鉴于目前我国保障国家粮食安全的财政补贴政策主要是针对粮食数量安全，而关于保障粮食质量安全和粮食生态安全财政补贴政策至今还没有具体的规定，即便有所提及也只是作为保障粮食数量安全的辅助政策。因此，本文以粮食数量安全为切入点，对保障我国粮食安全的财政补贴政策效果展开研究。
（二）粮食财政补贴的基本范畴
从20世纪50年代开始的间接性财政补贴政策到2004年推行的粮食直接财政补贴，经过多年不断的发展和完善，目前我国初步形成了以收入性补贴与生产性补贴相结合，综合性补贴与专项性补贴相配套以及以粮食最低收购价为保障的粮食财政补贴政策体系。
综合性收入粮食财政补贴政策包括粮食财政直接补贴政策和粮食农资综合补贴政策。之所以说这两项补贴政策是综合性收入粮食财政补贴是因为国家财政按一定的补贴标准和耕地种植面积，通过“一卡通”或者“一折通”或者直接发放现金的方式，把补贴金直接发给种粮农民手中，直接增加了种粮农民的收入。因此，这两项粮食财政补贴政策属于综合性收入补贴。
生产性专项财政补贴政策包括良种补贴和农机具购置补贴两类。该项政策实施的目的是提高我国粮食生产的质量和粮食生产效率，从而实现粮食增产、农民增收，保障国家粮食安全的目标。
二、粮食财政补贴政策对保障国家粮食安全效果的灰色关联分析
（一）研究方法与数据
1.研究方法
（二）粮食财政补贴政策对保障国家粮食安全效果的灰色关联分析
1.关联度计算
根据无量纲化数据处理结果求出参考序列与比较序列之间的关联系数roi（k），继而计算出Xoj与Xi的关联度rji，其中j=1，2，…，4，i=1，2，…，4，得到关联矩阵如下。
粮食安全概念的内涵随着世界粮食状况的变化而不断的发展演变。20世纪70年代初期世界谷物储备急剧减少，粮价迅速上涨，世界粮食生产不足。因此，20世纪70年代初到80年代中期，粮食安全概念侧重于确保粮食供应量和建立储备制度。增加粮食的生产与库存以平抑粮食供应的波动和稳定的满足消费需求，则成为粮食安全的主要目标。
1983年4月，联合国粮农组织世界粮食安全委员会提出了粮食安全的概念，即“粮食安全的最终目标应该是，确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品”。这个概念包括三个方面的具体目标：1．确保生产足够数量的粮食；2．最大限度的稳定粮食供应；3．确保需要粮食的人们都能获得粮食。这个概念是在粮食储备增加、粮食产量上升的同时却仍然存在饥饿人群的背景下提出的。与以前的粮食安全的概念相比，新概念不仅要求提供充足的粮食供应总量，而且要求所有的消费者既能买得到、又能买得起所需要的基本食品。假如一个国家或地区有足够的粮食可供全体居民消费，但若缺乏流通手段或购买力，就意味着并不是每个公民都能获得必要数量的粮食。新的粮食安全概念强调弱势人群的粮食可获性。
20世纪90年代以后，粮食安全的内涵又有了新的变化。1992年粮农组织世界卫生组织共同召开的“国际营养大会”第一次提出：“在提高全民营养认识的基础上，注意营养安全，确保所有的人们都能持续地做到营养充足”。从此，营养安全成为粮食安全的一个重要组成部分。1996年召开的“世界粮食首脑会议”又重申：“人人都有权获得安全而富有营养的粮食”，要求“到2015年把世界上饥饿和营养不足的发生率减少一半”。按照粮农组织的解释，营养安全就是“在人类的日常生活中，要有足够、平衡的，并且含有人体发育必需的营养元素供给，以达到完善的粮食安全”。
营养安全的含义还在发展中，它不仅要有足够的粮食数量，还要保持健康的质量以及膳食多样化的前景。这必将给今后的粮食安全、农业发展都带来深刻影响。提倡营养安全，并不是要追求奢侈的生活享受，而是为了更合理地利用资源，更合理地安排生活，让人类以最节约的财力、物力去享受更为安全、舒适的生活。
我国粮食安全的重点
粮食安全问题涉及许多方面。由于各国的资源禀赋不同，政治、经济实力不同，经济制度和发展阶段不同，每个国家所面临具体问题千差万别；即使同一个国家，在不同的发展时期所面临的粮食安全问题的具体内容也不相同。
从中长期看，由于人口增加，耕地减少，城市化加快，人民生活水平提高，我国粮食需求将呈刚性增长，粮食供求关系将是偏紧的。粮食是特殊的商品，是关系国计民生的战略物资。粮食安全是国家安全的基础，是国家的第一安全。我国是世界上最大的粮食生产大国，又是世界上最大的粮食消费国，长期以来我国粮食安全的重点集中于增加总量的供应上，即注重粮食自给自足。我国粮食问题从总体上要依靠国内解决，完全自给自足或依赖他人是不可取的。我国粮食安全的宗旨是既要保障自给自足的最低底线的粮食供应，又要充分利用好世界粮食市场的资源。
确保我国粮食安全的对策
建立和健全粮食生产长效供给体系。要确保粮食生产的长效供给，必须坚持做到：一要实行最严格的耕地保护制度，确保面积不减少、质量不下降。二要切实加强科技兴粮，培育和推广良种，发展节水灌溉技术，不断提高粮食单产。三要加大改善粮食生产条件的力度，特别要加强粮食主产区的建设，加快中低产田改造高产田的速度，不断提高土地质量，提高粮食可持续生产能力。四要完善农业和粮食社会化服务体系，向粮食生产者、经营者及时提供准确、有效的多种服务，如科技、信息、市场、储运、咨询、良种、农资等，以提高粮食生产的效率和效益。五要维护市场粮食的合理价格。
健全粮食市场体系。首先．科学规划布局，逐步形成以中心批发市场为龙头，区域性批发市场为骨干，初级批发市场为基础的三级批发市场体系，并规范和联结城乡集贸市场、零售市场，形成高效有序的粮食市场网络体系。同时，加快培育成熟的市场主体，促进粮食有序流通。其次，进一步加强市场监督管理，规范市场秩序，为粮食生产者、消费者、经营者提供管理规范、流通有序的场所。第三，健全和完善批发市场服务功能，加快粮食电子商务平台建设，促进粮食电子商务的发展，逐步形成传统市场和电子商务密切结合的现代化粮食流通新格局。四要逐步建立健全包括现货市场和期货市场在内的完整的粮食市场体系，把粮食安全置于更加广阔的市场和资源的基础上。
建立和健全粮食质量安全体系。一要强化粮食生长条件保护，从生产源头确保原粮质量。二要建立粮食食品质量安全技术法规体系，将粮食的生产、加工、流通、消费纳入法制管理轨道。三要严格实行粮食市场准入制。四要加大粮食质量安全管理力度，对粮食质量卫生进行专管。
建立和健全粮食安全预警预报和应急保供体系。及时收集、整理、分析国内外粮食生产、需求、库存和产销政策等变动情况。当监测到收购、批发、零售各环节市场粮价波动逼近“安全警戒线”时，就及时发出预警信号。
建立国家粮食储备管理新体系，进一步放开对粮食购销过程的控制，准确把握国家粮食储备粮的数量、吞吐和运作方式，公开国家粮食储备粮及其它粮食市场信息，有效地引导粮食的生产、储存与销售。
建立预防和消除突发极端情况的政策体系。推行粮食进口多元化政策，防止出现对特定国家的粮食进口依赖；创造条件形成稳固的海外粮食生产基地；在国际法基础上，与主要粮食出口国达成协议，稳定供需关系。加强粮食生产防灾减灾体系建设；发展粮食以外的植物性食品生产，建设人工草场，发展草食畜牧业，弱化粮食生产的季节约束，增强其他食品对粮食的替代作用。
一、粮食可持续生产概念的提出
对于“粮食安全”，联合国粮农组织的基本定义是，“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品。”近30年来，世界各国因资源票赋和发展阶段不同，粮食安全战略的侧重点也各不一样，粮食安全概念的内涵和外延在各国的实践中得到了不断的丰富和发展。翟虎渠（2004）根据“粮食安全”发展的历史，认为现代粮食安全的概念应该包括数量安全、质量安全和生态安全三层内涵；朱泽(1997)将粮食安全定义为“粮食安全是指国家在其工业化的进程中满足人民日益增长的对粮食的需求和粮食经济承受各种不测事件的能力”。由上述可见，对粮食安全至今仍没有一个严格统一的概念，但是，“能力安全”现在已经逐步为越来越多的人接受。因此，笔者提出我国粮食是否安全不仅仅在于其现有的粮食产量和储备，还在于其粮食的可持续生产能力。
