理制度的需求者，同样也是建筑节能管理制度的供给者。在市场机制尚未成熟的前提下，构建大型公共建筑节能激励机制首先应强化政府相应管理职能：①建立能耗标准并逐步列入节能法规。根据大型公共建筑的能耗特点分类建立能耗标准。同时参照发达国家能耗标准建立经验，强制性地将节能标准和标识以法律法规形式颁布执行。②推行用能定额、用能公示审计，加强节能监管。采用效果管理，即以用能定额制度和能源审计制度为核心的终端来促进节能监管工作的实施。③培育建筑节能服务体系。要不断提高节能服务公司在开展大型公共建筑能源诊断、节能技术咨询、节能融资等方面的能力，完善本市的节能服务市场。
（4）建立非居住物业管理职业资格制度
3、非居住物业的使用与维护制度设计
（1）加快出台非居住物业维修资金的管理办法
（2）建立有效的非居住物业维修资金外部监督机制
六、非居住物业管理服务监测综合评价指标体系
非居住物业管理是一个涉及区域经济发展与群众切身利益的服务领域，市、区级房管部门、物业管理行业协会及专业的物业服务评估监理机构可以联合对课题所构建的非居住物业管理服务监测综合评价指标体系进行评估和监理，以更好地追踪非居住物业管理制度实施的效果并及时取得反馈意见，对所构建的制度模块实行动态的修整。
（一）非居住物业管理服务监测综合评价指标体系的构建
课题以全面性、系统性、科学性、可操作性为综合监测指标设计原则，并结合非居住物业管理的发展趋势，强化对非居住物业安全、环保、智能化水平指标及物业企业创新能力的考量。
表2本市非居住物业管理服务监测综合评价指标体系
目标层
准则层
子指标
物业管理服务监测综合评价指标
安全指标u01
小区监视系统（如指示牌、监视器数量、布局等）u011
巡逻、出入管理u012
消防管理、消防宣传、消防设施u013
环保指标u02
绿化覆盖率、绿化布局u021
户外道路场地卫生、楼宇卫生u022
垃圾清运、排污排水u023
空气及噪声污染控制u024
能源管理u025
设备设施修护保养指标u03
公共设备设施完好程度、维修程序、维修质量u031
公共设备设施日常维护、维修及时性u032
质量跟踪与回访u033
装修管理u034
交通管理指标u04
车辆出入管理u041
车辆停放管理u042
外来车辆管制u043
文化配套设施指标u05
文化活动的组织与开展、文化宣传内容u051
休闲项目丰富程度u052
公共休闲专用场地建设u053
投诉处理指标u06
投诉便捷程度u061
投诉处理及时性u062
投诉回访u063
特约服务指标u07
特约服务种类u071
服务质量u072
从业人员素质指标u08
高级技术人员、高级管理人员比重u081
员工平均受教育程度u082
员工服务态度u083
员工仪表u084
服务智能化指标u09
物业管理信息化投入总额占固定资产投入比重u091
办公智能化程度u092
办公网络系统建设状况u093
物业企业经营状况指标u10
办公用房规模、办公环境u101
资本金规模u102
应收账款周转水平u103
融资能力u104
物业企业无形资源指标u11
企业诚信度u111
企业知名度u112
企业美誉度u113
质量认证u114
物业企业创新能力指标u12
产品创新u121
技术创新u122
管理创新u123
（二）非居住物业管理服务监测综合评价指数评价法
1、子指标的标准化
由于指标体系中各指标的正负不同（规定越大越好的为正指标，越小越好的为负指标），量纲不同（既有货币量，也有百分数等），性质不同（既有定量指标，也有定性指标），因此，有必要进行指标数据标准化处理。这里用线性比例变换法代替原有求子指标评价指数的方法，更能够反映评价方案之间的差异，为管理者提供更准确的决策依据。假设有m个服务项目新需要评价，有s个准则层，各准则层有个子指标,在不同项目的同一准则层中：
对于正指标，取，定义：
（17）
对于负指标，取，定义：
（18）
其中：为第i个项目的第k个准则层的第j个指标的数值；为子指标评价指数，则，指标数据标准化处理后的的数值越大越好。
2、指标权重的确定
评价体系中的准则层以及子指标均可设权重值，课题建议由不少于15个来自政府监管部门、物业管理企业、行业协会的专家组成专家组，使用专家评分法确定各权重。
3、准则层评价指数
准则层评价指数计算公式为：
（19）
式中：为第i个项目的第k个准则层的评价指数；为第k个准则层第j个子指标的权重，。
4、目标层综合评价指数
综合评价指数应该既能反映评价指标体系所有子指标的综合信息，又能突出子指标极值的特点．针对以上的要求给出的综合指数评价计算公式如下：
（20）
式中：；为第i个项目的综合评价指数；maxRij为第i个项目的所有子指标评价指数的最大值；Ci为第i个项目的准则层评价指数的加权平均值；Vk为第k个准则层的权重，。对于若干个监测项目，既可以独立计算出每个项目的综合指数，又可比较不同项目间的物业管理服务监测综合评价指数，最大者即为最优。
