2021年是我国加入世界贸易组织20周年。世界处于百年未有之大变局，我国加速构建“双循环”新发展格局，进一步扩大农业对外开放，意义重大而深远。本文从农产品贸易新常态和食物自给率下降趋势入手，阐述了扩大农业对外开放的必要性；回顾了入世20年我国农业对外开放带来的多方面积极变化，包括与国际规则接轨，农业市场化国际化程度提高，“引进来”发挥重要作用，现代农业建设步伐加快，“走出去”打造国际产业链能力进一步增强，以及带动国内农业生产结构优化调整等。同时，现阶段农业对外开放也面临诸多问题，真正的挑战在于农业竞争力和食物自给率持续下降。解决这些问题的关键在于构建农业领域新发展格局，就是要以确保国家粮食安全和重要农产品有效供给为目标，坚持目标导向和问题导向，统筹做好高水平对外开放和高质量发展各项工作。
关键词：
食物自给率农业对外开放农产品贸易高质量发展
我国农业扩大对外开放，直接关系到利用两个市场、两种资源确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，关系到不断提高我国农业国际竞争力、促进农业高质量发展，关系到广泛开展国际合作，提升我国在全球粮农治理中的话语权，意义重大而深远。2021年是我国加入世贸组织（WTO）20周年。20年来，我国农业对外开放深入发展，既取得了显著成效，也存在不少需要认真研究解决的问题。中国国际经济交流中心课题组在搜集整理宏观资料的基础上，分赴天津、山东、上海、广东、云南、四川等6省市实地调研，先后与44家企业进行座谈，走访调研了20多个涉外农业企业和项目，掌握较丰富的一手资料。本项研究拟对新时期我国农业对外开放情况做一系统梳理，并就推进农业高水平对外开放与高质量发展提出看法和建议。
一
从确保国家粮食安全
看农业对外开放的必要性
党的十八大以来，我国进一步确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。其中，“以我为主、立足国内”是必须始终坚持的基本方针，这是由我国是人口大国、是世界上最大的粮食生产国和消费国的实际，以及我们不能受制于人的战略考量决定的，中国任何时候都要把饭碗牢牢端在自己手上。另一方面，“适度进口”也是必要的，这是由我国人均农业资源相对匮乏的基本国情所决定的，适度进口不仅可以弥补国内资源短缺、缓解资源环境压力，而且有利于我们腾出宝贵的农业资源，集中力量确保谷物基本自给和口粮绝对安全。由此可知，确保国家粮食安全，实现我国粮食和重要农产品的供需平衡，主要须靠国内生产，同时也可以部分通过对外贸易和构建海外供应链来实现。因此，如何充分利用好国际国内两个市场、两种资源具有十分重要的意义。
（一）农产品贸易“大进小出”已成常态
入世以来的20年，正是我国城乡居民食物消费结构从“吃得饱”向“吃得好”转型升级的重要时期。随着人口增加、收入水平提高、城市化推进和消费结构升级，食用农产品需求快速扩张。在国内主要农产品供给总量不断增加的同时，农产品国际贸易规模持续扩大。
2000—2020年，我国农产品贸易额从268.5亿美元增长到2468.3亿美元，年均增长11.7%。其中，出口额从156.2亿美元增长到760.3亿美元，年均增长8.2%；进口额从112.3亿美元增长到1708.0亿美元，年均增长14.6%（见表1、图1）。我国农产品进出口额和进口额在全球的排名，均从第12位上升到第2位，出口额的排名则从第10位上升到第5位。值得注意的是，从2004年开始，我国农产品对外贸易从此前的净出口转而成为净进口，2009年后贸易逆差持续扩大。到2020年，我国农产品贸易逆差扩大到947.7亿美元，“大进小出”已成常态。