二、当前影响我国粮食可持续生产的因素分析
（二）我国粮食生产的金融支持体系尚未建立。目前资金的风向标“高利贷”盛行，说明资金要素在农村极度紧张，在目前农业三要素（过剩的劳动力、短缺的土地和极度短缺的资金）的情况下，必须依靠政府的强制力进行三要素的整合（温铁军，2005）。政府干预是必要的，但政府目前利用行政和法律手段强行快速推进农村金融体制改革是不合适的。在农业中无法达到社会平均收益率，在这种情况下，政府通过行政和法律手段，强行使得金融资本进入农业，造成的结果只能是巨大的呆账和资金配置的无效率，反而导致农村本来就很短缺的资金通过这些改制后的现代金融部门大量流出农村。
（三）农民种粮积极性不高。许多人认为应该提高农产品价格，但笔者认为，提高粮价和财政补贴，只能在一定程度上缓解这种局面，无法解决根本问题。国家统计局资料，2007年城镇居民家庭人均可支配收入为11759.5元，农民人均纯收入为3587.0元，两者之比为3.27比1，如果深入观察，市民与农民的收入差距绝不止3.27比1，至少不低于4比1。简单地考虑（忽略其它因素），要想实现农业和非农业之间的人均收入大体均等，也要将我国的粮食价格提高到目前的4倍以上。目前，我国的主要粮食品种的市场价格已经相当接近于国际市场价格，用政府补贴等方式的办法维持国内高粮价，无疑会使劳动成本增加，影响非农产业发展，是极其不明智的，也会牺牲我国的整体经济。
三、我国粮食的可持续生产的对策建议
（一）粮食生产的基本资源是耕地，我国必须加强耕地保护。政府当务之急是解决执法和监督问题，理顺中央政府和地方政府在耕地保护上的权责。我国的耕地保护不仅仅包括数量保护，而且包括质量保护（消除耕地污染）。我国的有机资源丰富，种类繁多增施，而有机肥料是提高耕地质量的有效和重要措施。政府要鼓励和支持有机肥料的使用，甚至可以考虑进行适当的补贴。科学合理地施用有机肥可以改良土壤、培育肥力，改善农作物外观品质，节约农业生产成本。
（二）大力发展循环农业。人多地少的特殊国情决定了循环农业是保障我国粮食安全的必由之路。所谓循环农业实质上指的是农业循环经济，就是把循环经济理念应用于农业生产，提高农业可持续发展能力，实现生态保护与农业发展良性循环的经济模式。中国有着世界人口的22%，但仅有世界耕地的7%，循环农业是我国粮食安全的必走之路。循环农业和粮食可持续生产是以科学技术作为支撑的，没有农业新技术的研发、推广，循环农业和粮食安全便无从谈起。农业新技术在农业发展和粮食安全起着关键的作用，但我国农业的新技术推广面临很大困难。一项新的农业技术可能反映为高产、低成本或者其他期望的特性，不过在生产过程中采用一项新技术所带来的变化，可能要承担因不完全信息和可能犯错误所导致的风险，这也是我国农业新技术推广所面临的容易被忽略的问题。由此，我国农业科技在农业增产中的贡献份额仅有约48%（国外一般在70%以上）。笔者建议，农业新技术推广的风险可以通过商业保险和政府分担，通过政策性和商业性农业保险相结合（设置新技术推广险等新险种），可以促进技术扩散。
（三）进行农村金融体制改革。农村金融体系的改革应该保持体制内改革和体制外改革同步进行，所谓同步，就是指农村金融体系内部改革应与农业的发展保持一致性，农村金融体系的改革应注意“质”的改革，而不是“量”的改革。政府一方面要通过体制内改革提高农村金融体系的资金融通效率，此外还要放开非农、涉农领域，使得农业达到社会平均收益率，金融资本自然会进入。
作者单位：上海同济大学
作者简介：郭兵（1985―）男，安徽阜阳人，同济大学法政学院经济研究所经济学硕士研究生，研究方向为农业经济。
参考文献：
[1]高帆.中国粮食安全的理论研究与实证分析[M].上海.上海人民出版社.2005
前言
民以食为天，粮食问题是关系国计民生的大问题，是国家发展和社会稳定的基础。中国有着世界人口的22%，但仅有世界耕地的7%，粮食安全在中国有着特殊的意义。************十七届三中全会把粮食安全放在了农村各项政策的首位。当前，生物(教学案例，试卷，课件，教案)能源的出现、粮食期货市场的发展和粮食金融投机的凸显，使得粮食金融化特征愈发明显。价格是市场经济的核心，粮食价格的变动直接影响着各经济主体的切身利益，关系到国民经济的波动，在粮食金融化的大背景下，我国的粮食安全问题成为当前热点问题。
一、粮食安全问题的由来
(一)粮食安全的概念
对粮食安全至今仍没有一个严格统一的概念，“粮食安全”的基本概念是在20世纪70年代初期由于世界性的粮食危机而提出的，当时联合国粮农组织的基本定义是，“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品。”曾任粮农组织总干事的爱得华.萨乌马1984年提出了粮食安全的新概念，其内容是“粮食安全的最终目标应该是，确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品。”这个概念具体包括三项目标:(1)确保生产足够数量的粮食;(2)最大限度地稳定粮食供应;(3)确保所有需要粮食的人们都能获得粮食。
(二)我国粮食安全现状
对我国粮食安全的认识学者有不同的认识，可分为悲观派、中立派和乐观派和三种。悲观派以莱斯特·布朗为代表，他认为，在今后的几十年中，由于经济的高速发展和迅速城市化，工业用水和生活用水将急剧增加，从而挤占农业用，最终影响中国的粮食生产，其结果仍然是中国巨大粮食缺口及其由于经济发展而产生的强大购买力将使中国买断世界所有粮食出口，而其它贫穷而缺粮的第三世界国家的生存将受到威胁，从而动摇世界安全。更多的学者则处于中立派，美国农业部费里德克·科鲁克认为，布朗博士在长期预测中没有把市场经济的自我矫正机制因素考虑进去，中国政府、生产者和消费者不会对经济环境的变化无动于衷;林毅夫(2008)认为中国主要粮食品种能够自给自足，短期内，国内粮价不会跟随国际价格上涨，但他也担心，中国粮食供应并不是高枕无忧，粮食安全存在的隐患，应该引起重视。还有一些学者则属于乐观派，芝加哥大学的约翰逊教授(1994)认为，中国并没有粮食问题，倒是有一系列与粮食收购、贮藏和购销有关的政策问题。
二、粮食金融化的特征
在粮食供给和需求两端都没有剧烈变化的情况下，2008年粮价上涨带来的粮食危机，说明了粮食不仅是农业问题，更是一个金融问题，粮食的金融化特征越发明显。
(一)粮食价格的剧烈波动和国际化
2008年4月，世界银行发表报告说，截至2月底，过去3年国际市场小麦价格上涨了181%，食品价格整体上涨了83%。在粮价节节上升的同时，全球粮食储备已降到1980年以来的最低水平，国际公认的安全储量是至少满足全球70天的需求，而如今的全球粮食最多还能维持53天。粮价再也不是一国自己能说的算的事，粮价的国际化趋势明显。
(二)粮食价格与期货交易紧密结合，金融投机性明显
当前，世界粮食供给稳步上升，而新增人口对粮食的需求也没有表现出强烈上升的趋势，粮食供给和需求两端都没有剧烈变化。生物(教学案例，试卷，课件，教案)能源的出现、粮食期货市场的发展和粮食的金融投机的凸显(主要由于流动性过剩和金融危机转移风险的需要)，粮食成为被炒作的对象，使得粮食金融化特征愈发明显。价格是市场经济的核心，粮食价格的变动直接影响着各经济主体的切身利益，关系到国民经济的波动。《粮食战争》作者拉吉.帕特尔(2008)认为粮食不仅仅是食物，而且是战略武器，世界范围内的粮食高价时代已经带来。美国通过生物(教学案例，试卷，课件，教案)能源战略和美元的不断贬值成为这次粮食危机最大的受益者，非洲一些国家则成为最大的受害者，粮食的金融特性不断显现。
