关键词：大食物观；多元化食物供给；粮食安全；农产品；农食系统；食物系统
粮食安全是治国理政的头等大事，确保粮食和重要农产品供给是乡村振兴、农业农村现代化、农业强国建设的首要任务。近年来，我国粮食安全思路由传统的数量安全观向多目标的大食物观转变。2022年10月，党的二十大报告提出“树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系”；2022年11月，“树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系”作为中央和国家机关有关部门乡村振兴责任之一被写入中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《乡村振兴责任制实施办法》第五条中；2023年中央一号文件明确要求“树立大食物观，加快构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举的多元化食物供给体系，分领域制定实施方案”。树立大食物观和构建多元化食物供给体系成为我国农业政策的重点，基于大食物观来构建多元化食物供给体系具有非常重要的现实意义。
1、建多元化食物供给体系的现实基础
1.1构建多元化食物供给体系是稳定和扩大食物供给的需要
学者们普遍预测未来我国口粮将继续维持高自给率，蔬菜、水果和水产品基本满足需求，但饲料粮的缺口将进一步增大，总体食物自给率将下降。根据OECD和FAO的预测，2030年中国小麦、大豆等食物合计的产需缺口规模为1.38亿t，其中小麦产需缺口为1020万t，大豆产需缺口为1.078亿t[3]。国内学者预测2030年玉米自给率将从2019年的98%下降至2030年的83%，缺口达5300万t；油料作物食油自给率、糖料自给率将从2019年的98%和82%下降至2030年的86%和66%；牛肉、羊肉和奶制品的自给率也将持续下降[4]。2035年我国的食物自给率将下降4~5个百分点，至90%左右，而2050年还将继续下降3~4个百分点[5]；2035年我国的热量自给率将从2019年的约76%进一步下降到约65%[6]。我国每年进口农产品相当于10亿亩（约0.67亿hm2）播种面积[7]。因此，我国迫切需要构建多元化的食物供给体系来稳定和扩大我国食物供给，以满足未来食物需求。
1.2构建多元化食物供给体系是满足人们多样化食物需求的要求
1.3构建多元化食物供给体系是农业食物系统转型的需要
农业食物系统要向更加高产高效、营养健康、环境可持续、更具韧性、更具包容性的目标转型已成为国内外共识[11-12]。农业食物系统转型也是践行大食物观，实现食物安全多维目标的必要手段[2]。实现农业绿色发展，在执行严格生态保护红线不可逾越前提下发展生态适应、经济适宜、规模适度的大食物开发之路[13]，形成与资源环境承载力相匹配的现代农业生产结构和区域布局，这体现了农业食物系统可持续发展的要求。增强农业食物系统的韧性最根本的途径在于不同的层面和食物系统的各个组成部分中的多样化，特别是生产的多样化[14]；多元化的食物供给体系通过食物类别、区域分布、生产模式等的多样化，分散风险、化整为零和减轻冲击强度，可以增强食物供应链应对冲击的韧性[15-16]。因此，多元化的食物供给既可以满足人们对食物数量和质量的需求，又可以促进食物系统的可持续性、韧性和包容性，实现农业绿色发展和双碳目标，促进共同富裕。
2、我国多元化食物供给的主要做法
2.1中央和地方合力增加国内粮食产量
我国提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的粮食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，走出了一条中国特色的粮食安全之路。国家统计局定义中的粮食包括谷物、豆类和薯类三大类，其中谷物包括稻谷、小麦、玉米、其它谷物（如谷子、高粱、大麦、燕麦、荞麦等）；豆类包括大豆、绿豆、红小豆等；薯类中包括马铃薯、甘薯；口粮主要指大米和小麦。我国粮食中的谷物与国际上的谷物概念一致，但我国的粮食覆盖的作物种类要明显超过谷物，尤其是我国把大豆纳入了粮食的范围。2015年起，我国启动马铃薯主粮化战略，推进把马铃薯加工成馒头、面条、米粉等主食，把马铃薯作为小麦、稻米、玉米三大主粮外的第四补充。有学者以小麦、稻谷、玉米、大豆、大麦、高粱构建“综合粮食”的概念[17]，我国粮食的宽口径实质上也是多元化食物供给的体现。
