在2013年，食品监管领域的大部制改革正式拉开序幕，整合了原属工商、质监、卫生、药监等部门食品安全监管职能的食品药品监管部门正式成立。2018年市场监管综合执法改革，多部门合一组建成立市场监管部门后，食品安全监管与原工商的市场秩序监管、原质监的产品质量监管、原价监的价格监管、原知识产权监管一起纳入市场监管部门职能，充分体现了国家在解决多部门共同参与食品安全监管的职责交叉、责任推诿问题上的决心和作出的努力。
当前食品安全执法形势
违法成本低，执法成本高
覆盖范围广，执法人员少
执法环境复杂，专业化要求高
食品安全执法面临的困境和挑战
基于上述食品安全执法形势，在“四个最严”要求和全国统一大市场背景下，如何在实践中把握好时代节奏，依法履行法定职责，对食品安全执法提出更高的要求和挑战。笔者提炼归纳出三个常见的执法难点，也是当前亟待解决的重要问题。
食品检验认定难
违法行为性质认定难
以抽检不合格类案件为例，检验报告中不合格检验结论与《中华人民共和国食品安全法》中违法行为类别无法完全对应，需结合案件调查情况，多方位分析研究涉案产品的类别、生产工艺、不合格原因、问题环节等，方能实现结果转化，认定相应违法行为。例如对食品中检出育亨宾及其衍生物的情形，一方面需对食品生产经营过程中是否存在主观添加行为还是本底带入行为进行认定；另一方面，需对育亨宾及其衍生物应认定为药品、非食品原料还是其他可能危害人体健康物质进行认定。违法行为性质认定往往存在较大争议。
不仅如此，基于食品生产经营环节追溯要求，在全国统一大市场背景下，大量的食品经过多地多环节的市场交易过程，对于中间环节的食品安全违法行为性质难以认定，例如对于销售末端食品经营者经营肉类时未履行进货查验义务，是否涉嫌经营未经检验检疫的肉类的调查取证及违法行为的认定存在较大困难。
违法行为查处难
一是对食品安全领域热点问题的研判预警能力不足。在食品安全领域，非法添加行为仍时有发生，此类违法问题往往具有较强的隐蔽性和复杂性。要求与技术检测机构、专家学者以及公安部门形成密切的沟通交流协作。针对新出现的违法行为，研判预警，破解疑难问题的能力存在提升空间。
二是对违法行为查处手段和力度有限。一方面，食品中“科技与狠活”不断翻新、手段更趋于隐蔽，尤其是在食品生产过程和餐饮服务操作过程中，外界人员往往无法知晓其内部具体的违法行为。且食品行业从业人员食品安全意识参差不齐，对自身行为违法性的认识不足，有时候会选择逃避和抗拒。另一方面，尽管正在推进非现场执法新模式，但传统的人工检查“广撒网”执法模式仍是当前现场执法主流。执法办案方式大多建立在当事人配合接受询问调查的基础上，“零口供”办案模式迟迟未取得突破。因此在违法行为查处过程中受到极大限制。
四是在食品违法案件办理中，对适用“四个最严”要求和包容审慎监管理念的有机结合尺度把握不到位。部分执法人员，尤其是部分一线监管所同志机械理解“四个最严”要求，没有充分认识高质量发展的内涵要求，对包容审慎监管要求执行不够坚决，出现了“小过重罚”现象。“说理式”执法适用不够，未充分运用普法教育形式妥善处理好严执法和促发展之间关系，引发社会负面舆情。
关于食品安全执法发展路径的思考
结合上述食品安全执法形势、困境及挑战，笔者通过不断总结经验和反思，产生以下思考：
认定难解决路径
市场监管部门作为终端的执行部门，所执行的各种标准大都会同其他部门制定。比如说我国食品安全国家标准是会同卫生行政部门制定的；食品中农药残留、兽药残留的限量规定，屠宰畜、禽的检验规程是会同卫生行政部门、农业行政部门制定的；新食品原料、食品添加剂新品种、非食用物质名单、按照传统既是食品又是中药材的物质目录也是会同卫生行政部门制定的；进口的食品、食品添加剂的话语权掌握在出入境检验检疫部门手中。
优化食品安全执法外部环境