二、粮食金融化背景下的我国粮食安全对策
粮食金融化的大背景下我们需要建立粮食安全新框架，如何正确理解和把握新形势下粮食安全政策的科学(教学案例，试卷，课件，教案)内涵，不仅是重要的理论课题，也是一个紧迫的现实问题。笔者建议：
(一)建立健全全国性的粮食期货市场
期货市场在粮食流通中发挥着至关重要的作用，期货市场所特有的价格发现和风险分散的功能已被广泛应用于现货流通，利用期货市场已经成为现代农业生产者和经营者的基本理念。魏东(2008)认为美国通过金融市场牢牢地控制着粮食的定价权，是由于芝加哥市场已经成为国际粮食贸易的一个定价中心，以及风险控制的一个中心。因此我们应该建立健全我国的粮食期货市场，要充分利用期货市场，来给自己规避风险，通过这个市场来发现市场的趋势，并且为自己将来的采购计划做预先的风险控制策略。
(二)政府应尽快采取有力政策促进粮食生产
从中国农业发展的历程看，所有影响粮食安全的因素中，政策居于核心地位，可以说一定程度上，制度政策是经济增长农业、粮食增长的内生变量。王雅鹏(2001)认为，我国粮食总量主要靠自己来解决，应坚持“国内生产自给为主，国际进口调节为辅”的方针来调控国内外粮食供给总量与结构，同时他建议政府以保护价格敞开收购农民余粮、清仓核库、积极收储，完善粮价监测调控体系，遏制粮食总量供给下滑。郭生祥(2008)认为建议成立中国“三农”投资公司，正如为维护人民币的稳定，国家建立了自己的投资基金中国外汇公司;为建立世界级的国际金融中心，必须成立中国金融中心投资公司;发展“三农”，长期来看必须建立中国“三农”投资公司。
(三)加快技术进步解决粮食安全问题
黄季焜(1995)通过建立农作物生产供给模型，证实了技术在农业发展方面至关重要，例如：水稻产量增长中各因素的贡献率是投资科研(94%)、制度创新(29%)、灌溉投资(5%)、价格政策(2%)、环境(-3%)、耕地与劳动力(-22%)、其他因素(-5%)。目前用于农业的财政支出严重不足(不到国家财政总支出的10%)，其中仅仅有1%的投资用于推动我国最大规模和最复杂的农业的技术进步，自然难以担负重任。笔者建议，在
农业银行体系中(特别是政策性银行)设立类似于“助学贷款”的农业科研专项贷款，发挥银行项目评估等方面的优势，加大农业科研投入，这也是目前可行和有效的方式。
参考文献
[1]高帆.中国粮食安全的理论研究与实证分析[M].上海：上海人民出版社，2005.
[2]肖国安.中国粮食安全研究[M].北京：中国经济出版社，2005.
一
二
“王者以民人为天，而民人以食为天。”（《史记郦生陆贾列传》）民以食为天的观念如此源远流长，反映了中国几千年文明史和农业关系至为密切。粮食是国民经济基础中的基础，是关系到国计民生的战略物资。目前，全球气候的变化对中国的粮食安全有如下的影响：
第一，气候变化影响中国粮食的充足供应。粮食的充足供应，指在数量上和市场上有粮可食，包括粮食生产、粮食储备以及外来粮食援助等。全球气候体系的异常导致中国在降水、气温、自然灾害爆发频率和分布、水资源利用、病虫害发生机制等方面出现反常，最终冲击中国粮食的生产和供应。
温度对粮食单产的影响。在中国，升温对东北农业区来说是有利的，因为升温可以延长作物生长季节，而且减少低温冷害的威胁，是其有利的方面；另一方面，气候变暖会导致积温增加，从而使作物的生长期延长。但增温也有不利的一面，气候变暖，特别是冬季温度升高，将有利于害虫和病原体安全越冬，使来年的虫病源基数增大，加重危害程度。
气温升高对水分有效性也将产生影响。气温升高使蒸发量增加，导致了作物灌溉用水量大幅度增加。即使是良好的灌溉条件，也只能一定程度地缓和蒸发量增大引起的干旱，并不能完全补偿增温带来的减产效应。另一方面，土壤水分条件通过影响土壤的透气性而影响土壤固有有机碳的矿化分解和外源有机碳的降解，进而影响土壤有机碳含量。若土壤水分充足，那么土壤空隙度就大，就促进了有机碳的矿化分解[4]，增加土壤肥力。但蒸发量变大会使得土壤水分不足，影响有机碳的矿化分解从而影响粮食单产量。
而在气温升高而降水量不增加的情况下，又将会出现中国农牧交错带向南扩展。首先，东北与内蒙古接壤地区农牧交错带的界限将南移70千米左右。其次，华北北部农牧交错带的界限将南移150千米左右。再次，西北部农牧交错带界限将南移20千米左右[5]。农牧交错带的南移使得草原面积有所增加，但同时也加大了荒漠化的可能，导致中国粮食安全问题进一步加重。
第二，气候变化影响中国粮食市场价格的可持续性和稳定性。气候变暖后，土壤有机质的微生物分解将加快，这需要施用更多的肥料以满足作物生长的需要，而施肥量的增加意味着生产成本的增加。同时，气候变暖可能会加剧病虫害的流行和杂草蔓延，因此不得不增加农药和除草剂的施用量，而这将增大农业生产成本。粮食市场价格波动，实际上是通过生产投入要素变动来实现的。所以当生产成本发生变化时，市场对之进行反应的可能途径就是调整价格和增加市场供求量。而农民生产积极性受挫以及气候变化引起的自然灾害加重导致的粮食减产，使得粮食市场供不应求，粮价就会上涨。粮价上涨一方面对粮食增产起到刺激和促进作用[6]；另一方面粮价上涨又会影响中国居民的生活水平，甚至引起通货膨胀，往往会发生经济社会的震动，1993年和2003年就是两次典型案例。
三
气候变化已经对中国农业发展和粮食安全造成巨大挑战，要解决这一问题，需要积极开展气候变化应对策略的研究，进行远期的规划和防御，发挥优势避免劣势，保障农业生产的可持续发展和粮食安全。
第一，应对气候变化的粮食安全科研政策对策。综合运用气候学、农学、遗传育种学、灾害学、生产经济学等多门学科理论方法，以气候变化与粮食安全之间的相互作用为切入点，以农业主产区为重点研究区域，研究并揭示气候变化对农业生产系统的影响机理与适应机制，为农业应对气候变化理清科学思绪[7]。
第二，应对气候变化的粮食安全技术选择。采取有效得当的农业技术应对气候变化（如优质农作物品种选育及产业化技术、转基因生物技术、重大病虫草害预测预报及防御技术、高效低毒新型化学农药及生物农药的创制技术、高效低污染新型化肥农膜技术的研究与开发），不仅可以有效降低气候变化对农业生产所带来的破坏程度，而且在一定程度上也可以有效利用气候变暖所带来的有利农业生产条件。
第三，应对气候变化的粮食安全政策措施。国家制定相应政策，从制度上保障农业科技推广的正常运行。各地也要因地制宜，选择不同的推广模式或多种模式，实行自上而下的管理模式[8]。其次，要出台一些惠农政策，实行不同作物差别农业补贴政策，保护农民的种粮积极性。再次，为确保国家粮食安全，应该“藏粮于国”和“藏粮于民”相结合。最后，要改变消费观念，做到节约和珍惜粮食。
总之，气候变化对粮食生产的影响和作用复杂多样，并且未来农业生产不仅受到播种面积、技术贡献程度等的影响，更系于气候变化的影响。所以，摸清气候变化对农业生产的全方位、多层次的影响是正确应对气候变化的前提。及早研究、及时正确应对气候变化，可缓解、适应气候变化产生的不利影响，也是国家制定应对气候变化政策和行动、保持农业生产稳定发展、确保国家粮食安全的迫切需要。
[1]郑菲，孙诚，李建平.从气候变化的新视角理解灾害风险、暴露度、脆弱性和恢复力[J].气候变化研究进展，2012，（2）.
[2]郭书田.中国粮食供求与国际贸易[J].中国农村观察，1997，（3）.
[3]翟虎渠.粮食安全的三层内涵[J].t望新闻周刊，2001，（10）.
[4]姜勇，庄秋丽，梁文举.农田生态系统土壤有机碳库及其影响因子[J].生态学杂志，2007，（2）.
[5]张启慧，马庆一，刘晓雨.简议气候变化对中国农业的影响[J].农村实用科技信息，2012，（5）.
