3、全监管存在的问题农产品质量安全监管的问题众多且复杂,应以一定的标准来分析研究它.以下主要从农产品质量安全监管的主体和农产品质量安全监管的制度两个方面进行分析.从监管机构方面看,农产品质量安全监管是由多个负有监管职责的政府行政部门执行,监管职责职能交叉,多头监管现象严重.同时,存在基层监管人员缺乏,对农产品质量安全监管主体缺乏有效监督,有些监管机构存在不依法行政等问题.以对农资的监管为例,国务院抓农资执法,打假的机关有工商,技术监督,供销和农业部门等多个单位,农业部门内部又分为种子,土肥,植保,蚕种,畜牧兽医,饲料,农机,渔业等多个机构,但真正能对农资市场和生产单位的执法起到震慑作用的部门不多,
4、力量分散,多部门协调困难,责任不明确;适应农资执法特点要求的,既具备必要的专业技术知识和较强的法律素质,又具有为人民服务宗旨观念和较强的职业道德水准的执法人员缺乏.由于各部门各自行使管理职能,缺少沟通与协调,往往出现多部门对同一行政管理对象多次检查的情况,经营户怨声载道-2J,并且还存在重审批轻监管,乱审批不监管的问题.此外,由于对农资产业链的管理还存在分段式,即生产归农业部门,流通归工商部门,销售归质检部门,当某一阶段发生问题时,很难明确具体应由哪一部门负责,容易出现各部门之间相互扯皮的现象,而社会公共监督参与严重不足也是我国农产品质量安全监管存在的重要问题.从受监主体的客观情况方面看,监管
5、对象的众收稿日期20091226作者简介李长健(1965一),男,苗族,湖南泸溪人,华中农业大学文法学院法学系主任,教授,博士生导师,武汉大学法学博士,主要研究经济法,国际经济法,法理学,”三农”问题和农林经济管理.徐丽峰(1986一),女,汉族,湖北武汉人,华中农业大学文法学院研究生,主要研究经济法和”三农”问题.58李长健,徐丽峰:农产品质量安全监管存在的问题及对策多性,监管范围存在的点多,量大,面广等特点,客观上加大了农产品质量安全监管的难度.如在农产品流通环节,个体经营主体和合伙经营主体是农产品流通的主要途径,特别是鲜活农产品方面.他们经营规模不大,数量众多,流动性大,组织化程度较
6、低,而且经营条件简陋,经营方式落后,专业化素质也比较低.虽然农民流通合作经济组织数量不少,但规模小,实力弱,市场覆盖率低.另外,大多数农村没有实行生猪定点屠宰,私屠滥宰的现象较普遍,检验检疫没有到位,销售注水肉,病死猪肉的现象时有发生.并且”从农田到餐桌”,每个环节都存在污染问题,农产品使用违禁农药,兽药,有害添加剂未得到有效遏制,农业环境的污染直接造成了农产品中重金属含量超标.目前我国1200条河流中的850条已受到不同程度的污染,畜禽养殖业受污染严重.l3从监管制度方面看,首先,在农业投入品管理,农产品包装标识与市场准人制度等方面管理力度弱.具体来说,没有建立起安全合理使用农业投入品管理体
9、农资市场地区发展不平衡,布局不合理._2与此同时,由于多部门监管交叉的原因,监管链后面有农产品标准,农产品质量,农产品卫生,消费者权益保护,农药管理,动物防疫等20部以上的专业性法律法规,法与法之间相互协调性差,配套性差,相互之间存在交叉,重叠,矛盾或者空白,导致执法上的混乱.有收费的项目,部门间会争着去做;但当农产品质量安全出现问题时,部门间却可能会相互推卸责任.二,农产品质量安全监管问题的原因分析从经济学角度分析,由于政府的理性经济人假设,必然出现政府监管失灵,低效问题,导致政府供给公共产品的社会成本增加.政府对农产品质量安全监管单一的供给模式,使得公众对监管制度没有可选择性,政府在没有相
