关于中央惠农政策落实情况的调查与思考
九三学社株洲市委
一、惠农政策在基层实施的基本情况
（一）对农民补贴的类别繁多
当前，我国实施的惠农补贴涉及农业、林业、畜牧业、渔业、社会保障、卫生、移民、灾损、农机、日用品、新农合、就业培训等，种类达80多种。而“南四县一市”农民享受到的补贴大体可分以下几类：
一是农业生产类补贴。包括种粮直接补贴、水稻良种补贴、农资综合直接补贴、油菜良种补贴、农机具购置补贴、农民职业技能培训补贴、养殖大户补贴、退耕还林补贴、生态公益林和长江防护林补贴等。
二是社会保障类补贴。包括农业综合（水稻、油菜）保险、农村合作医疗补助资金、安居房建设补贴、再就业培训补贴等。
三是救灾救助类补贴。主要包括各种救灾、救济类补贴。
四是设施建设类补贴。主要包括农村公路建设补贴、农村能源（沼气池）建设财政扶贫补助、农村人畜饮水工程补贴、农村改水改厕补贴、农网改造补贴等。
五是特定群体类补贴。主要包括计生补贴、移民补贴、教育补贴、退伍军人补贴、农村低保及五保补贴等。
六是日用商品类补贴。主要包括国家实施的“家电下乡”中对农民购买彩电、电冰箱、手机、洗衣机、摩托车、热水器、电脑等指定家电品种的补贴。
（二）对农民补贴的方式多样
就调查情况来看，目前“南四县一市”实施的惠农补贴主要通过以下方式发放：
一是通过“一卡通”到户。在落实好补贴对象的基础上，通过农村信用社，将补贴资金直接打进农户个人存折帐户。目前大部分补贴，均通过此种方式发放到户。
三是提货直接抵扣。农户向县直主管部门提出申请，然后签订购货合同，在提货时按照扣除补贴金额后的差价款交款提货。如农机具购置补贴通过此种方式发放到户。
四是承保机构兑付。保险公司根据承保合同，在勘查现场认定事故损失后，对投保农户予以现金赔付。如农业综合（水稻）保险、能繁母猪保险、农户住房保险均通过此种方式发放到户。
五是工程验收报账制。工程开工建设后,项目建设单位先向施工单位预拨一定比例的资金,其余部分根据工程建设进度与质量,经验收合格后,再拨付资金。如农村公路建设补贴、农网改造补贴、沼气池建设补贴等均通过此种方式发放。
二、惠农政策在基层实施的具体做法
（一）以机构为支撑，汇集工作合力
为保证党的惠农政策在基层执行不走样、显实效，各县（市）切实加强贯彻落实支农惠农政策的领导，成立专项工作组，组织各级各部门认真研究各项支农惠农政策宗旨和要求，制定切实可行的实施方案，充分整合县、乡（镇）、村人、财、物资源，扎实开展工作。成立了涉农政策落实领导小组，设制了专管办公室，配备了专项工作人员，做好了支农惠农政策的组织、引导和信息反馈等工作。建立了由县政府统筹协调，县财政、农业、民政、畜牧、林业、卫生、教育等部门牵头组织，乡（镇）、村（社区）具体抓落实的协作互动局面，确保各项支农惠农政策得到了有效贯彻落实。
（二）以宣传为铺垫，动员全民参与
（三）以项目为载体，夯实发展基础
各县（市）以新农村各项基础设施工程项目建设为推动，认真落实好了水、电、路和农田水利建设等扶持政策。认真组织教育、医疗、贫困群众生活保障等惠民项目的实施，以项目成效体现支农惠农政策的优惠性。主要涉及到基础设施、经济发展、社会事业和生态保护等20多个惠农项目，包括基本农田建设、人畜饮水工程、乡（镇）村内道路硬、沼气池建设、危房改造、建卫生公厕、建科技文化站、封山育林、植树造林等。同时，以贯彻落实各项支农惠农政策为契机，在保障粮食生产安全的基础上，落实好国家、省、市对种养殖业的补贴扶持政策，重点加强对农特产业的扶持力度，加大农业产业结构调整推向深入。
（四）以民生为重点，解决实际问题
贯彻落实党的惠农政策，根本目的和要求是为人民群众解决实际困难和问题，解决人民群众的所盼所急。通过调研，笔者了解到五县（市）主要是通过以下七个方面的措施进行落实：一是认真组织实施扶贫攻坚项目，着力改善农民群众急需解决的水、电、路、通讯等基础设施滞后的问题；二是认真落实粮食生产安全保障政策，积极应对暖冬、干旱和病虫害等自然灾害，大力推广各项增产技术措施，切实加强田间管理，着力抓好粮食生产；三是用好农业产业发展扶持资金，进一步壮大优势产业，培育新的农村经济增长点；四是认真贯彻落实社会保障政策，进一步拓宽保障覆盖面，提高保障水平；五是深入推进农村新型合作医疗制度，不断解决农民群众看病难的问题；六是认真抓好“两免一补”政策和农业人口独生子女义务教育奖励政策的落实，控制人口自然增长率，人口素质整体得到提高；七是全力抓教育成果的巩固和提高。认真落实国家义务教育政策，对义务教育阶段学生全部免除学杂费，使适龄儿童和青少年受教育权益得到有效保障，因贫读不起书的问题得到解决。