《纲要》提出的“5.5亿吨以上”的目标，主要基于以下三方面考虑：
一是这里的粮食主要是指谷物。今年中央1号文件明确提出“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”，与之相衔接，《纲要》提出的粮食产量目标主要指的是谷物产量要达到5.5亿吨以上。
二是这个目标是底线目标。2013年中国粮食总产达到6.02亿吨，其中三大谷物生产量为5.43亿吨，《纲要》提到的5.5亿吨以上的目标只是底线目标，没有设定上限，本身就考虑了今后生产和消费双增长的空间，与现有的生产量和消费量也不矛盾。
三是这个目标与国家已的规划进行了衔接。2008年、2009年国家先后了《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》，分别提出了2020年的粮食生产目标为5.4亿吨、5.5亿吨，《纲要》目标充分考虑了这两个已规划提出的目标。
《纲要》提到确保谷物基本自给、口粮绝对安全，是否意味着中国长期坚持的粮食自给自足的原则发生了改变？
《纲要》提到谷物基本自给、口粮绝对安全，并不意味着中国长期坚持的立足国内、基本自给的粮食方针发生了改变。2013年底中央农村工作会议提出，要坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。
首先，这一战略忠实地继承了原来立足国内基本自给的方针。中国是人口大国，稳定解决十几亿人口的吃饭问题始终是保障国家安全的头等大事，国际市场的谷物贸易量仅为中国粮食消费量的一半，可供中国进口的粮食资源十分有限，因此，以我为主、立足国内是保障国家粮食安全的战略立足点，基本含义就是中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮。
第二，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，明确了保障国家粮食安全的优先次序，就是集中力量先把最基本、最重要的保住。按照中国粮食的统计口径，目前中国谷物产量占国内粮食产量的90%以上。实现了谷物基本自给，中国的粮食安全就有了保障。因此，《纲要》提到的确保谷物基本自给、口粮绝对安全，绝不意味着中国要放松国内粮食生产，也不意味着政府要减轻保障国家粮食安全的责任。
第三，这一战略着眼中国国情、农情、粮情，明确了保障国家粮食安全的着力点，也就是确保产能、科技支撑。确保产能，这是我们保证国家粮食安全的根本，首要的是做到藏粮于地，这方面国家正在加快建设高标准农田，建设以产粮大市、大县为主的核心产区，还要划定永久性基本农田。科技支撑，这是挖掘增产潜力的关键，这方面主要是要加强科技创新和技术集成创新，着力提升单产水平。此外，适度进口是为了满足国内食物品种多样化、调剂余缺的需求，这也是合理利用“两个市场、两种资源”的需要，但要把握好规模和节奏，防止冲击国内生产，给农民就业增收和国际市场带来大的影响。
《纲要》提出支持到境外特别是与周边国家开展互利共赢的农业生产和进出口合作，我们注意到，近几年中国粮食进口增长较快，随着消费需求的增长，今后中国粮食的进口量是否会大量增加，更多地依赖国际市场？
2013年，中国谷物进口接近1500万吨，大豆进口突破6000万吨，这主要有两方面原因：
DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.20.064
Abstract：FoodsafetyisofgreatsignificanceforthehealthydevelopmentofeconomyandsocialharmoniousstabilityinChina.Usingmethodofcomparativeanalysistocontrasttraditionalagriculturewithorganicagriculture.Resultsshowedthat，theorganicagriculturecouldovercomethedrawbackoftraditionalagriculture，byprohibitionofchemicalfertilizers，pesticides，insecticidesandgeneticallymodifiedseeds，whichcouldensurethesafeofsoilenvironment，waterenvironment，atmosphericenvironmentandbiologicaldiversity，thusguaranteefoodquality.Accordingly，Itwasrecommendedtovigorouslydeveloptheorganicagriculture，conservetheenvironment，putnationalfoodsecuritystrategiesintopracticeunderthenewsituation.
Keywords：organicagriculture；foodsecurity；ecologicalenvironment
Z食是国民经济发展的重要物质基础，是维持人们生存的基本必需品，更是一个关系国计民生的重要问题，因此中国一直把保障粮食安全摆在重要的战略位置。然而，伴随科学技术的进步和社会的发展，影响粮食安全的因素越来越多，诸如耕地的数量以及质量的下降、农药化肥的使用，不仅会影响粮食的数量，也会通过生态环境等因素影响到粮食的质量，加大粮食安全的潜在风险。
在粮食安全的应对措施中，有机粮食生产因其独特的理念、管理体系和生产方式而成为非常有效的选择。有机粮食生产是一种可持续的农业生产方式，它对农产品的生产、加工、标识与销售以及管理体系都有严格的监督措施。有机粮食生产不使用农药、化肥和化学添加剂等，对环境没有不利影响，有利于生态环境的保护，从而生产出高质量的粮食，因此有机农业是解决粮食安全的有效途径。
1粮食安全与影响因素分析
粮食安全是一个不断发展的概念，经过数十年的不断完善，其内涵被完整地表述为：“只有当所有人在任何时候都能在物质和经济上获得足够、安全、富有营养的食物来满足其积极健康的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全[1]”。这个表述对粮食安全做出了新的理解，即不仅在数量上要求获得足够的粮食，而且在质量上强调既安全又富有营养，把粮食安全从数量安全提升到质量安全。
现代粮食安全包括四层含义：数量安全、质量安全、经济安全和生态安全（图1）。
粮食的质量安全，是指生产的粮食要具有较高的营养质量和安全质量，必须是纯天然、无污染、高质量、安全营养的健康食品，涉及到粮食的品质。影响粮食质量安全的因素包括转基因种子、农药与化肥的超标使用造成的生物多样性减少、地下水污染及土壤、大气、生态环境的破坏等，这些因素都会导致粮食的质量下降。中国对转基因产品持谨慎态度，长期食用转基因粮食可能导致人体基因突变、诱发癌症；农药化肥等化学投入物质的大量使用会导致湖泊水库的富营养化和地下水的污染、土壤的硝酸盐以及重金属含量加重、大气污染以及生物多样性遭到破坏，最终生态环境遭到破坏；在一个污染的环境中生产出的粮食的质量肯定会含有各种农药残留，尤其是那些高毒高残留农药的施用致使粮食、蔬菜、水果和其他农副产品中的有毒成分增多，不仅影响食品安全，并危害着人体健康。
粮食的生态安全，是指粮食本身没有污染和生产过程不造成污染，即在粮食的生产过程中不对生态环境带来负面影响，能够保证粮食生产的可持续发展。影响粮食生态安全的因素有农药化肥等一些化学制品作为投入物质对生态环境的影响。只有粮食本身没有被污染、生产过程也没有被污染、生态环境没有被破坏才能促进粮食的可持续生产。各因素对粮食生态安全的影响见图2。
总之，全面意义上的粮食安全既有基于单产和一定种植规模的数量要求，也有基于安全的投入物质和健康土壤的质量要求，还有基于良好自然环境的生态要求以及基于对生产者充分激励的经济要求，只有充分理解粮食安全的真正内涵，才能找出其中存在的问题，制定相应的政策措施，确保中国粮食安全战略。