我国进口的主要是土地密集型农产品和以此为基质的高蛋白食用农产品，表2给出了入世20年来这些农产品进口数量的变化情况。从中可以看出，我国大米、小麦的进口量从24.0万吨、88.0万吨增加到294.3万吨和837.6万吨，玉米的进口量从不到1万吨增加到1129.6万吨，大豆的进口量从1041.6万吨增加到10033.0万吨；猪肉、牛肉的进口量从2013年的58.4万吨、29.4万吨增加到430.4万吨和211.8万吨，奶粉的进口量从2013年的86.4万吨增加到133.9万吨。
我国出口的主要是劳动密集型农产品，表3给出了20年间这类农产品出口数量变化情况。从中可以看出，劳动密集型的“两水一菜一叶”是我国主要的出口优势农产品，水产品的出口量从119.0万吨增加到375.0万吨，水果、蔬菜的出口量分别从2004年的312.6万吨和602.0万吨增加到492.1万吨和1163.1万吨，茶叶的出口量从22.8万吨增加到34.9万吨。大米虽属土地密集型产品，但由于成功开辟了非洲、菲律宾等新市场，低价大米的出口量从2017年开始扭转下降趋势，近3年的出口量仅略低于进口量。资源密集型的天然蜂蜜出口量略有增加。食用油籽和食用植物油的出口也有一定的规模，主要是天然大豆、花生及其油脂。
结构分析表明，我国农产品进出口结构大体符合比较优势原则，这对于增进国内消费者福祉、优化资源配置起到了一定的作用。但是另一方面也要看到，我国大多数农产品的比较优势呈明显的下降趋势。这里，采用贸易专业化指数（TSC）来分析主要农产品比较优势。
TSCij=（Xij－Mij）/（Xij+Mij）。其中，Xij为i国j产品出口额；Mij为i国j产品进口额。TSC取值范围从－1到1，表示产品的比较优势从无优势到强优势；－1表示该国对该产品只进口不出口，1表示该国对该产品只出口不进口。通过测算，中国大多数农产品不具备比较优势。其中，大豆、牛肉、玉米、棉花和乳制品为明显比较劣势（TSC接近－1）；羊肉、食糖、猪肉和小麦呈现比较劣势；大米和水果呈现微弱比较劣势；少数具有比较优势的产品是鸡肉和蔬菜。与美国、巴西等世界农产品生产和贸易强国相比，中国大多数农产品不具备比较优势（见图2）。可见，尽管中国已经是农产品贸易大国，但并非贸易强国。
（二）食物自给率呈下降趋势
笔者用国内生产量占国内需求总量的比重，计算了我国不同农产品自给率的变化（见表4）。从表4可以看出，20年来，我国包括稻谷、小麦、玉米在内的谷物自给率，以及蔬菜、水果、水产品的自给率一直保持在较高水平，但油料①的自给率从81.0%骤然下降到25.1%；其中，大豆的自给率更是从60.2%快速下降到17.0%，糖类的自给率从92.8%下降到75.7%，肉类和奶类的自给率则分别从99.2%和98.3%下降到93.4%和91.6%。
如果要从整体上把握食物自给率状况，就需要对不同农产品进行归一化处理，这通常有两种方法：
第一种方法是将进口农产品按我国国内单产水平折算为种植面积，再扣除出口农产品所占用播种面积，看净进口虚拟播种面积占国内农作物总播种面积的比重。其中，油脂、肉类、奶粉进口的虚拟播种面积计算，还要同时考虑其出油率、肉料比和奶粉比等情况。据此，笔者计算了谷物（稻谷、小麦、玉米、大麦）、油料（大豆、花生、油菜籽）、油脂（豆油、花生油、菜籽油）、畜产品（猪肉、牛肉、羊肉、奶粉）、糖料（甘蔗、甜菜）、蔬菜及水果等18种食用农产品的进口虚拟播种面积，加总的情况见表5。从表中可以看出，2000、2010、2019年三个年份进口农产品的虚拟播种面积分别为1.6亿亩、6.1亿亩和8.9亿亩，扣除出口所占播种面积，净进口虚拟播种面积分别为1.1亿亩、5.9亿亩和8.5亿亩，占当年国内农作物总播种面积的比重分别为4.7%、24.8%和34.1%，即按此方法计算的我国食物自给率分别为95.3%、75.2%和65.9%。