一是“数智”赋能创新执法手段。立足既有的非现场执法适用场景，充分利用物联网、智能应用场景等智能化资源，扩大“非现场执法”的适用范围。以餐饮服务领域为例，建议探索在智慧监管平台开通执法板块，接入已开通网络实时视频传输的网络餐饮服务第三方平台和采用智慧物流的食品配送企业、连锁餐饮服务企业数据端口，为线上巡查提供便利条件；同时，利用新兴技术，广泛收录并实时更新网络餐饮服务主体涉及证照、业务内容、营销订单、店铺信息等资料。通过智能比对各类证照和资料，辅助执法人员判别是否涉嫌造假、冒用、多用等问题，将执法人员从传统办案取证方式中解脱出来。
二是治标治本，监管执法全链条发力。在食品安全执法过程中，常常因为食品（含食用农产品）各环节监管部门信息不对称、职能交叉、标准不一留下执法“死角”，将社会矛盾停留在销售终端，将食品安全问题解决停留在表面。比如，在食用农产品领域执法，常常出现对经营抽检不合格的食用农产品的市场小商户实行“四个最严”要求，追溯种植养殖源头不力或者力度不够的情形。再如，在日常监管与执法稽查衔接上，有时存在错误的结果导向，出现了食品安全事故或者舆情事件，倾向于采取快速见效的执法稽查“一罚了之”，而忽略推动源头风险处置和防范。不仅问题得不到本质解决，执法者与商户间的矛盾也在加剧。应当着力改变食品安全执法内生驱动模式，增加对食品生产或者种植养殖环节终端治理及执法比重，进一步明确执法的角色定位，向前期发现问题促监管和后期治理的刚性保障转型。
完善食品安全精细化执法模式
在市场监管综合执法范畴内，涉及食品的违法行为种类繁多，除了食品安全方面以外，还存在着食品生产经营的不正当竞争行为、垄断行为、虚假宣传行为、假冒伪劣行为、非法直销和传销行为、侵害消费者权益行为等等，不一而足。随着市场监管综合执法体制改革的逐步推进，食品安全问题出现“放大”效应。
一是必须明确“食品执法≠食品安全执法”执法理念。尽管食品执法和食品安全执法都属于市场监管职责范围内，然而这两者不能武断地予以完全等同。应当明确安全执法和秩序执法边界。以食品执法为例，食品安全执法必须秉承“四个最严”要求；其他食品领域执法（虚假宣传、侵犯商标专用权、未明码标价等）则属于秩序执法要求，应注重柔性执法，助力优化营商环境。食品安全法对食品安全作出了明确的定义：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”那么除此之外发生在食品上的问题，尤其是存在与其他市场监管领域可能出现重合的情形，例如在食品包装上出现假冒商标、不当图形、擅自使用个人肖像等问题，在适用食品安全法时应当保持科学审慎态度。
三是以“关键少数”为着力点，把准执法切入点。随着《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》的出台和贯彻落实，明确企业主要负责人，食品安全总监、食品安全员等“关键少数”，推动形成末端发力终端见效的食品安全责任落实机制。在食品安全执法中紧盯“关键少数”，一方面能确保找得到人、查得清事、落得了责，避免在案件调查取证过程中被调查人相互推诿、扯皮现象；另一方面，根据涉事主体违法情形及企业的食品安全责任分工，有的放矢，“处罚到人”。
四是以危害分析与关键控制点为着力点，促进行政执法提质增效。为进一步优化执法资源配置，建议参考食品HACCP体系，采用危害分析和关键控制点法，结合食品安全监管执法经验，梳理归纳各项关键控制点与食品安全违法行为之间可能存在的因果联系和逻辑关系，例如种植养殖环节产出过程与食品中检出农兽药残留超限量的关系；生产工艺中的消毒杀菌流程、贮存运输中的温湿度差异、库房卫生状况与食品中检出菌落总数、大肠杆菌的关系等，将其有效转化为执法要点，使案件调查有别于日常监督风险排查，能够迅速切中要害，避免无效调查浪费执法资源的现象发生。