为了调动地方政府积极性，国家出台了一系列的压实地方政府在粮食安全方面责任的政策。1994年国家开始实行“米袋子”省长负责制；2014年国务院出台《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》；2015年国务院印发《粮食安全省长责任制考核办法》；2021年中央一号文件首次提出“实行粮食安全党政同责”，2021年新修订的《粮食流通管理条例》中明确规定“粮食安全党政同责”；党的二十大报告强调，全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线。
在中央和地方政府的政策推动下，我国粮食综合生产能力与主要农产品供给能力显著提高。根据国家统计局数据，我国粮食总产量从1978年的3.05亿t增加到2022年的6.87亿t，年均增长1.86%。人均粮食占有量从1978年的319kg，增加到2022年的486kg，年均增长0.96%。我国粮食安全保障水平已经步入常态安全型，未来可考虑将粮食安全向食物安全扩展和延伸，把提高食物自给能力纳入国家战略，全面实施“谷物基本自给、口粮绝对安全、食物保障可靠”的食物安全战略[6]。
2.2实施“菜篮子”等工程来保障重要农产品的供给
1978—2021年我国人均粮食产量的增长速度要低于人均其他重要农产品产量的增长速度；在各类重要农产品中，牛奶、水产品、猪牛羊肉的增长率相对较高。分时期来看，从改革开放到加入世贸组织间，人均粮食产量的增长率相对要低，但加入世贸组织之后，我国人均粮食产量增速相对以前要更快；而其他重要农产品的人均产量呈现出相反的趋势，在加入世贸组织之前，这些重要农产品的人均产量增长相对较快，而之后增长相对较慢。
2022年国家实施大豆油料产能提升工程，大豆自给率提高3个百分点，食用植物油自给率提高1.6个百分点。《“十四五”推进农业农村现代化规划》提出通过发展现代畜牧业、加快渔业转型升级、促进果菜茶多样化发展来保障粮食之外的其他重要农产品有效供给，也提出棉油糖胶生产能力建设、动物防疫、生猪标准化养殖、草食畜牧业提升、奶业振兴工程、水产养殖转型升级、渔船更新改造和渔港建设等重要农产品安全保障工程。
2.3大量进口国际农产品弥补国内产能不足
我国在2004年开始成为农产品贸易逆差国；在2011年首次超过美国，成为全球最大的农产品进口国。据海关统计，2022年我国农产品进口额为2360.6亿美元，2002—2022年间农产品进口金额年均增长15.87%；2022年我国农产品出口额为982.6亿美元，2002—2022年间农产品出口金额年均增长8.85%。
2022年我国进口农产品数量最多的是大豆和玉米，这主要是为了满足国内饲料粮的需求；进口的稻谷与小麦多以高品质为主，主要用于满足不同人群对主粮的多样化消费需求；此外，我国食用油和食糖也需要进口来满足需求。2022年我国出口农产品中以水海产品、蔬菜和食用菌、干鲜瓜果及坚果等优势农产品为主，但主要出口农产品的增长数量和速度要明显低于主要的进口农产品。
2.4逐步以系统的大农业观和大食物观来统筹农业、食物和营养政策
3、我国多元化食物供给的不足
3.1农产品供给与消费需求不匹配
我国当前食物供求的总格局特点是口粮自给有余，但饲料、油、糖、肉、奶等方面都存在一定供给缺口[7]。以饲料粮为例，在“口粮过剩与饲料粮短缺并存”情况下，能量饲料与蛋白饲料播种面积占比偏低，饲料粮生产面临“高潜低用，低潜超用”、实际优势品种与潜在优势品种偏离、空间错配等问题[22]。分品种上看，稻谷产大于需，仓储稻谷有待消化；小麦产需平衡有余，但专用优质小麦供给不足，每年需进口几百万吨；大豆目前对外依存度超过80%，产需缺口有进一步扩大趋势[23]。玉米的供求关系正在从前几年的过剩转为短缺，有学者担忧玉米会成为第二个大豆[24]。杂粮杂豆消费需求快速增长，但质量好、有品牌和受青睐的产品没有形成有效供给[25]。