第二种方法是将国内生产或进口的农产品所含热量、蛋白质、脂肪、碳水化合物按统一标准折算，进而计算出热量自给率（或称营养自给率），这也是国际上通行的办法。据此，笔者对我国2000—2019年的热量自给率进行了测算，结果见图3。从图中可以看出，我国热量的自给率从2000年的96.7%下降至2019年的76.9%，年均下降1个多百分点。其中，蛋白质的自给率从95.9%下降至77.0%，脂肪的自给率从91.5%下降至72.9%，碳水化合物的自给率从100.4%下降至93.5%。可以看出，用这一方法测算的我国热量自给率到目前为止的绝对水平，高于用前一种方法测算的结果，这是因为我国农作物，特别是大豆单产较低，高估了进口虚拟播种面积，导致播面自给率较低。热量自给率因剔除了单产差异的影响而更具有可比性。
我们又将中国的热量自给率与同处东亚的日本、韩国和中国台湾地区做了比较（见图4）。从图中可以看出，20年间，日本的热量自给率从40%下降到30%多，中国台湾地区的热量自给率一直徘徊在30%～40%，韩国的热量自给率从50%以上下降到近年的40%左右，均已处于相当低的水平。尽管中国热量自给率绝对水平明显高于日本、韩国和中国台湾地区，但也要看到，下降的速度却明显快于日本、韩国和中国台湾地区。
未来15年是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个奋斗期，也是基本实现农业农村现代化的关键时期。笔者利用全球农业模型（SILK－MGA）分别测算了2021—2035年我国小麦、稻谷、玉米、大豆、猪肉、牛肉、奶制品等7种主要农产品需求及自给率变化情况。预测结果为，2021—2035年，我国7种主要农产品的国内产量及消费量均呈增长态势。其中，小麦、稻谷的消费量达到人口峰值后略有回落，到2035年自给率分别保持在96%和97%以上；大豆的缺口持续扩大，进口量从目前的1亿吨增加到1.1亿吨，自给率维持在17%左右；玉米的供求缺口明显扩大，从目前的1130万吨扩大到3500万吨，自给率从95.6%下降到90%左右；猪肉与玉米存在一定的替代关系，在玉米进口量增加的情况下，猪肉自给率有望从目前的92.8%小幅回升；牛肉和奶制品的供求缺口持续扩大，自给率在目前76%和67%的基础上进一步下降。
笔者又利用日本农林水产省的食物供需平衡表和营养含量表，以及黄季焜（2019）对2035年我国14种食用农产品的供需预测结果，推算了我国到2035年总的热量自给率。结果显示，届时我国总的热量自给率有可能从目前的76.9%左右进一步下降到65.3%（具体计算见表6），大致相当于日本20世纪60年代末期、中国台湾20世纪70年代初期、韩国20世纪80年代末期的水平。
（三）现阶段我国农业面临的真正挑战
日本经济学家大塚启二郎（KeijiroOtsuka）认为，在经济发展过程中，土地资源稀缺国家的农业会先后面临三个截然不同的问题：粮食不安全、部门收入不平等、高收入阶段农业比较优势下降带来的食物自给率下降。他将这三个问题分别称为“粮食问题”“收入问题”和“食物自给率问题”，并指出前两个问题早已被美国著名经济学家西奥多·舒尔茨所指出（Otsuka，2013）。这一论述，有助于我们理解和把握人多地少国家农业发展变化的一般规律，也十分契合我国的情况。
改革开放之初，我国农村有1/3的人吃不饱肚子，粮食不安全问题十分突出。由于家庭联产承包责任制的巨大成功，粮食产量成倍增长，大体到20世纪90年代中期，我国粮食供求关系出现根本性变化，实现了总量基本平衡、丰年有余，彻底告别了粮食的绝对短缺，基本解决了“粮食问题”。随之而来的是整个90年代农民收入增长缓慢、城乡收入差距持续扩大、工农业不平等交换问题愈加突出，困扰着我国农业的进一步发展。进入21世纪以来，特别是2002年党的十六大首次提出统筹城乡发展，2003年中央经济工作会议明确提出把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，2004年党的十六届四中全会作出“两个普遍趋向”的重要论断和我国总体上进入以工促农、以城带乡发展阶段的重大判断，先后取消了延续2600年的农业税并对农业农民实行“四补贴”，2005年之后又先后提出建设社会主义新农村，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化等。随着国家发展战略和国民收入结构的调整，农业“收入问题”的解决也发生了根本性的变化。