真正现代意义的非居住物业管理形成于19世纪末的美国。1908年，美国芝加哥大楼的所有者和管理者成立的芝加哥建筑物管理人组织（CBMO，ChicagoBuildingManagersOrganization）是全世界第一个专门的物业管理行业协会。经过百余年的发展，美国的非居住物业管理已形成了许多标准化的制度安排。
1、强制性的非居住物业保险制度
美国的物业保险市场比较成熟，物业管理企业和业主的风险意识和保险理念很强。美国各州的区分所有权产权法规定非居住物业需购买以下三种保险：（1）非居住物业共有部分的财产保险。在美国非居住物业所购买的保险中，一般财产保险的保费最高，保费在业主缴纳的管理费中也占有明显比重；（2）意外事故责任保险。美国业主委员会为业主购买统一的意外事故责任保险。所保的风险包括在物业共有部分范围内所发生的，以及共有部分使用和维护过程中引起的人身伤亡或财产损失；（3）业主委员会成员的民事责任保险。该保险的主要目的在于保护业主委员会成员不受其在代表业主委员履行职责过程中，由于其行为不当（或被指控为不当）或疏忽而引起的法律诉讼的伤害。
2、全面的租户信誉调查制度
非居住物业业主虽然有权出租其所拥有部分的物业，但物业管理公司和业主委员会为了整个物业的利益，有责任与权利了解租客的基本情况。很多中高级的写字楼和商业楼宇对租赁申请人要收取一定金额的信誉调查费，物业服务公司对于申请人的收入，有无欠款记录等进行调查，符合该物业管理公司的要求方可批准。若租户在租赁区域内从事违法乱纪活动，管理公司与业主委员会及时进行制止，并要求业主终止与租客的合约。
3、专业的物业管理协会
美国物业管理行业协会很多且具有专门的职能分工。全美物业管理协会(IREM，InstituteofRealEstateManagement)是主要负责培训注册物业管理师的组织，在全球有100多个地方分会。IREM所授予的注册物业经理(CertifiedPropertyManager)是IREM认证的专业管理各类物业（包括商业、办公、工业、住宅等）的最高职业经理人资格，它是评判物业管理人员专业能力的重要标志。此外，还有国际设备管理协会（IFMA）主要负责对物业设施的管理。建筑物业主与管理人员协会（BOMA）主要维护业主的利益，协调业主与物业管理者之间的关系。
世界上最早的物业管理始于19世纪60年代的英国。目前，英国非居住物业管理的重点是房屋及设备设施管理，物业管理服务内容和标准通过物业管理委托合同约定，管理费用也大多采用佣金制。其管理特点总结为以下几个方面：
1、政府干预和监督下的业主决策机制
英国的非居住物业业主决策机制也是通过召开业主大会来决定重大事务，若全体业主达不成一致意见，则任何一个业主都可以向政府主管部门（类似我们的房产管理局）申请政府裁决。政府主管部门接受申请后，可以通过实地勘察调研等方式作出客观的评判，并责令全体业主限期达成一致的意见。若是在物业公共部位维修方面业主大会无法达成一致，政府部门还会组织专业单位进行维修，维修费用由全体业主分摊，并在维修费用基础上加收30%的服务费作为政府的收入，以此来督促业主自行达成一致意见。
2、先进的设备设施管理理念
英国的非居住物业管理理念更倾向于设施管理，其服务项目较国内传统的物业管理项目宽泛。设施管理经理可以针对不同的非居住物业类型安排不同的设施管理内容，具体项目包括：策略性年度及长期规划、财务与预算管理、公司不动产管理、室内空间规划及空间管理、建筑和改造工程、新的建筑及修复、行政支援服务、能源管理等。
3、权威性的从业人员培训组织
香港非居住物业管理主要参照以下三个法规条例：大厦公契（DeedofMutualCovenant)、建筑物管理条例（BuildingManagementOrdinance)、房屋经理注册条例（HousingManagersRegistrationBoard）。
1、前期物业管理纠纷的解决措施—“大厦公契”制度香港政府是1964年开始推行大厦公契制度的，公契的主要内容包括：物业的公共部位（全体业主共有的地方），物业管理企业、业主的权利和义务，业主委员会的成立和运作办法。物业管理费用标准及收取办法，违约责任的处理。开发商售卖房屋时，必须制定大厦公契，报政府登记备案。公契中如有不平等嫌疑，政府可以拒绝备案。同时，开发商出售物业时必须向购房人出示经备案的公契，购房人在签订物业买卖合同时，应书面承诺遵守公契。公契一经注册登记，就成为一份有约束力的法律文件，不受业主、租客或物业管理公司的更换而失效。大厦公契制度的推行，大大减少了前期的物业管理纠纷，保障了购房者合法权益。
2、公开透明的商品与服务采购程序