从品质上看，我国积极提高复种指数、大量使用化肥农药、采用高产品种，这虽然提高了产量，但也使得农产品质量不高，还给土壤等资源环境造成负面影响。总的来看，国内优质农产品供给不足使得部分农产品需要通过国际贸易来补足国内缺口，国内农产品供需结构失衡难以满足消费升级和多样化消费需求，制约营养健康目标的实现，也加剧了我国农产品对外依存度。
基于增加农产品数量的目标，我国建立起了一套以增产导向的农业支持体系[26]。这一体系虽然保障了粮食产量的增加，但却忽视了作物多样性[27]，也造成了食物生产供给和消费需求的结构失衡，这种失衡引发了关于耕地“非农化”和“非粮化”的争议。有研究表明，我国耕地“非农化”呈扩大态势，“非粮化”现象有较大波动，非粮作物中蔬菜、药材等占比增加，果园、茶园面积也有大幅上升[28]。从食物生产供给和消费需求匹配的角度上看，“非粮化”有一定的合理性，但是，如何保障粮食安全和满足人们食物消费多样化的需求在现实政策操作中是一个难点。
3.2食物消费多元化不足
我国农产品供给多元化不足的重要原因之一是由于居民食物消费的多元化程度不高，消费端对生产端的杠杆作用还没有完全发挥出来，突出表现在我国居民膳食结构不合理、部分微量营养素摄入不足。2021年我国居民膳食结构中的谷物消费量大大超出了中国居民平衡膳食宝塔（2022）的推荐标准，而薯类的消费量大大低于推荐标准。以往研究也发现全谷物的摄入量远低于推荐标准[29]。对于蔬菜类消费，目前研究还有争议，统计部门有关蔬菜消费量的数据与生产数据不太匹配。对于动物性食物，虽然总体上的消费量处于推荐标准之间，但是结构不合理；畜禽肉明显偏高（主要是猪肉），而水产品消费不足。居民的奶类消费量远远低于推荐量，而油类消费量要高于推荐量。从营养素摄入的角度看，我国居民人均碳水化合物、蛋白质和脂肪三大营养素供应充足，但维生素、矿物质（如铁、锌、钙）等微量营养素摄入量与推荐量需求之间的差距还很大[25]。
膳食结构既关系到健康，还关系到资源压力和生态环境保护。例如，从营养健康的角度上看，猪肉含脂肪较高，应尽量选择瘦肉或禽肉；从生态环保的角度上看，牛肉生产所产生的温室气体排放量高。模拟结果显示，与平衡膳食模式相比，目前膳食结构所需要的生产用地要高近5亿亩（约0.33亿hm2）[30]；如果按照膳食指南的建议进行调整，不仅能改善中国居民的营养健康水平，也有助于减少农业温室气体排放[31]。
3.3国内农产品生产区域布局不平衡
2001年的粮食流通体制改革把全国（未包括港澳台地区）划分为13个粮食主产区（黑龙江、内蒙古、吉林、辽宁、河南、河北、山东、江苏、安徽、湖北、湖南、江西、四川）、7个主销区（北京、天津、上海、广东、浙江、福建、海南）和11个基本平衡区（甘肃、新疆、山西、青海、宁夏、云南、陕西、贵州、广西、重庆、西藏）。为了简化分析，用各地区粮食产量占全国粮食总产量的比重和各地区人口数量占全国总人口比重的比值（简称“比值”）来反映各地区的粮食供需情况，比值越大说明该地区的粮食供给对人口食物需求的保障能力越强。
2001年13个主产区占全国粮食总产量的71.53%，其中有11个地区的比值大于1，这11个地区全国粮食总产量的61.99%；有2个地区的比值小于1，这2个地区占全国粮食总产量的9.55%。11个平衡区占全国粮食总产量的19.44%，其中有3个地区的粮食占比与人口占比的比值大于1，这3个地区占全国粮食总产量的2.55%；有8个地区的比值小于1，这8个地区占全国粮食总产量的16.9%。7个主销区占全国粮食总产量的9.03%，这7个地区的比值都小于1。2021年13个主产区占全国粮食总产量的比重上升至78.50%，上升6.97个百分点；平衡区的比重下降至17.20%，下降2.24个百分点；主销区的比重下降至4.30%，下降4.73个百分点。在13个主产区中，比值大于1的地区数量下降至9个，减少了2个地区，这9个地区占全国总产量的比重依然高达59.22%。
参照基尼系数的计算方法分析各地区粮食产量的差异化程度，2001年各地区粮食产量的差异化程度为0.419，这一数值在2021年上升至0.484；考虑各地区人口占全国的比重，我们计算粮食占比与人口占比的比值的差异化程度，这一数值由2001年的0.226上升至2021年的0.445。粮食调出数据也说明了粮食产销区不平衡在进一步加剧。13个主产区中，2020年粮食净调出地区已减少到6个；11个平衡区，有9个地区粮食自给率从2003年平均的97%下降到2020年的58%；7个主销区的粮食平均自给率从本世纪初的61%快速下滑至24%[23]。