2有机农业的基本理念与行为剖析
有机农业作为一种生产方式和管理方式，通过化肥农药的禁用、作物间作轮作、物理和生物方法治理病虫害，施用有机肥料、禁用转基因品种以降低食品安全风险，完善质量保障体系以使产品可追溯，经由第三方认证等制度体系，不仅向人们提供了健康的食品，还传播了健康、环保和可持续发展的理念，成为保障中国粮食安全的重要方式。
有机农业对农产品的生产、加工、标识与销售以及管理体系都有严格要求，在整个生产、加工以及销售等过程中均实行清洁生产，走循环经济之路，强调采用可持续的生产方式；其过程遵循一系列严格的标准准则，其中对于产地环境的要求、转换期、种子和种苗选择以及病虫草害的防治等都有明确的界定和方法，以此来约束和规范有机生产者、加工者以及从事有机经营或销售人员的行为，其建立的管理体系为检查、认证、监督提供了基本依据；最后，有机生产的各个环节都强调产品从土地到餐桌的可追溯性，在生产者和消费者之间建立了相互信任的关系，确保生产者及消费者的利益。
2.1有机理念的涵义分析
有机农业四大原则表述了它能为人类以及生态环境做出的贡献，充分实现人与自然相互和谐的目标，促进了农业的可持续发展。
健康原则要求有机农业应当将土壤、动植物、人类和整个地球的健康作为一个不可分割的整体而加以维持，强调个体和群体的健康与生态系统的健康是密不可分的，健康的土壤可以生产出健康的粮食，而健康的粮食又是动物健康和人类健康的保障。
生态原则要求有机农业应以生态系统和生态循环为基础，有机农业禁止使用化学合成肥料和农药，而以使用有机肥料取而代之和利用生物多样性如轮作、间作、建立缓冲带和减少耕作等措施，从而建立生态系统内稳态机制，提高生态系统的效率，保证了生态安全。
公正原则要求有机农业以共享环境和生存机遇的公平为基础。应当对社会和生态环境公正，用一种对子孙后代负责的方式来开发利用自然资源，“公正”要求生产、分配和交易的系统都是公开透明、平等的，而且需要考虑到真正的环境和社会成本。
关爱原则（谨慎原则）要求本着一种负责任的态度来管理有机农业，以保护人类以及子孙后代的健康和福利，同时保护环境。有机农业对于新技术持一种谨慎负责任的态度，它拒绝一切不可预测的技术，避免可能带来的风险影响人的健康。
2.2有机行为分析
有机农业遵循自然规律和生态学原理，以及利用生物多样性、轮作、间作、缓冲带和减少耕作等措施，建立生态系统内稳态机制，挖掘系统内部资源，帮助保持和提高生态系统的生产率，减少环境污染，保证生态安全。
有机农业采取与自然融合的耕作方式，强调尽量减少外部物质的投入，主张本地资源的充分利用，此外主张通过轮作、机械除草等方法来防治病虫害；有机农业还协调种植业与养殖业的平衡，确保双方所需的能量处在一个动态的平衡之中，即根据土地的承载力确定养殖的牲畜量，防止出现“公地的悲剧”，以充分有效利用自然资源。
有机农业禁止使用人工合成的化学农药、化肥、生长调节剂和饲料添加剂等物质，它强调本地资源的充分利用、保持土壤的长期生产力、采取一些轮作套作等耕作方式以及人工防治病虫害的方法保护生态环境，保持了生产体系以及周围环境的生物多有裕最大限度地实现了人与自然的和谐发展。
3有机农业对粮食安全的保障机制研究
有机生产既有利于粮食的质量安全，也有利于粮食的生态安全，对粮食的经济安全也有重要的促进作用。有机农业对粮食安全的保障见图3。
3.1有机生产对于粮食质量安全的保障作用
有机粮食生产禁止使用农药，避免了粮食直接与农药接触，从而保障了粮食的质量安全。当前中国农业生产中为了防治病虫害、提高农作物产量，大量使用化学合成的农药，且农药残留严重超标，人类处于食物链的最末端，由于粮食中的农药残留很难被分解掉，最终会通过生态系统内的能量循环以及食物链进入人体，使农药残留富集在人体中，对人的生命健康造成了严重的威胁。相反，有机粮食种植推荐使用生物方法来防治病虫害，禁止使用化学合成的农药，粮食中农药残留量大大降低，从而提高了粮食的安全性。
有机粮食生产要求特定的投入物质，禁止使用化学合成的化肥，因此土壤中的硝酸盐、重金属等各种化学物质含量都会下降。研究表明，粮食中高含量的硝酸盐在一定条件下可能转变成致癌物质亚硝胺，硝酸盐也能削弱血液的携氧能力，长期食用这类食物会对人体产生不利影响[5]；化肥中的重金属通常比土壤中重金属有较高的可溶性，容易被粮食吸收，因而危害更大，由于重金属不易被消化，长期食用这类水稻，重金属会在人体内积累最终引起中毒，危害人类健康[6]。
有机农业禁止使用化学肥料，在常规农业生产中化肥的连年施用会造成土壤中重金属累积，从而影响食用者的身体健康，而有机粮食生产禁止使用化肥，可以降低这方面α甘车奈廴尽T诙杂谢水稻和常规水稻的安全性研究中发现，有机稻米中所测得的6种重金属含量均低于国家标准的限量标准（除Cd），而常规稻米中As、Cr、Hg、Pb、Cu5种重金属平均值含量分别是有机稻米的10、1.8、6、2.9和1.2倍[6]。不难发现常规水稻的重金属含量均普遍高于有机水稻，因此从总体上来讲，有机稻米的安全性高于常规稻米。
3.2有机生产对于粮食生态安全的保障作用
有机粮食生产禁止使用农药化肥等化学投入品，从而减少氮素淋失以及土壤中的重金属含量，降低了对地下水以及土壤的污染，进而实现生态环境保护。且有机农业可以减轻农业面源污染，对资源的合理利用起到了示范和促进作用，水土得到了保持，生物多样性得到了保护或恢复，使粮食能够吸收到清洁无污染的水分，生长在一个健康的没有被污染的土壤环境中，从而可以向人们提供无污染的健康环保型粮食。
有机农业有利于减少化石燃料能源的消费，进而减少温室气体的排放，减少土壤侵蚀，增加碳的存量等。由于有机粮食生产禁止使用化学制品以及大型机械设备，因此温室气体排放明显降低，有利于环境的保护。Dalgaard等[8]估计，发展有机农业有助于降低农业源CO2的排放，在丹麦如果将常规农场全部转换成有机农场，那么农业生产中能源的消耗以及N2流通的减少可使该国家整个温室气体的排放量减少13%～38%。
有机农业能够改善生物多样性。生物多样性是生物和它们组成的系统总体的多样性和变异性，生物多样性具有保持水循环、稳定水文功能、维护集水区的植被调节和防止水分流失及促进土壤生成和保护、减少土壤肥力的损失、减少水土流失等多种经济价值[9]。李现华等[10]在内蒙古磴口县分别就常规农业和有机农业的生物多样性进行了研究，结果发现，发展有机农业能够促进生物多样性保护，如益虫数量的增加，其中七星瓢虫最为明显，另外蚜虫的虫口密度降低，益鸟等生物的数量有所增加。总之，生物多样性的增加能够提高土壤的保水保肥性能以及土壤的生产力。
有机农业能够改善生态环境，它不使用农药、化肥和化学添加剂等，能为社会提供高质量的农产品，保证了农产品的质量，并且对环境没有不利影响，有利于农业生态环境的保护，实现长期的粮食安全。一个健康的环境必然能生产出高质量的粮食，从这方面讲有机农业能够促进生态安全进而保障粮食质量安全。
3.3有机生产对粮食经济安全有重要作用
有机农业能够增加有机生产者的收入。这主要是因为有机农业属于劳动密集型产业，它禁止使用化肥、农药、杀虫剂等手段防治病虫害，取而代之以人工劳动来完成诸如病虫草害防治等工作，而且在产前、产中以及产后等环节的专业分工上均需要大量的劳动力投入，从而为中国剩余劳动力提供了就业机会，特别是增加了农村老人与妇女的就业机会。
有机农产品因为其生产过程禁止使用农药、化肥以及杀虫剂等化学投入物质，因此其产品也就避免了这方面的污染，不仅体现在其营养、安全、健康等方面都要高于普通农产品，而且也体现在其优良的品质和环境友好、社会公平等高的附加效用。有机食品的价格通常比常规食品高20%～50%，有的甚至可高出一倍以上，有机产品的需求人群主要为一些白领、公务员或事业单位职员、教师以及接受过高等教育的人群，这些人愿意以比普通农产品更高的价格去购买有机产品，主要是因为其具有较高的营养及安全价值。
