白山市农业机械有限责任公司诉白山市人民政府、白山市自然资源局、白山市唯格房地产开发有限公司行政赔偿一案一审判决书
吉林省高级人民法院
行政判决书
（2018）吉行赔初1号
原告白山市农业机械有限责任公司。住所地：吉林省白山市浑江大街***号。
法定代表人刘永海，董事长。
委托代理人尹盛家，该公司副总经理。
委托代理人刘华，北京市京典律师事务所律师。
被告白山市人民政府。住所地：吉林省白山市浑江区长白山大街****号。
法定代表人王冰，市长。
出庭行政机关负责人赵刚，副秘书长。
委托代理人林海军，北京大成（长春）律师事务所律师。
委托代理人康海燕，北京大成（长春）律师事务所律师。
被告白山市自然资源局。住所地：吉林省白山市浑江区城南街道****号。
法定代表人郭健刚，局长。
出庭行政机关负责人田丰，副局长。
第三人白山市唯格房地产开发有限公司。住所地：白山市浑江区浑江大街鑫德西郡*号楼。
法定代表人祁海菊，董事长。
委托代理人白银东，辽宁煤都律师事务所律师。
原告白山市农业机械有限责任公司（以下简称农机公司）因与被告白山市人民政府（以下简称白山市政府）、白山市自然资源局、第三人白山市唯格房地产开发有限公司（以下简称唯格公司）行政赔偿一案，于2018年2月8日向本院提起行政赔偿诉讼。本院立案后，依法向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。被告白山市政府、被告白山市自然资源局在法定期限内分别向本院提交了《管辖权异议申请书》，本院依法作出（2018）吉行赔初1号行政裁定书，驳回白山市政府、白山市自然资源局对本案管辖权提出的异议。白山市政府、白山市自然资源局对裁定结果不服，向最高人民法院提出上诉。最高人民法院于2018年9月25日作出（2018）最高法赔辖终1号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。本院依法组成合议庭，于2018年11月9日公开开庭审理了本案。原告农机公司的法定代表人刘永海及其委托代理人尹盛家、刘华，被告白山市政府、白山市自然资源局的委托代理人林海军、康海燕，第三人唯格公司的委托代理人白银东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
通知书》。白山市政府于2015年11月16日作出《白山市人民政府关于撤销
》。2015年11月23日，吉林省人民政府作出吉政复决地字[2015]29号《行政复议决定书》，认定原告享有房屋所有权和土地使用权，白山市政府在对原告房屋和土地征收后未进行补偿，未将土地使用权收归国有，原白山市国土资源局挂牌出让以及白山市政府颁发《建设用地批准书》导致原告房屋被拆除，土地被占用，属于违法行为。原告认为，本案以违法征收为起因，以行政公权力威逼为手段，以原白山市国土资源局违法出让国有土地使用权、白山市政府违法办理《建设用地批准书》为直接原因，最终导致原告拥有合法所有权和使用权的房屋被拆、土地被占的违法后果，是一起典型的恶性行政违法案件。综上，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国国家赔偿法》等规定，请求法院判令二被告共同赔偿原告被强拆的房屋、土地市场价值损失、原告旧货市场承包经营租金损失等经营损失、原告企业的停业损失及利息等共计2267万元（已扣除实际支付的500万元），并支付自2011年10月1日起至付清之日止的利息，利息标准参照民间借贷年24%标准计算；诉讼费由二被告承担。
原告农机公司向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据:1.国有土地使用证;2.房屋登记档案材料，证明原告名下国有土地使用证、房屋所有权证仍然有效存续。
第二组证据：3.《白山市人民政府房屋征收决定公告》（白市征公（2011）004号），证明征收决定作出程序违法，征收决定所附《房屋征收补偿方案》未见具体内容，亦未委托有资质的房地产价格评估机构进行评估。
第五组证据：8.《国有土地使用权招拍挂成交确认书》;9.《建设用地批准书》，证明原白山市国土资源局违法将原告土地通过招挂方式出让给唯格公司，白山市政府违法为唯格公司颁发《建设用地批准书》，唯格公司基于二被告上述行为对原告的房屋和土地进行了强拆并实际占用该土地进行建设施工。
第六组证据：10.吉林省人民政府《行政复议决定书》吉政复决地字〔2015〕29号，证明二被告违法行为已经省政府复议决定认定。
第七组证据：11.《国家赔偿申请书》;12.白山市人民政府法制办公室《关于白山市农业机械有限公司申请国家赔偿的答复》;13.《吉林刘国华律师事务所关于白山市农业机械有限公司申请国家赔偿的意见》;14.EMS特快专递邮寄单，证明原告已向二被告提出国家赔偿申请，二被告分别回复，不予受理或不予赔偿。
第八组证据：15.应赔偿款项明细，证明应赔偿的项目以及数额。