在上述两个问题基本解决之后，现阶段横亘在我国农业面前最突出的问题，正是大塚启二郎所讲的因竞争力下降而带来的自给率下降的问题。以小麦、玉米、水稻三种粮食为例。历年《全国农产品成本收益汇编》数据显示，20世纪90年代以来，我国三种粮食的亩均总成本呈加快上升趋势，其中尤以1990—1997年、2004—2014年两个阶段上升速度最快。2004—2014年，我国三种粮食亩均总成本从395元上升到1069元，增加了1.71倍，年均增速高达10.5%；其中，人工成本和土地成本年均增速分别达到12.2%和14.2%，是总成本加速上升的主要推手。与美国横向比较，我国小麦、玉米、水稻单位面积生产成本分别于1995年、2011年和2013年超过美国。2015年，我国三种粮食的亩均用工量5.61个，日均工价79.7元，亩均人工成本447.1元；而美国每亩用工量仅0.38个工时，尽管日均工价849元是我国的10倍之多，但亩均人工成本40.3元，仅为我国的9%。到2010年前后，我国三种粮食的农民出售价格已全面高于国际市场离岸价格；到2012年前后，又全面高于配额内进口完税价格。
由此可见，入世20年来，之所以我国农产品进口规模持续扩大，食物自给率持续下降，背后的根本原因就在于，同全球主要农产品生产国相比较，我国农业的竞争优势总体呈下降趋势。展望未来一个时期，如何提高我国农业竞争力并将食物自给率保持在合理水平，毫无疑问是摆在我们面前的真正挑战。
二
入世20年我国农业对外开放的重大变化
改革开放40多年来，我国农业对外开放大体经历了三个阶段。第一阶段是1979—1991年计划与市场双轨时期。1979年，根据邓小平同志指示，中央下放对外贸易管理权，各地设立了可直接开展进出口贸易的公司。在农业领域，除粮棉油糖等少数关系国计民生的产品外，其他产品陆续开放，由市场调节。第二阶段是1992—2001年“复关”和“入世”准备阶段。这一阶段农业贸易政策加快调整，我国连续多次下调农产品关税税率，农产品关税从51%下调至21%，逐步取消非关税壁垒，并加快农业税改革步伐。第三阶段是2001年入世以来，开启了我国农业对外开放的新篇章。以下将重点介绍入世以来我国农业对外开放的情况，以及由此带来的重大变化。
（一）加快与国际规则接轨，农业市场化国际化程度提高
我国认真履行入世承诺，主动与国际规则接轨。一是大幅度降低农产品关税，减少非关税壁垒。2020年，我国农产品平均进口税率为15.2%，比1992年和2000年分别下调了35个和6个多百分点，约为世界平均关税水平的1/4，远低于WTO发展中成员56%和发达成员39%的平均关税，是世界上农产品贸易自由化程度最高的国家之一。二是调整国内支持政策，减少市场扭曲。改革农产品价格形成机制，先后将棉花、玉米、稻谷的补贴由“黄箱”转为“蓝箱”，将小麦“黄箱”支持控制在合规水平，积极探索环境、地力保护等“绿箱”支持方式。三是不断放宽外资市场准入，放开农业生产资料分销权，将外资农业投资负面清单压减至4条，自贸区只保留3条。四是开展农业法律法规“废改立”，将农业市场管理纳入与国际接轨的法制化轨道。五是加快实施自由贸易区战略，在WTO承诺基础上进一步开放市场。商务部数据显示，截至2021年底，我国已与26个国家和地区达成19个自贸协定，正在与28个国家进行13个自贸区谈判或升级谈判，与9个国家进行自贸区联合可行性研究或升级研究。中国农业向市场化、国际化纵深发展，强化了市场配置资源的基础作用，提高了资源配置效率，增强了农业技术进步的激励和动力。
（二）“引进来”发挥重要作用，支持现代农业建设加快步伐
（三）“走出去”水平稳中有升，掌控资源能力进一步增强