最后国家对有机生产者进行的补贴政策可以不同程度上降低生产者的投入成本，如中国对从事有机生产的人员或单位进行资金直接补贴和技术支持，大大降低了有机生产的投入成本，使粮食生产者获得了市场的平均利润。总之，发展有机农业不仅可以增加农民收入，提高农业生产水平，还可以促进农村可持续发展。此外，发展有机产业还会带来生态旅游等附加值功能，为旅游树立良好的品牌效应，使有机产业同旅游产业良好地联系在一起，促进区域经济发展。但是同时也要考虑到有机农业在转换期间可能出现亏损的情况，这主要是因为在转换期间有机粮食种植虽然按有机标准进行规范操作，但是销售价格却低于有机价格以及转换期间产量的突然下降造成的，相信随着转换期的结束以及技术的成熟，这些弊端最终会被克服，有机粮食的生产会取得不错的经济效益。
4结论
有机农业作为一种新型农业生产方式，可以促进农业的可持续发展，它是以产业化为主导的优质、安全、生态的现代化农业，旨在实现经济、生态和社会的完美统一。有机农业生产遵循可持续发展的原则，在生产过程中尽量减少外部投入物，提高生态循环效率，向消费者提供优质的有机农产品；而且有机农业的发展不仅在保护环境、保护物种多样性、提高农民收入、发展农村经济方面发挥了重要的作用，而且在一定程度上保证了粮食安全，提高了农产品的质量。
有机农业生产要求人们在田间管理中强调生态平衡，它能改善生物多样性、促进养分循环以及协调作物、动物、土壤和其他生物的相互作用，是促进资源保护和再生的有机农业生产方式，是可持续提高农业生产、解决粮食安全问题的一条可以实践的途径。发展有机农业不仅有利于实现中国有限资源的持续利用，解决环境污染和生态破坏问题，而且有利于实现发展经济与保护环境的有效结合，保证粮食安全，从而保护生态环境免遭农业面源污染的厄运，实现了人与自然协调发展。
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税法的作用，是指税法的实施对社会关系所产生的影响，可以从税法的规范作用和经济作用来评价。[1]在耕地占用税法领域，主要是通过税收杠杆使纳税人的耕地占用行为得到合理控制，在耕地保护的过程中实现国家对宏观经济的有效调控。如果耕地占用税制度长期存在耕地保护功能失灵及税负不公，那么就会消减耕地占用税法经济手段协同土地管理法等行政手段保护耕地的法理基础及正当性。根据制度变迁的一般原理，制度实施效率的提升是促进耕地占用税向农用地占用税制度变迁的原动力。由于现行耕地占用税制度本身存在制约效率和公平的缺陷，“完善耕地占用税势在必行”。[2]
一、持续有效的耕地保护是我国粮食安全的基石
截至2012年年末，“全国大陆总人口为135404万人，比上年末增加669万人，其中城镇人口为71182万人，占总人口比重为52.6%”，[3]我国人口数量仍然在递增，一般情况下，世界人口大国的状况在未来相当长时期难以发生根本性改变。吃饭是人的最基本需求。历史证明，如果人的最基本需求得不到保障，那么社会秩序可能发生动荡、社会伦理将受到空前挑战甚至倒退。为此，保障粮食安全是各国政府及法律制度孜孜以求的最基本也是最重要的目标。“1942”饥饿与恐惧的惨痛史实告诫我们，人口数量递增背景下的世界人口大国现状表征，我国粮食安全保障的任务及重要性是其他国家难以比拟的。
370多年前，美国殖民政府开始努力去保护土地和农业。并且日渐达成共识，认为有效的法律和公共政策在实现农业可持续，保护资源和保持农业经济活力的同时亦可保护环境。在1978年和1983年之间，美国大多数州制定了农场权利法令，目前所有五十个州都有若干适当的农场权利法案，其目的是防止房地产开发的威胁从城市向传统的农村地区转移。耕地保护不仅仅是对昔日农业美国的留恋，因为一旦耕地非农化，每个农民生产的产品养活多达120多人是极为困难的事情。由此可见，美国早就深刻认识到耕地保护与粮食安全的关系。[6]市场配置资源不是万能的。市场存在失灵，需要政府干预，耕地占用税法成为政府运用税收杠杆实施耕地保护的基本形式。
一、我国粮食安全现状分析
1.“粮食安全”的内涵。20世纪70年代爆发粮食危机，由此“粮食安全”概念逐渐付出水面。联合国粮农组织对粮食安全的定位是“保证所有人在任何时候都能得到为了生存和健康所需的了足够粮食”。
粮食安全有一定的衡量标准，主要指标有：外贸依存度、粮食储备水平（一般要求粮食储备要达到粮食需求量的18%左右，低于14%即处于粮食危机边缘）、粮食产量波动系数（通常波动系数应该控制在2%左右）、低收入阶层粮食保障水平几个方面。
2.外国粮食供求现状及我国粮食安全形势。（1）我国粮食供需现状。从供求层面分析，我国粮食供应主要依靠自主生产，自主生产占粮食供应的90%以上。但近年来，我国粮食生产受到的制约因素也越来越强。一是我国粮食生产资源不断受到压缩，城市化进程的加快使得耕地面积极少，水土资源污染不然严重；二是粮食生产成本提高，农业生产中的原料成本都大大提升，人力物力投入加大；三是农业基础设施及科技投入有待加强。
从需求层面个上讲，当前我国粮食需求呈现以下发展趋势。一是从需求用途上看，口粮需求比重下降，饲料用粮及工业用粮需求增加，这会对我国粮食生产添加新的压力；其次，我国粮食品种需求差异加大。由于受到饲料用粮及工业用粮的影响，玉米、大豆等品种需求加大，国内生产逐渐不能满足需求；再次，从地理需求上看，我国粮食区域间的供需不平衡将加大，“北粮南运”局面没有得到改变。
（2）我国粮食安全形势分析。目前我国粮食安全形势不容乐观，主要表现在：粮食生产资源约束增强，粮食供求平衡压力增大。我国耕地和粮食耕种面积逐年减少，耕地质量不断下降；粮食食生产比较效益低，农民种粮的积极性不高；农业生产基础设施薄弱，经营方式落后，粮食生产力水平较低。
二、影响我国粮食安全的因素分析
1.国内粮食生产环境因素。第一，国内自然资源环境对我国粮食安全产生影响。首先，耕地面积是影响粮食生产的主要因素。近年来，我国粮食耕地面积由于受到城市化进程的影响，耕地面积减少速度大大超过了粮食单位面积生产速度。其次，我国水土资源分布不均衡，直接影响到我国粮食生产。最后，由于受到气候条件的影响，我国粮食生产也受到一定的波动。第二，农业基础设施因素。当前，我国农业基础设施相对薄弱，基础设施对我国粮食生产的支撑作用还有很大空间可供挖掘。另一方面，我国耕种机械化程度不高，与发达国家很有很大的差距。第三，农村市场劳动力资缩减。我国市场经济改革的发展，带动一些沿海发达城市经济的增长，就业机会也逐渐增多，为了增加收入，农村劳动力纷纷走出农村，寻找致富途径，农村缺乏足够的优秀强壮劳动力。第四、体制和政策因素。一方面，我国从2004年开始的粮食流通体制市场化改革以及农村减免优惠政策，给我国粮食生产带来了积极的促进作用。另一方面，必须看到我国粮食生产在体制和政策上还存在一些不利因素，如不完善的粮食储备制度。中央在粮食储备上还不能根据市场供求变化建立灵活的应对机制。
2.国际宏观环境因素。第一，新生能源原料的需求影响粮食安全。由于世界石油价格一路攀升，不仅仅使得粮食生产和运输成本提高，而且代来另一个新的问题，即发达国家纷纷寻求新的能源来替代石油资源，这其中，使用粮食资源来生产生物燃料占了很大的比重，影响了粮食安全。第二，国际粮食投机商操纵市场，扭曲粮食价格。尤其表现在，大量国际资本纷纷进入农产品期货市场，使得粮食等农产品预期价格高于实际价格，粮食价格被恶意抬高。第三，发达国家的农业高额补贴，对发展中国家农业造成不利影响。由于发达国家对农业的高额补贴，压低了国际粮食价格，使得发展中国家的粮食生产人力物力大大减少，由此引发粮食安全问题。
三、我国粮食安全面临的难点及考验
由于受到国内农业生产环境因素，农业生产成本，国际市场环境等因素的影响，我国粮食生产还存在一些不安全的因素，未来我国粮食生产将面临更大的挑战。
1.粮食生产投入因素配置难度加大。主要表现为工业化、城市化加剧带来的粮食生产用地减少，水土环境污染加重，自然灾害的频发，农村市场劳动力减少及老龄化趋势，这些因素都将对我国未来粮食生产造成不利影响，粮食生产必备资源的如何配置，粮食生产资源如何有效利用，这些都是未来我国粮食生产必然要解决的难题。