11、的诉讼成本.并且政府行为的单方性,使信息不能在政府,受监管主体和消费者之间有效流通,致使制度供给的非合意均衡,出现”零和博弈”和”负和博弈”,政府监管达不到帕累托最优效果.l4J除了以上政府作为理性经济人本身所具有的监管局限性外,农产品质量安全监管问题存在的原因应是多方面的.一是监管体系的不健全,监管制度的不完善.政府对农产品质量安全监管应是一种系统的体系监管,它包括两个体系:一个是以政府监管为主导,结合第三部门监管,社会监管和个人监管的外部监管体系.其中第三部门监管包括制订农产品质量安全.59.第l3卷第1期2010年3月湖北职业技术学院学报JOURNALOFHUBEIPOLYTECHNIC
12、INSTITUTENO.1VOL.13MAR.2010标准机构,农产品质量安全检测机构,农产品质量安全风险评估机构,农产品质量安全信用评估机构,农产品质量安全信息收集,分析,披露机构等;社会监管包括媒体舆论等大众监管;个人监管主要是个人的起诉,举报等监督.另一个是政府内部监管体系,包括工商,质监,卫生,农业,药监,商务等部门的监管.目前,从内部监管体系来看,我国涉及农产品质量安全监管的职责部门众多,从事监管的人员总数已经达到百万之众,但由于各部门职能交叉重叠,“多龙治水各吹各号”,缺乏协调和联动,严重削弱了监管的整体效果.目前我国大多数初级农产品生产标准还没有制订或正在制订中,初级农产品质量监
13、管体系尚待健全.二是监管的复杂性.鉴于监管对象的众多性和监管范围点多,量大,面广的特点,针对不同的受监主体,应采用不同的具体的监管方式和手段,因此,农产品质量安全监管具有层次性.现阶段广大农村大多数初级农产品还是以单个的农户为生产单元,在农业生产过程中,超标准使用有毒农药,化肥,在种植,养殖过程中,使用非法添加饲料,畜药,激素的现象在一定程度上存在.目前我国无公害,绿色农产品,蔬菜生产基地只是在一定范围内开展了试点.三是监管方式与监管技术手段的局限性.在监管方式方面,我国的农产品质量安全监管部门主要有农业部,卫生部,国家质量监督检疫总局,国家工商总局等,实施”一个监管环节有一个监管部门”的原则
18、法律体系,避免和防止法与法之间交叉,重叠,矛盾和空白,以使执法有法可依且不至于混乱.加大受监管主体的违李长健,徐丽峰:农产品质量安全监管存在的问题及对策法责任后果,综合运用行政处罚,民事赔偿,刑事处罚,对受监管主体予以经济,能力,商誉等处罚,增加受监管主体的违法成本,使他们在巨大经济,法律,社会成本的压力下克制机会主义行为,正如孟德斯鸠所言:”虽然欲望可能会促使他们做坏人,然而利益却阻止他们这样做.”省农业主管部门应当建立农产品质量安全监管信息网络系统,及时发布农产品质量安全监测信息,事件信息,监督管理信息等质量安全状况信息,要通过建立农产品监督网和流通网等形式,确保农村农产品质量安全有人过问
19、,有人监管.基层人民政府尽量提供充分的农产品质量安全信息,以解决信息不对称问题,促使消费者有能力进行更有力的监管.l4建立综合性的监管网络,利用整个社会的力量来实现监管的目标,即调动政府立法,执法,司法监管,第三部门具体业务管理,媒体舆论监督,个人的起诉监督等,并利用网络平台,及时通报,发布农产品质量安全的信息,实现各监管主体之间信息共享,降低公众收集农产品质量安全信息的成本.探索建立县,乡,村三级农村农产品质量安全监督网络,整合基层工商所,卫生站(所),农技站,畜牧检疫站等监督资源,形成县(区)政府负总责,乡镇有领导分管并有农产品质量安全监督协管员,行政村有农产品质量安全监督联络员的农村农产