以上分析表明，我国粮食生产重心在空间上呈现出向东北和中部地区转移，粮食生产的集中程度越来越高。粮食生产重心的转移加剧了粮食生产与水资源的空间不匹配，“北粮南运”加剧粮食主产区水资源供应压力，农业生产空间和可持续供给模式亟待优化[32]。例如，一方面国家花巨资建设南水北调工程，以缓解北方的水资源短缺，另一方面又通过“北粮南运”把水资源运回南方。而且，在一些水资源短缺地区，农业的过度开发导致农业用水量大，加之用水效率低，进一步加重了区域水资源短缺，引发了突出的生态环境问题[33]。
3.4国外农产品进口过度集中
3.5农产品加工多样化程度不高
具体地，我国农产品加工还存在两个突出问题：一是农产品品牌打造不够，名优产品比例低，区域品牌相对多、但全国范围的知名品牌少，缺少具有国际影响力和竞争力的本土农产品品牌，农产品品牌整体影响力小、附加值不高；二是农产品加工产品以一般性产品、初加工产品、同质化产品居多，但缺少个性化、差异化的、适度精深加工的农产品，初加工产值占比高。例如，2020年畜牧屠宰营业收入占肉类加工业的61.4%，水产品冷冻加工营业收入占水产品加工业的74.9%[35]。
4、构建多元化食物供给体系的对策
4.1以大食物观统筹食物供给体系的构建
未来农产品发展将从“吃得饱”的“粮食安全”和“口粮安全”转向“吃得好、吃得健康”的“食物安全”和“营养安全”，为此应树立大食物观，以大食物观来统筹粮食生产和重要农产品生产，坚持粮食数量质量并重，不能过分强调粮食生产而把粮食生产与肉油糖、禽蛋奶、果菜鱼等重要农副产品的供给对立起来，建立营养导向型农业生产体系。
4.2丰富优化多样化的食物生产和消费结构
未来食物将逐步从“供给导向型”向“需求导向型”转变，以食物消费需求来调整食物生产供给，这就要求食物生产和消费要更加多样化，并注重以膳食多元化指导生产多元化。
4.4合理布局农产品生产区域
按照比较优势的原则加快粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设，加快建设高标准农田、农田水利等基础设施建设，加强对粮食主产区的资源保护、物质装备、科技支撑、生产经营、加工转化和市场调控等政策支持；建立健全主产区奖励制度与产销区之间的利益平衡机制，优化区域布局和要素组合，促进农业结构调整。
同时，要充分利用南方地区光、热、水条件，大力发展小型农业机械技术，协调丘陵山区生产、生活和生态空间布局，因地制宜推动南方特色农业，发展适合南方丘陵山区现代农业，分类推进撂荒耕地利用，增加南方地区食物供给，减轻北方地区食物供给负担。
4.5拓宽农业和食物系统全产业链
要构建强大农业产业链，提升专业农户合作化水平和规模化服务水平，促进涉农企业做大做强，推进农产品加工业优化升级。加大农产品品牌建设，把产地做优，把物流加工做强，把消费做细做精，同时使生产端更加专业化和特色化，消费端更加社区化和便捷化，促进农业产业链提质增效。加快研发解决农产品加工关键环节和瓶颈的先进加工技术，提升农产品加工层次水平。充分发挥电商平台的优势，挖掘平台上积累的各类数据，以进一步应用到农业生产领域，催生新的农业生产模式，进一步增强农业产业链韧性，提升产业链价值。
特别地，要注重培育职业农民、高素质农民、家庭农场等新型农业经营主体，同时也要注意保护小农和弱势群体的利益。根据FAO估计，中国在2020年健康膳食的成本为2.983美元/天/人，2020年大约有12%的人（1.687亿人）无法承担健康膳食成本[36]。增强弱势群众在农业食物系统价值链中的收益获取，既有利于生产更多样的食物，也有利于居民整体的营养健康提升。
4.6统筹利用国内和国际两个市场两种资源
我国农产品国际贸易已经占有世界重要地位，要在构建国内国际双循环的大格局下，统筹充分利用国内国际两种资源、两个市场。不能简单地把农产品进口看作是一种贸易行为，而是要用“人类命运共同体”的理念来更新这种单纯的贸易观念，必须认识到中国的食物供给安全已经离不开国际市场和国际农业资源[7]。
（作者樊胜根系中国农业大学全球食物经济与政策研究院院长，经济管理学院讲席教授；龙文进单位系中国农业大学全球食物经济与政策研究院；中国乡村发现转自：《农业现代化研究》2023年第44卷第2期）