被告白山市政府向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：1.关于白山市农机公司区段棚户区改造项目《房屋征收安置方案》征求公众意见报告;2.白山市人民政府关于公布农机公司地块唯美品格项目建设房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告;3.白山市政府房屋征收决定公告;4.白山市唯美品格小区棚户区房屋征收补偿方案公告（征求意见稿）;证明被告因公共利益征收案涉土地的行政行为程序合法、内容有效。
第二组证据：5.《建设用地批准书》;6.《白山市人民政府关于撤销
的决定》，证明《建设用地批准书》已被撤销。
第三组证据：7.《房屋土地征收补偿协议书》;8.民事起诉状;9.吉林省白山市中级人民法院（2014）白山民二初字第49号《民事裁定书》、（2014）白山民二初字第49号《民事判决书》，证明第三人唯格公司依据合法有效的《房屋土地征收补偿协议书》将案涉房屋拆除，是原告损失的直接原因，原告的损失与被告之间不具有因果关系。
法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》《吉林省人民政府办公厅关于贯彻
的指导意见》（吉政办发〔2011〕8号）《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《城市房地产管理法》。
被告白山市自然资源局的答辩意见与白山市政府答辩意见基本一致。
被告白山市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：1.国有土地使用权招拍挂成交确认书;2.国有建设用地使用权出让合同;3.白山市国土资源局解除与唯格公司签订的《国有建设用地使用权合同》通知书（白山国土资解[2015]1号）;4.《关于对唯美品格住宅小区项目暂停办理施工许可手续的函》，证明被告已解除土地出让合同、责令第三人停止建设、并请原白山市住房和城乡建设局暂停办理施工许可手续。
第二组证据：5.《房屋土地补偿协议书》;6.民事起诉状;7.吉林省白山市中级人民法院（2014）白山民二初字第49号《民事裁定书》、（2014）白山民二初字第49号《民事判决书》，证明第三人依据合法有效的《房屋土地征收补偿协议书》将案涉房屋拆除，是原告损失的直接原因，原告的损失与被告之间不具有因果关系。
法律依据：《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》《吉林省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》《白山市城镇国有土地使用权竞价出让实施办法》，证明被告行政行为程序合法内容有效。
第三人唯格公司向本院提交了以下证据：
1.《房屋土地补偿协议书》，证明案涉土地和房屋已经于2012年11月22日转让给第三人唯格公司，第三人唯格公司与农机公司是民事法律关系。
2.付款凭证，证明第三人向农机公司支付两笔共计500万元转让款。
3.吉林省白山市中级人民法院（2014）白山民二初字第49号民事判决书，证明农机公司与第三人签订的协议书是合法有效的民事行为。
4.照片10张，证明唯美品格小区现已建设完毕。
5.吉林省白山市中级人民法院（2014）白山民二初字第49号案庭审笔录，证明庭审中原告明确表示与第三人是商业行为，并非本案原告所主张的行政行为，也不是被行政机关逼迫形成的协议。
第三人唯格公司对原告提交的证据的质证意见与二被告一致，还认为原告已经收取第三人支付的500万元补偿款，原告再向二被告申请国家赔偿，即使在诉讼请求中扣掉500万元也没有事实和法律依据。第三人唯格公司对二被告提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
在本案审理中，本院根据案件情况要求二被告补充白山市城镇基准地价情况的证据，被告补充了以下证据：《关于公布实施白山市城区新一轮基准地价及纯收益标准和协议出让土地使用权最低标准的通知》（白山国土资联发〔2010〕13号）、《白山市人民政府关于公布实施白山市城镇基准地价等土地价格的通知》、《白山市人民政府关于调整白山市城镇基准地价等土地价格的通知》。本院还依职权调取了吉林省白山市中级人民法院（2014）白山民二初字第49号案卷卷宗中第三人唯格公司提交的招商引资协议书及21份唯美品格小区产权调换安置协议。
经庭审质证，原告对上述证据的真实性、合法性、关联性均无异议。二被告对上述证据中招商引资协议书的真实性表示无法确认，对其他证据的真实性无异议，对关联性不予认可。第三人唯格公司对上述证据的真实性无异议，对关联性不予认可。
经审理查明，农机公司在白山市浑江大街368号拥有建筑面积4042.84平方米房屋，其中2197.19平方米为产权登记房屋，房屋所有权人为农机公司，其他为农机公司所建无籍房屋。上述房屋所占土地拥有合法的国有土地使用权证，土地使用权证编号为白山国用（2006）第xxxxxx号，使用权面积为8965平方米，土地用途为商业、服务业，使用权类型为出让，使用权终止日期到2046年4月7日。农机公司利用上述房屋及地块开办旧货市场，并办理了《企业法人营业执照》，经营范围为农业机械及配件批发、零售；汽车配件、轴承销售；二手家电、门窗、床收购、销售；五金建材、日杂用品（不含烟花爆竹）销售。