21、全监管,所涉及的监管主体是多元的,监管本身具有复杂性和艰巨性.为了使监管更为有效,应适用社会性监管模式.农产品质量安全社会性监管模式是一种整合政府资源,社会资源,个人资源的综合性监管模式,它是以政府监管为主导,以社会中间层监管为主体,以市场监管为基础,合理配置农产品质量安全监管权力,实现制度供给和需求的相对均衡,以降低社会监管成本,实现社会福利最大化,可持续化的一种监管模式,因此,对于农产品质量安全监管,除了强化基层人民政府的主导型监管外,还应协调发挥出整个社会的外部监管体系的作用.基层人民政府在对农产品质量安全监管的过程中,应积极与第三部门监管,社会监管和个人监管相配合,合作与协调.农产品生
22、产企业,农民专业合作经济组织和种植养殖大户应当建立农产品生产记录,生产档案登记制度,按照规定如实记载农业投入品使用情况,动植物疫病和农作物病虫草害发生及防治情况以及收获,屠宰或者捕捞的日期.农产品生产企业,农民专业合作经济组织应当严格执行农产品质量安全标准,积极采用良好农业规范等农业标准化生产技术以及先进适用的质量安全管理方法和技术,农产品编码标准,产品标准管理制度等,从源头上解决农产品污染问题.加大农产品生产企业和批发企业的监管,从原材料和进货渠道人手,将问题和隐患消灭在源头.强化牲畜防疫工作,控制疫情蔓延和发展,严防病死肉品在市场流通.【9严格加强农村农产品生产加工企业监管,实行巡查,回访
24、行业规范.培育体系完整的第三部门组织,第三部门组织是农产品质量安全源头监管的重要力量.建立制订农产品质量安全标准机构,农产品质量安全检测机构,农产品质量安全风险评估机构,农产品质量安全信用评估机.61.第13卷第1期2010年3月湖北职业技术学院学报J0URNALOFHUBEIP0LYTECHNICINSTITUTENO.1VOL.13MAR.2010构,农产品质量安全信息收集,分析,披露机构等,各个机构分工合作,相互独立,相互配合,共同实现对农产品质量安全的监管.农业技术推广机构,农业科研教育培训机构应当加强对农产品质量安全标准和技术的研究,培训和示范,推广.增加对农产品企业的投资者和管理者
25、强制性的培训和实质性的,不流于形式的考核,强化企业的社会责任.新闻媒体应当积极开展农产品质量安全知识和农产品质量安全法律,法规知识的公益宣传.发现或者发生重大农产品质量安全突发事件的单位和个人,应当立即向县级以上农业主管部门报告.政府建立利益驱动机制,用利益来引导消费者的行为,提高消费者监管的动力.实行举报奖励制度,调动农村农产品质量安全监督员,协管员的工作积极性,通过各种途径,形成监管合力.(二)完善农产品质量安全监管制度鉴于农产品质量安全监管对象的众多性和监管范围点多,量大,面广的特点,针对不同的受监主体,基层人民政府应当采用不同的具体的监管方式和手段,不断提高监管的技术水平,使监管更具成
26、效性,降低监管成本.在监管方式方面,可以实施”在宏观上各行政主体统分结合,在中观上以分为主,在微观上以统为主”的监管体制.在宏观上由单一的,权威的监管部门统一进行指导,协调,调度各具体部门的工作,在中观上加强省级和地区级农产品监管机关大的分段管理,在微观上强化县级监管机关的集中执法.县级以上农业行政主管部门承担农产品质量安全的综合监督管理职责.县级以上农业(种植业,畜牧业,渔业)主管部f-j(以下简称农业主管部门)负责生产环节的农产品质量安全监督管理和农业投人品的日常监督管理以及流通环节的农产品质量安全监督抽检和监测.应当建立健全农产品产地环境监测管理制度,加强农产品产地环境调查,监测和评价,