2007年中央一号文件第一次提出农业“走出去”，特别是2013年习近平总书记提出“一带一路”倡议以来，农业“走出去”步伐加快。据中国商务部统计，2011—2019年，我国农业对外直接投资企业有1829家，分布在118个国家（地区），对外直接投资存量达196.7亿美元，是同期外商对华农业直接投资的1.5倍（见图6）。
（四）充分利用两个市场两种资源，带动国内农业生产结构优化调整
随着农产品国际贸易规模及结构的重大变化，以及布局海外供应链的稳步推进，极大地拓宽了我国农业发展空间，带动了国内农业结构和生产力布局加快向着比较优势充分发挥的方向调整，资源配置的效率明显提高。
一是“粮经饲”结构优化。20年来，我国土地资源密集型的粮食等作物播种面积调减，果蔬、水产、茶叶、药材等劳动密集型农作物播种面积调增。国家统计局数据显示，2019年，粮食作物（这里仅指小麦、稻谷）播种面积8.0亿亩，较2000年下降5.6%；播种面积占比32.2%，较2000年下降4个百分点。饲料作物（玉米和豆类）面积达7.9亿亩，较2000年增长46.6%；播种面积占比31.6%，较2000年提高8.8个百分点。出口优势农产品（2019年出口量排名前15位的种植品种）播种面积8.3亿亩，较2000年增长23.2%；播种面积占比33.3%，较2000年提高4.6个百分点（见图7）。进一步从产量看，2019年，稻谷和小麦产量较2000年分别增长11.6%和34.1%，玉米产量增长146.0%，蔬菜产量增长62.5%，水果产量增长340.2%，茶叶产量增长306.4%，比播种面积的变化幅度更为明显。
三是生产力布局优化。优势产品向优势产区集中的趋向明显。根据国家统计局数据，2000—2019年，我国13个粮食主产省区的粮食产量占全国产量的比重从70.3%提高到79.1%；其中，河北、内蒙古、山东、河南，以及东北的黑吉辽等7个北方省份粮食产量占全国总产的比重从36.6%提高到50.2%，粮食区域流通已从“南粮北运”变为“北粮南运”。经济作物亦如此，广西的甘蔗产量占全国的比重从43.0%提高到68.5%，新疆棉花产量占全国的比重从33.0%提高到84.9%。
（五）秉持共建共享、互利双赢理念，广泛开展农业领域国际合作
三
农业对外开放面临的问题和挑战
（一）农产品进口压力大，进出口结构不尽合理
农产品对外贸易直接涉及农业对外开放的顶层设计，需要注意和讨论的主要有以下三个问题。
1．农产品进口增长过快，给产业安全带来隐患
3．优势农产品竞争力不强，出口呈下滑态势
入世20年以来，我国农产品进口增长13.4倍，出口只增长3.7倍，贸易逆差不断扩大。尤其值得注意的是，从“十五”到“十三五”四个五年计划期，我国农产品出口增速一路下滑，分别为11.2%、9.8%、7.4%和0.8%，到2019、2020年，甚至出现出口“两连降”。这恐怕是入世时最保守的估计也不曾料到的。我国一些原本具有比较优势的传统出口产品，如蔬菜、水果、园艺产品、畜产品、水产品等，竞争力减弱的直接原因是我国人口红利逐步丧失、劳动力成本逐年抬升，背后的原因则包括出口农产品加工水平不高、对标国际质量标准不够、开拓国际市场的能力不强、缺乏有实力的外向型大企业带动和品牌打造等，也与出口导向战略不鲜明、部分省份不重视有着直接的关系。
（二）良种引进未充分发挥作用，打好种业翻身仗面临诸多难题
种子是农业的“芯片”，是支撑农业高质量发展的基础。无论过去、现在和将来，良种引进都是缩小国内外农业发展差距的重要途径。但是从笔者调研情况看，良种“引进—退化—再引进—再退化”的怪圈至今都没有打破。主要存在以下问题。
1．种子市场“多、杂、假、乱”，对知识产权保护不力