法团在根据公契(如有的话)或《建筑物管理条例》行使权力或执行职务上所需的供应品、货品或服务时，除特别说明外，对多于20万美金或超过每年预算20%的采购项目（两者以其较小者为准），需要通过招标方式取得。
3、终身制的从业人员“过往资历认可”制度
表1租务工作专项的级别设立及具体要求
租务工作（二级）
执行租赁事宜及租约条文，处理查询及投诉，执行客户服务等。
租务工作管理（三级）
督导雇员执行租赁事宜及租约条文，执行现金项目收入及催缴等。
租务工作管理（四级）
处理租赁事宜，联系租户及业主，法律安排、财务收支、顾客服务管理等。
表2会所管理专项的级别设立及具体要求
会所服务（一级）
认识会所及文娱康乐设施，执行日常前台业主服务及收费服务等。
会所服务（二级）
查察会所及文娱康乐设施，处理日常现金收入等。
会所服务管理（三级）
查察管理会所及文娱康乐设施装配及使用，带领雇员执行现金项目收入及催缴，安排各岗位的人选、值班及岗位上的培训等。
会所服务管理（四级）
执行管理会所及文娱康乐设施，处理法律上的安排、财务收支、人力及培训管理、工作环境安全及健康管理等。
附件2天津市非住宅物业交存专项维修资金的意见
为了进一步规范我市非住宅物业管理活动，切实维护非住宅物业所有权人和使用人的合法权益，根据《天津市物业管理条例》有关规定，现对我市非住宅物业专项维修资金(以下简称专项维修资金)的交存管理工作提出如下意见：
一、专项维修资金的交存范围
凡在本市行政区域内，销售给2个以上业主的新建非住宅物业项目，应当统一交存共用部位、共用设施设备专项维修资金。但住宅小区内的非住宅物业或住宅小区外与住宅物业结构相连的非住宅物业专项维修资金的交存，仍按照市人民政府《批转市房管局市财政局拟定的天津市商品住宅维修基金管理办法的通知》(津政发〔2002〕90号)规定执行。
二、专项维修资金的交存标准
非住宅物业的购房人和开发建设单位，应当按照每建筑平方米100元的标准分别交存首期专项维修资金。
三、专项维修资金的交存方式
市房屋维修资金管理中心在开发建设单位办理商品房销售许可时，将交存专项维修资金有关规定予以书面告知。
开发建设单位在办理房屋所有权初始登记前，按照非住宅物业项目建筑面积将购房人和开发建设单位应交存的专项维修资金一次性存入市维修资金专户。
购房人按规定交存的专项维修资金由开发建设单位在房屋销售时代收。
四、专项维修资金的使用管理
专项维修资金属于建立专项维修资金的业主所有，应当用于非住宅物业共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造，不得挪作他用。具体使用办法由市国土房管局制定。
五、本意见自2009年1月1日起施行，至2014年1月1日废止。
天津市国土资源和房屋管理局二〇〇八年十一月日
编后语
当前，上海市非居住类物业面积增长快速，在实际操作中，由于没有细分居住物业管理与非居住物业管理的法规政策，非居住物业管理中所特有的矛盾始终缺乏具有针对性的制度约束，这就导致了非居住物业管理纠纷的不断产生且难以调解。本课题顺应上海市经济社会的发展需求，从法经济学理论的视角出发，在对本市非居住物业管理现状分析的基础上，从完善非居住物业业主自治组织机构、规范非居住物业管理服务、强化非居住物业的使用与维护等方面提出了解决思路和完善路径，并设计了非居住物业管理服务监测综合评价指标体系，为非居住物业管理实践提供了研究基础。
课题组长简介：
魏玮，1988年，女，华东政法大学讲师，博士，硕士生导师。
（责任编辑：陈书笋核稿：潘旭山）
[1]非居住物业供应量：根据新建商品房中非居住物业的销售面积与出租面积总和计算得出。
[3]物业管理企业总成本包括：人力资源成本、公共设施设备运营维护费用、绿化养护费用、清洁卫生费用、办公费、固定资产折旧、保险、经业主大会同意的其它费用等。
[7]东湖物业管理公司.东湖物业25年：精品办公楼管理专家的践行之路[J].中国物业管理.2011.08.
[8]谢家瑾.做“中国最具公众物业管理竞争力企业”[J].中国物业管理.2011.07.
[9]课题所指大型公共建筑为单幢建筑面积超过2万平方米以上且采用中央空调系统的高级写字楼、星级饭店、大型商场、政府办公大楼、医院门诊及住院大楼、体育馆、博物馆、影剧院、广播及电视台等。
[10]公共物品：同时具有非排他性及非竞争性的物品。
[11]业主自治机构的法律地位，国际上有三种模式：（1）法人模式：法律赋予其法人人格，依法享有法人人格，有行为能力可实施法律行为，进行诉讼活动。该模式以香港为代表；（2）非法人模式：业主自治机构是所有权人共同体，不具备权利能力，因而不具法人人格，且该共同体的形成并非法律强制成立，而由所有权人通过契约予以确定，属于“非法人团体”。该模式以德国为代表；（3）折衷模式：依据一定的条件或者业主的决议来确定其具有法人人格，该模式也被称之为附条件的法人人格模式。该模式以日本为代表。