2.粮食需求的结构性增长问题。首先，我国人口每年都出现一定程度的增长，这些增加人口对粮食需求呈现刚性增长趋势；其次，我国城乡人口在粮食消费结构上逐渐从数量向质量转变；再次，饲料用粮及工业用粮也逐年增加；最后，粮食用于生物燃料制造逐渐得到推广。如何平衡粮食需求增长的结构性问题是摆在我国政府面前的一道难题。
3.粮价上涨并没有使得农民增收，对粮食生产促进作用有限。自从我国进行农业改革以来，国家出台了一系列的政策为农民减负，取消农业税并给与农业生产补贴，粮农的账面收入是提高了，但与此同时，农业生产成本也大大提高，农民的实际收入并没有得到多大改善，农民粮食生产积极性没有明显的提高。
4.政府宏观调控压力增大。由于受到一些不确定因素的影响，我国政府在粮食生产上的宏观调控压力不断加大。一方面表现为国际宏观经济中的不确定因素，如粮食生产运输原油价格波动对粮食价格及生产成本的影响。另一方面，国内经济发展也存在一些不确定因素，除了自然灾害等不可抗力因素之外，还存在诸如重大疫情、食品安全等突发事故，这些事故的直接影响就是影响粮食价格，造成粮食的不安全因素。
四、保障我国粮食安全的对策分析
1.优化生产环境，提高粮食生产能力。首先，要稳定粮食耕地面积，加大基础设施投入，提高粮农积极性。政府在工业化用地，城市化用地以及农业用地的问题上要起到调控的作用，严格保护农业耕地，防止出现各类建设用地侵占行为。另一方面，要加大农业基础设施投入，改善灌溉，提倡农业种植机械化，促进农业规划、集中化经营，提高农业种植水平，以此带动粮农生产积极性。其次，加快农业科技创新，提高农业种植科技含量。在粮食生产上要改变以往的粗放式经营方式，利用科技水平，科学种植，以科技带动粮食生产，保障粮食安全，增加粮食生产中的科技投入，建立优秀的科技生产队伍，推广粮食生产新方式，新模式。
2.联社粮食安全的政策保障体系。首先，健全粮食生产与采购的保护措施。如：继续加大惠农政策，完善农业生产扶植体系，依靠政策激励与价格引导调动粮农生产积极性等。其次，完善粮食安全金融保障体系。对设计粮食生产、流通、运输等环节的配套金融服务要不断深化，提高对粮食生产环节的金融支持。再次，加强农业政策保险体现建设，在信贷支持和保险两个方面为粮食生产提供有力支持。最后，建立健全粮食储备体系。要根据我国粮食供求状况合理确定粮食储备数量，建立系统化的粮食吞吐机制等。
3.利用国际市场，最大程度地降低粮食安全的风险。我国粮食供给内生性极强、外向型不足，国际粮食市场满足我国粮食供给的空间有限，不能依靠国际市场来填补我国粮食的缺口，必须坚持实行粮食立足国内、自给自足、适当利用进出口调剂余缺的方针，保障我国粮食市场的供求平衡，降低对国际粮食市场的依赖。同时，开展多元化的国际粮食贸易，破除国际资本垄断。要同多个粮食贸易出口国建立自由双边贸易和开展援助活动，在农业资源丰富的国家和地区建立农产品贸易机构，进行国家与地区间互惠的粮食生产贸易合作，实施多样化的农产品贸易，减轻我国粮食需求压力。
粮食生产中的水土资源是指投入到粮食作物种植和生产中的土地资源和水资源，是提高粮食综合生产能力和粮食安全水平的基础。根据公共性的概念，粮食生产中的水土资源是一种公共性产品，但目前我国粮食生产中的水土资源面临着数量紧缺，质量退化和水土资源空间分布不匹配的问题，加之粮食生产所涉及到中央政府、地方政府和种粮农民的权益不清晰、不对等，严重影响了资源的可持续利用，进而威胁到我国的粮食安全。以资源价值为基础，完善资源价值实现途径和明晰不同经济主体产权是确保资源可持续利用的关键。本文在分析粮食生产中水土资源的公共性和外部性的基础上，从完善价值实现途径的角度提出促进粮食生产中水土资源可持续利用的政策建议。
一、粮食生产中的水土资源公共性分析
公共管理学根据效用、消费和受益的经济特性，赋予公共产品三大特征，即效用的不可分割性、消费的排他性和受益的排他性。效用的不可分割性是指产品效用为整个社会的成员所共享，而不能将其分割为若干部分归属于某些个人享用；消费的非竞争性是指某一个人对此产品的效用不能排斥、妨碍其它人对其的同时享用，也不会因此而减少其他人享用该种产品的数量或质量；受益的非排他性是指在技术上没有办法将拒绝为物品和服务付款的人排出在受益的范围之外。能同时满足这三个条件的为纯公共产品，同时不满足这三个条件的产品则是私人产品。如果一种产品同时具有效用的不可分割性和受益的非排他性，但在消费上具有竞争性，则这种产品可以成为“拥挤性公共产品”。如果一种产品同时具有效用的不可分割性和消费的非竞争性，但在技术上能够排他，这种产品称为“价格排他性的公共产品”。
粮食安全的最终目标是确保所有人在任何时候都能买得到又能买得起他们所需要的基本食品。粮食安全指的是一个国家的食物安全保障，是通过供应充足的满足公众消费需求的粮食来实现的，其效用具有整体性，是国内每一个公民都可以享有的，因此粮食安全具有效用的不可分割性。粮食安全的受益性是不可排他的。在不同的消费水平下，我国粮食需求与现实的粮食生产能力之间还存在一定的差距，随着人口增加和消费水平的提高，粮食安全的实现难度越来越大，粮食安全具有竞争性。综合以上可以看出，粮食安全具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消费的竞争性，属于拥挤性公共物品。
本文对粮食生产中的水土资源可持续利用和有效管理是针对水土资源保障粮食安全的效用而言的。从粮食安全的角度分析，粮食生产中的水土资源的效用不在于生产了多少粮食或者水土资源利用的效益是多少，而更重要的是作为保证粮食安全的基础，为一个国家提供了粮食安全保障，其效用具有不可分割性。粮食生产中的水土资源的消费具有一定的竞争性，人口需求不断提高增加了水土资源利用的压力。因此，粮食生产中的水土资源是一种特殊的公共资源，是一种“拥挤性公共物品”。
二、粮食生产中水土资源利用的外部性分析
外部性是指某一经济主体的活动对与其他经济主体产生的一种未能由市场交易或价格体系反映出来的影响。粮食生产中的水土资源利用的外部性，主要体现在两方面，一是不同经济行为主体在粮食生产中的水土资源利用保护中承担的成本和效益不对等，二是粮食生产中的水土资源价值没有完全实现。
（一）粮食生产各经济主体行为逻辑分析
粮食生产中的水土资源利用保护主要涉及三大经济主体，即中央政府、地方政府和种粮农民。不同主体所肩负的保护任务和获取的利益不同，并存在成本和收益不对等的现象，这必然影响到粮食生产中的水土资源利用和保护效率，影响粮食安全。因此有必要对主要经济主体利用和保护资源的成本收益进行分析。
1、中央政府资源利用保护成本和收益分析
中央政府利用保护水土资源的成本包括直接成本和间接成本。直接成本包括直接投资和补贴两大部分，例如国家直接投资的水利建设资金，高标准基本农田建设资金、为促进农民种粮积极性而支付的种子、农业机械、化肥、农药等生产资料补贴和直接补贴等。间接成本指中央政府保护粮食生产中的水土资源而损失机会成本，如因将水土资源投入粮食生产而制约非农产业发展所引起的财政收入减少和资源利用收益损失等。中央政府保护粮食生产中的水土资源获得的显性收益主要是以粮食产品为原料的行业发展对国民经济形成的贡献率，隐性收益主要表现为粮食安全对国家安全和社会安定的保障作用。
我国人多地少，随着人口增长和生活水平的提高，人民对粮食安全的需求水平不断提高。为了确保社会安定和国民经济社会可持续发展，我国政府一直将保护粮食安全，保护粮食生产中的水土资源作为重要工作任务。从中央政府提出的保护18亿亩耕地红线、加大农田水利投资力度等措施就可看出中央政府保护水土资源的意愿和决心。
2、地方政府资源保护成本和收益分析
3、种粮农民保护资源的成本和收益分析