种业的高投入、长周期性质，决定了种业集中度一定要高。在世界范围内，德国拜尔、美国杜邦陶氏（科迪华）等世界十大种子企业的销售额占全球市场的60%；而我国现有种业企业达7200多家，前十大种子企业国内市场占有率却不足20%。主体的“多而杂”，必然导致市场的“假而乱”。绝大多数种子企业并无研发能力，而是把引进的或别人的品种据为己有，做“模仿式”抄袭或“修饰性”改装后销往市场，致使种子市场上的套牌货泛滥成灾，让农民无所适从。又由于调查难、取证难、索赔难，违法成本低，打假成本高，种子打假成了一件最难办的事情，套牌品种打不胜打。据称，杜邦公司一年花在打假上的费用高达3000万～4000万元。如此混乱的市场格局，必然导致“劣币驱逐良币”，必然泯灭真正有研发能力企业的创新积极性。有人说我国种业仍然处在“模仿”阶段，笔者认为这个说法是不能成立的。
2．种业自主创新能力不强，不仅仅是企业和科学家的问题
（三）“走出去”企业分散与风险并存，缺乏统筹引导和政策支持
农业企业“走出去”明显带有“四多四少”特征。即：中小企业多，大企业少；民营企业多，国有企业少；分散决策的多，“抱团出海”的少；投资农业生产环节或其他单项环节的多，投资农业全产业链或采取贸投一体化方式的少。据农业农村部问卷调查，在983家农业“走出去”企业中，单一从事农业生产的有434家，主要从事加工、科研、仓储物流的分别为39家、45家和25家，仅有73家的投资和业务贯通全产业链，总体上看，大多处在产业链的低端。笔者在调研中明显感到，一方面，座谈企业反映企业各自为战，获取海外市场信息的手段匮乏，时效性差，参与对外交流、谈判感到力量单薄无助，难以与国内其他上下游企业协同配合等。另一方面，又可以看到，有的企业缺乏资金，而另一些企业找不到好项目；有的企业产品回运困难，而另一些贸易企业又缺少货源。说明我们在资源、信息整合上的工作力度还很不够，不仅地方政府对农业“走出去”企业的情况了解的不够，而且国家层面上如何更好发挥农业“走出去”部际联席会议机制作用也有很大的改善余地。
2．企业融资难、融资贵问题突出，缺乏信贷、保险等金融支持
3．专业型、复合型人才匮乏，不能适应国际化经营需要
企业的竞争说到底是人才的竞争。随着企业“由内而外”的转型，多数企业都受到人才储备不足、不能满足业务拓展需要的困扰。企业反映，境外投资项目缺乏有海外工作经历的人才，不仅专业岗位人才、合格外语人才短缺，特别是国际化、综合型的管理人才更是严重稀缺。光明集团反映，熟悉国际食品产业、国际市场运作规则、国际财务和税务、国际金融和法律方面的专业人才及复合型人才需求很难满足。中粮集团认为，培养能够马上上手并符合国际业务要求的人才，是企业海外经营安排中最难解决的部分，目前企业的国际化人才储备不足，发现、培养、使用外籍人才也存在不足。
4．“走出去”企业本土化尚显不足，社会责任意识有待增强
企业本土化是决定海外投资项目功败垂成的关键性因素之一。从调研情况看，“走出去”企业对融入当地社会普遍比较重视，积累了不少好做法、好经验，总体情况是好的，但仍然存在一些缺陷和短板。有的企业虽然吸纳了当地员工就业，但出于成本的考虑，对做好培训、劳保、社保工作不够积极主动；有的企业“无事不登三宝殿”，与当地政府和有关机构少有沟通；有的企业从未主动开展文化交流，做争取民意民心工作，不愿意承担惠及当地教育、医疗、扶贫等公益事业的社会责任。这些问题的存在，不利于树立中国企业的良好形象，也不利于企业海外项目的行稳致远。这里既有客观原因，但主要原因还是在“予”与“取”、“义”与“利”关系的处理上看得不够全面、不够长远。
5．权益产品回运有障碍，境内外企业尚不能一视同仁
（四）国际环境复杂多变，农业对外开放面临新挑战
这里既有近期问题，也有中长期问题，需统筹解决。
1．新冠疫情突如其来，国际贸易投资受阻
2．国际大宗商品波动加剧，储备调节能力建设不足
3．美国等西方国家对我国全面打压，农业技术引进和国际合作难度加大
农业领域是中美战略博弈的焦点之一。美国每每把农业贸易、投资、技术合作当作一张牌来打，联合其盟友对我国全面打压，试图遏制我国农业现代化进程。主要表现在：一些国际合作、人员交流项目被取消，参与技术前沿研究的空间收窄；一些关键技术、育种材料的引进受到更为严格的限制，对原始创新能力提出新挑战；技术转让条件更为苛刻，专利使用费提高；跨国购并的审查更为严格，甚至被人为抹黑和政治化，通过购并实现技术跃升的难度加大。