（五）以“一卡通”为方式，及时兑现补贴
为确保各项惠农补助（补贴）资金安全及时兑现到农户手中，各县（市）在全面准确掌握政策补助信息和补助对象的基础上，采取“一卡通”的方式，由农村信用社为每户农户开设一个存款帐户，各项财政补助资金由政府职能部门按补助政策核算到受益农户，经财政部门审核后，农村信用社按政策兑现方案将补助资金直接划入农户个人存款帐户，农户可凭有效证件到当地信用社领取。通过采取金融部门代发保障金的形式，实现封闭式的资金管理。为增加发展资金的投入，部分乡（镇）结合实际拓展融资渠道，为群众争取无息或贴息资金，解决农村发展资金不足的问题。同时，为方便群众领取补贴，结合春耕备耕、中耕管理等各个生产时期，各乡（镇）在相对集中连片的村、组设点发放补贴，及时将资金全部兑现到农户手中。
（六）以检查为手段，促进工作落实
三、惠农政策在基层执行的主要问题
（一）宣传力度不强，群众对惠农政策了解不透彻
近年来，各项惠农政策层出不穷，但国家和地方政府出台的惠农政策在农村的宣传广度、深度不够，群众知晓率较低。即使农民对各项惠农政策有一定的了解，但对一些具体的发放程序和有关要求了解不够，有关政策规定掌握得不透，造成了误解和工作上的被动。
（二）申领程序繁琐，群众办理领补手续比较费力
有的补贴申领所需资料多，群众往返路途远，极为不便。比如家电下乡，需要发票、存款卡、身份证、户口本、直补卡，而有的群众身份证与户口本存在误差，需要来回更改，费时费力。
（三）缺少专项经费，难以保证惠农工作有序开展
（四）产品价格上涨，抵消了惠农政策的实际效果
一是农资产品价格上涨，增加了农业生产成本，降低了收益，部分惠农资金带来的效益被生产资料的价格上涨所抵消，再加上近年来农产品市场不稳定，农户经营风险高，这就使得惠农政策给农民带来的实惠大打折扣。二是家电下乡产品价格高于市场同类产品价格，而且受到品牌及数量的限制，实际上真正得利的是生产厂家或销售商，农民得实惠仅仅表面上而已。
（五）投入总量不够，农村发展问题没有得到解决
农村发展涉及诸多方面，农民收入水平不高，农村基础设施较为滞后，要办的事很多，资金缺口大，乡村两级爱莫能助。尽管各级一直在不断加大惠农资金投入力度，但资金总量仍然严重不足，投入结构不合理，投资渠道过多，存在撒糊椒面，没有整合资金，集中财力办大事，农业、农村发展的根本问题没有得到解决。
（六）资金配套不足，致使部分惠农政策无法落实
一些项目的配套资金难以足额落实到位，有的只存在账面配套的现象。一些国债专项资金由于地方配套资金没有到位滞留在帐上，用不到项目上，发挥不了效益。
四、惠农政策落到实处的意见和建议
（一）进一步强化政策宣传，最大限度发挥效应
（二）进一步完善政策体系，确保资金落实到位
对惠农政策项目从登记到发放各个环节上，都要建立健全管理机制，加快信息化建设，充分发挥审计、监察和财政部门的监督作用，加强各个环节，各个项目资金的监管，严防惠农资金被截流、套取，确保惠农政策在落实工作中不走样，保证惠农资金做到专款专用，使各项惠农补贴按时、按标准发放到农户手中。
（三）进一步调整补贴方向，科学设置补贴项目
二是研究是否有更需要补贴的项目有待立项，使财政资金配置更合理，效益更大化、人性化。建议一：惠农政策注重加大对农业基础设施的投入，真正彻底解决农业、农村的根本性问题。如农田水利基础设施改善，由于乡村收取“一事一议”难度非常大，行政成本又高，农田基础设施严重滞后甚至处于瘫痪。纳入惠农补贴后既可以改善农田水利条件，增强农业发展后劲，降低劳动成本，减小劳动强度，又可以更广泛地调动农民生产积极性。建议二：惠农政策注重突出重点，避免面面俱到，加大对特困群体的帮助，重点解决这部分人的住房、看病、就学难三个方面的问题。如农村特困子女就学（义务教育阶段外）问题，能否纳入补贴范围，由财政统筹和根据实际困难给予适当照顾农村特困子女就学难问题。
三是研究家电下乡补贴能否改指定经销商为敞开购买家电产品市场，增加市场购买竞争力，根据销售价格等级分类直接补贴给农民，让农民真正享受家电下乡的实惠。
（四）进一步严格政策标准，规范兑付操作程序
惠农政策主管部门要严格把握政策范围，严格执行政策标准，确保惠农政策落实到人，落实到户，加大宣传力度，增加政策透明度，制定科学的分配方案和兑付流程，简化程序，真正体现在惠农政策面前机会平等、实惠、便捷。