种粮农民是利用和保护水土资源的具体实施者。种粮农民付出了粮食生产资金，获得的收益全部为私人收益，因此理论上种粮农民保护和持续利用资源的积极性较高。粮食生产中的水土资源利用具有经济功能、社会保障功能和生态服务功能。社会保障功能表现为：一方面为国家提供粮食安全，另一方面为种粮农民提供社会保障；同时粮食生产中的水土资源利用对于生物多样性的维持与保护、大气净化、环境净化等具有生态服务功能。而目前，我国粮食生产的经济效益较低，而且粮食生产带来的社会保障功能和生态效益为整个社会所享有，不完全体现在水土资源使用者和保护者身上。此时社会的收益大于私人收益，水土资源利用产生了正外部性。同时随着我国目前城市化进程和农业结构调整进程加快，种粮比较效益较低，在比较利益的驱动下，加之水土资源具有多宜性，使得大量用于粮食生产的土地资源转移为其他用途，水土资源的利用具有很高的机会成本。种粮比较经济效益与水土资源巨大的机会成本之间的差距必然影响种粮农民的积极性。
（二）粮食生产中的水土资源价值实现情况
粮食生产中水土资源的功能赋予了水土资源一定的价值，使其具有经济价值、社会价值和生态服务价值。经济价值是指粮食生产所获得粮食产品带来的经济效益，可以直接用货币来衡量，这部分价值通过种粮农民出售粮食产品得到实现；生态价值指以水土资源为主体构成的生态系统具有的生态价值，包括保护生物多样性、物质循环和景观美学等方面的价值；社会价值主要包括提供养老、就业保障和粮食安全等方面的价值。粮食生产中的水土资源各项价值实现程度不一致。目前粮食安全价值和生态价值被其他社会成员无偿享用，同时由于尚未明确和完善养老和就业保障价值的数量和管理制度，当粮食生产中的土地资源产权流转时，种粮农民也失去养老和就业保障的基础，水土资源的就业和养老保障价值无法实现。资源价值的不完全实现造成了种粮农民水土资源利用的短期行为，不重视对水土资源的保护性利用，盲目施用过量的农药和化肥会造成水土流失，土壤板结，不仅造成水土资源的质量下降，甚至导致生态环境恶化和食物质量下降，或者出于经济利益的考虑转换粮食生产中的水土资源用途，造成粮食生产水平下降。
粮食生产存在经济行为主体收益权利不对等和粮食生产中的水土资源价值未完全实现的问题，造成了粮食生产中的水土资源利用的外部性。不同经济主体的活动对他人或社会的影响有好有坏，有利有弊，因而外部性又可分为正外部性和负外部性。但无论存在正外部性还是负外部性，都会影响粮食生产中的水土资源利用效率，降低整个社会的福利水平。因此为了促进粮食生产中的水土资源可持续利用，根本的方法是消除利用外部性，使资源利用保护成本与收益对等，提高粮食生产中的水土资源利用效率。
三、政策建议
（一）完善粮食直接补贴政策
粮食生产中水土资源价值评估目的在于促进水土资源合理利用和配置，提高粮食综合生产能力，促进粮食生产发展。粮食生产中的水土资源价值评估为建立资源有偿使用制度，完善粮食生产成本和制定粮食生产直接补贴标准提供了科学的依据，同时通过价值评估树立的资源有价观念促进了人们自发地保护粮食生产资源，促进了资源的可持续利用。粮食生产资源价值评估的目的与粮食直接补贴的目标相吻合，利用粮食生产中的水土资源价值为粮食直接补贴政策提供了两方面的依据：一是为粮食直接补贴具体方式的选择提供了理论依据，使粮食直接补贴成为实现水土资源价值的手段；二是为粮食直接补贴的具体标准提供了参考。
粮食安全是一个抽象的概念，其实质是应该由政府提供的公共物品，而真正发挥作用的是由种粮农民私人生产的粮食产品，这为政府提供粮食补贴提供了理论依据。粮食生产资源的生态价值和社会价值几乎作为一种正外部性被全社会所共享。为了促进粮食生产资源的可持续利用，建议将粮食生产资源的经济价值和生态价值划入粮食生产直接补贴的范畴，这种补贴方式将资源价值量化，不仅为水土资源的管理提供了科学的依据，同时也促进社会各方面对资源的合理利用，有利于建立保证粮食生产综合生产能力的长效机制。
目前我国粮食直接补贴对象明确为种粮农民，由于粮食安全和粮食生产中水土资源的公共性，粮食直接补贴由政府提供。结合粮食生产涉及到的社会经济主体，以及粮食生产中的水土资源价值类型，粮食直接补贴可以细化为直接经济补贴，种粮农民就业和养老保障补贴、粮食安全补贴和环境补贴，并提出补贴标准和方式的建议。
粮食直接经济补贴：种粮农民通过出售粮食获得了部分的资源经济价值，但粮食生产经济效益远远低于社会平均利润率，而粮食生产成本中没有完全考虑粮食生产中的水土资源的价值，造成了粮食生产成本的缺失，种粮农民没有获得粮食生产中的水土资源全部的经济价值，个人边际成本高于社会边际成本。粮食生产中的水土资源经济价值与粮食生产产值之间的差距即为粮食生产中的水土资源尚未实现的经济价值。在评估各地区粮食生产中的水土资源的经济价格的基础上，根据各地区单位粮食产量中的虚拟水土含量，可得到单位粮食产量中水土资源的经济价格，从中扣除当年粮食价格并乘以粮食单产得到粮食直接经济补贴标准。
种粮农民就业和养老保障补贴：补贴标准是根据区域内单位粮食生产面积就业和养老价值乘以一定粮食种植面积需要的标准用工数，可通过为农民建立养老和就业保险的方式支付补贴。
粮食安全补贴：区域粮食生产中的水土资源所承担的粮食安全价值不同，为了平衡地方政府承担粮食生产的责任和因此损失的机会成本，粮食调入地区应承担起粮食调出地区的粮食安全补贴。粮食安全补贴为计算出的粮食生产中的水土资源的粮食安全价值，根据粮食总产量计算单位产量的粮食安全价值，如果长期无力解决本地区粮食自给问题，需要向外地调入粮食，那么除了根据粮食市场经济价格支付购买价格外，还应该额外向调入地支付粮食安全补贴。这个补贴值是调出地单位产量粮食安全价值乘以粮食外调量。
环境补贴：粮食生产系统的存在为人类提供了生态服务，农民为生态服务的存在提供了劳动，但这部分价值却没有体现，被全社会成员无偿占有。从粮食安全的公共性来看，政府应代表全社会成员对这部分价值进行补贴。环境补贴的标准是单位粮食播种面积的平均生态价值与粮食播种面积的乘积。由于生态价值数量巨大，粮食播种面积不固定，因此建议中央政府以生态价值评估结果为依据，根据各地区长期粮食生产情况和自然情况统筹发放。
（二）完善粮食生产中的水土资源产权制度
1、土地资源产权改革建议
从粮食安全的角度而言，粮食生产中的土地资源是公共资源，它属于公众和社会。但由于每个社会成员不具备管理和控制资源的能力，国家拥有资源的所有权。但实际生产中，农民根据市场的变化，随意改变自己的私人选择，政府和农民成为资源产权制度的主体。鉴于粮食生产中的土地资源的特殊性，建议建立政府公共产权与农民交易产权的双重结构。农民和村集体是资源的直接使用者和管理者，授予其收益权、使用权和经营权，并依法获得资源利用的经济收益。同时在资源转让时，补偿其因资源流转而损失的就业和养老价值。资源的所有权归政府所有，因此其有责任制定出资源利用的相应规则，如资源的使用权、排污权等权利的获得与费用。直接的资源利用收益如经济收益应有明确的产权界定。这种产权界定保护产权主体利益，同时明确各主体间的责任，能够起到很好的激励作用，克服资源利用的短期行为。
2、水权政策建议
粮食生产中的水资源表现出公权性质，水资源所有权应归国家或集体所有。但针对粮食产品来说，水资源具有私人物品的性质，具有明显的竞争性和排他性。目前我国水资源开发利用实行取水许可制度，水资源使用权主体分离。生产者获得水资源使用权后，利用水资源生产获得收益是水资源收益权的实现形式。水资源收益权转让其实质是水资源市场流转的过程。长期以来我国实行水资源无偿使用制度，生产者无需交纳水费，无法体现水资源的稀缺性和市场价值。粮食生产中的水资源具有经济功能、社会保障功能和生态功能。粮食生产者通过利用水资源获得收益，粮食生产者应根据计算出的水资源的经济价格向所有者支付相应费用，交纳的水费由中央政府和地方政府用于水利工程设施的建设和维护。目前我国粮食生产区域差异较为明显，不同地区水资源承担的社会保障和生态服务功能不同，其中生态和社会保障功能的最终受益者是全部社会成员，中央政府和各级地方政府通过支付水利工程建设资金等形式承担这部分价值，同时，粮食调入区政府除了承担本区域的价值外，还应适当支付粮食调出区的价值。
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