4．国际农业领域竞争加剧，“西强东弱”格局尚未改变
随着综合国力增强，我国国际地位和影响力日益提升，但在国际竞争中总体处于“西强东弱”态势。在全球单边主义、保护主义抬头，逆全球化加剧背景下，我国农业进一步扩大对外开放面临种种新挑战。一是在农业技术领域，美国等西方国家纷纷制定农业科技变革战略，不断巩固和增强其在生物、信息等技术领域领先地位，我国与国际先进技术水平的差距有拉大趋势。二是在农业经贸领域，ABCD四大粮商仍握有对全球粮食及大宗农产品贸易的垄断地位，市场份额进一步提升，中粮、中化等企业国际化步伐加快，但整体实力仍有较大差距。三是在国际合作领域，美国等西方国家极力抹黑“一带一路”建设，诬称中国对外投资合作掠夺资源、制造“债务陷阱”，离间我国与亚非发展中国家关系，为我国“走出去”打造人类命运共同体制造难题。我国农业对外援助的力度仍需加大，合作方式有待改进。四是在国际规则领域，WTO改革谈判停滞不前，我国的发展中国家地位问题有可能成为谈判焦点之一；多边贸易机制面临危机，全球经贸格局碎片化、区域化趋势明显；美国等西方发达经济体牵头推进所谓全面、先进、高水平自贸协定，企图将我国排除在全球贸易秩序之外。
四
农业构建新发展格局的对策与建议
党的十九届五中全会明确要求加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。习近平总书记强调，加快形成新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革。
党中央的这一决策和论断，完全适用于我国农业。同时我们也要看到，同样是构建新发展格局，农业与国民经济整体相比，既有与全局一致的规律性，又有自身的特点。两者的不同点在于，从国民经济整体来看，长期以来，外需在拉动国民经济增长中发挥着举足轻重的作用，随着国际环境和我国资源要素禀赋的变化，国际大循环的功能明显减弱，国内大循环活力日益强劲，这就要求我们通过深化供给侧结构性改革畅通国内大循环，重塑我国竞争新优势，着眼点在于扩需；而农业有所不同，我国农业发展一向以来并不存在靠出口拉动的问题，现阶段的主要矛盾是如何努力避免食物自给率的进一步下滑，着眼点在于保供。两者的一致性在于，无论是扩需还是保供，都要求在更高水平上把对外开放与高质量发展紧密地结合起来，通过高水平对外开放促进高质量发展，通过高质量发展支持高水平对外开放，加快形成新发展格局，这是今后一个时期我国农业和国民经济发展的一条主线。
具体讲农业领域构建新发展格局，就是要以确保国家粮食安全和重要农产品有效供给为目标，坚持目标导向和问题导向，统筹做好高水平对外开放和高质量发展各项工作。在国际大循环方面，要着力解决“引进来”“走出去”存在的突出问题，提升我国掌握海外资源的能力和在全球粮农治理中的影响力；在国内大循环方面，要坚持深化农业供给侧结构性改革，按照“谷物基本自给，口粮绝对安全”要求，打好种业翻身仗，优化农业生产结构和生产力布局，通过降本增效提升农业竞争力，把食物自给率保持在合理水平；在推动双循环相互促进方面，要加强顶层设计，着力解决双循环联系不紧密、相互促进机制不完善问题，更加充分有效地利用好两个市场、两种资源。按照以上要求，针对当前存在的问题，提出以下具体政策建议。
（一）统筹国内国外，加强粮食安全顶层设计
（二）培育农产品竞争新优势，促进出口增长
（三）完善疫情下通关及流通管理，研究支持海外权益产品回运办法
（四）深化改革、加强管理，把民族种业搞上去
（五）搭建“走出去”综合服务平台，加大政策支持力度
（六）明确“走出去”战略重点，优化“走出去”经略方式
（七）广泛深入开展农业国际合作，切实履行国际义务和大国担当
（八）积极参与全球粮农治理，提升我国国际规则制定话语权