27、建立健全监测档案,建立健全农业投入品安全使用制度.应当建立严格的农产品认证管理制度,对通过认证的产品及时向社会公布,并实施动态监督管理;对不再符合认证要求的产品,应当及时依法撤销其认证证书.推行无公害农产品认证制度,推进”无公害农产品行动计划”,深人开展农药及农药残留,兽药及兽药残留,畜产品违禁药物使用,水产品药物残62留专项整治工作.严厉打击使用违禁农药,兽药,饲料添加剂等行为,切实解决农药等有害物质残留超标问题;严厉打击生产销售假冒伪劣农产品的行为,整治和规范小作坊;严厉打击购进,使用,销售不合格农产品及原料,违规从事餐饮加工的行为;突出抓好农村,城乡接合部农产品质量安全整治和监管工作
28、,有效提高农产品质量安全保障水平.应当加强对制订农产品质量安全标准的组织,指导,建设农业标准化生产综合示范区;加快无公害农产品,绿色农产品,有机农产品标准化生产综合示范区,生产基地的建设,充分发挥龙头企业实力雄厚,生产经营网络健全和规范化,标准化程度高的优势,大力发展农民专业合作经济组织,推广”公司+基地+专业合作组织+农户”模式,加强农产品标准化生产基地建设,实施品牌战略.实行农产品质量安全市场准人制度.对于加工企业农产品添加剂的监管,应严格实施农产品质量安全市场准人制度,大力整顿农产品生产加工业,采取对加工类农产品加贴市场准人标志,对初级农产品加贴”无公害农产品”标志等措施.各地方结合地区
30、督等有关主管部门应当加强对农药,兽药,肥料,饲料及饲料添加剂,激素等农业投入品生产,销售,使用的监督管理和指导.推行农产品质量安全监管员制度,以自然村为单位,建立农产品质量安全监管责任区.每个镇,村都设立一名专职农产品质量安全监管员,开展监管工作,建立起一支贴近基层,深入田间地头的基层农产品质量安全监管员队伍,_】.使农产品监管网络更加完善,生产源头更加可靠,责任更加落到李长健,徐丽峰:农产品质量安全监管存在的问题及对策实处.省农业主管部门应当实行农业投入品主推品种和禁限用农业投入品公告制度,组织对农业投入品进行监督抽查,并公布抽查结果.加快对高毒高残留农业投入品的禁用,限用和淘汰进程,推广使
31、用高效低残留农药,无公害农药兽药,无污染添加剂,优质肥料等农业投入品.应当制订或者修订农产品质量安全的生产技术规范和操作规程,大力推广标准化技术规程.注释参见湖北省实施<中华人民共和国农产品质量安全法>办法第4条之规定.参见湖北省实施<中华人民共和国农产品质量安全法>办法第1O条之规定.参考文献1广州市工商行政管理学会课题组.关于落实食品市场监管前移的思考J.北京工商,2004(3).3843.2农业部课题组.现代农业发展战略研究M.北京:中国农业出版社,2008(4):176184.3尉玲玲.监管不力是食品安全主要症结N.工人日报,2005614(3).4李长健,张锋.我国食品安全监管模式的反思和重构J.经济师,2006(6):4445.5李长健,江晓华,王悦.我国食品安全监管的困境及对策基于经济法与行政法双重角度的思考J.上海政法学院学报,2006(3):9094.6李长健,张锋.一种社会性监管模式中国食品安全监管模式的理性回归J.重庆社会科学,2006(3):l17一l19.7孟德斯鸠.论法的精神M.张雁,译.北京:商务印书馆.1982:145146.8李长健,张锋.社会性监管模式:中国食品安全监管模式研究J.广西大学学报,2006(10):4548.9邓浩.平利六措并举强化农村食品市场监管