2011年9月29日，白山市政府发布《白山市人民政府房屋征收决定公告》（白市征公（2011）004号），对农机公司及周边地块进行征收，征收范围为东起鑫德西郡小区;西起民华路;南至浑江大街;北至民中街。2012年6月，白山市政法委确定唯格公司作为招商引资单位，承建上述征收区域内的道路修建城区绿化及基础设施改造，并承建部分住宅。同时，白山市政法委与唯格公司签订《招商引资协议书》。在征收过程中，2011年10月至11月期间，唯格公司与该征收区域内部分被征收人签订了《唯美品格小区产权调换安置协议》，协议内容为：“双方就市政府征收乙方房屋……签订如下协议……”2011年至2014年期间，白山市人民政府房屋征收办公室及白山市政府分别与部分被征收人签订了《唯美品格小区产权调换安置协议》。
2013年6月13日，农机公司向唯格公司发送了《关于速来确认清退事宜完结并按约定支付第二批价款的函》。2013年7月8日，农机公司向唯格公司发送了限期解除房屋土地补偿协议书的通知，通知唯格公司必须于2013年8月10日前，前来农机公司处确认清退事宜完结，并按约定支付第二批购买价款500万元，继续履行双方协议及商定事项。否则，农机公司即视为唯格公司终止受让，立即解除与唯格公司签订的协议书。
2013年8月7日，原白山市国土资源局与唯格公司签订《国有土地使用权招拍挂成交确认书》，将11231平方米土地（含农机公司8965平方米土地）以435万元出让给唯格公司。2013年9月28日，原白山市国土资源局与唯格公司就上述招拍挂成交的土地签订《国有建设用地使用权出让合同》。同日，白山市政府就上述地块为唯格公司颁发《建设用地批准书》（白山市[2013]国土字0800140号），有效期为2013年9月至2014年10月。2013年10月10日，上述地块的《建设用地审批表》完成审批手续。
2014年6月20日，唯格公司向农机公司支付了200万元。
2014年7月，唯格公司组织建筑公司进入上述地块，拆除农机公司房屋并施工，目前上述地块已建成唯美品格小区。
2014年11月5日，农机公司向白山市政府就《建设用地批准书》不服，提出行政复议申请，白山市政府以《建设用地批准书》的批准机关不是原白山市国土资源局为由，作出不予受理决定。
2014年11月11日，农机公司对《建设用地批准书》不服，向吉林省人民政府提出行政复议申请。在复议程序中，原白山市国土资源局于2015年9月10日作出《白山市国土资源局解除与白山市唯格房地产开发有限公司签订的
通知书》（白山国土资解［2015］1号），解除了与唯格公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》。白山市政府于2015年11月16日作出《白山市人民政府关于撤销
（白山市［2013］国土字0800140号）的决定》（白山政函［2015］132号），撤销了《建设用地批准书》。
农机公司于2017年5月17日通过快递邮寄的方式向白山市政府提出国家赔偿申请，《国家赔偿申请书》的被申请人为“白山市人民政府”，EMS邮件单位名称一栏填写为“白山市人民政府办公室综合科”。白山市政府法制办公室于2017年5月18日作出《关于白山市农业机械有限公司申请国家赔偿的答复》，内容为：“你公司向我办邮寄的《国家赔偿申请书》已于2017年5月18日收悉，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款‘赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出’之规定，答复如下:白山市人民政府法制办公室不是本案赔偿义务机关，我办对该申请无权受理，建议向白山市人民政府办公室提出赔偿请求。”
2017年8月，农机公司向吉林省白山市中级人民法院提起行政赔偿诉讼。
本院认为，本案争议焦点为：第一，农机公司提起的行政赔偿诉讼是否符合法定起诉条件;第二，关于赔偿主体的认定问题;第三，关于赔偿责任的承担问题。
一、关于农机公司提起的行政赔偿诉讼是否符合法定起诉条件的问题
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：１原告具有请求资格；２有明确的被告；３有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；４加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；５赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；６属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；７符合法律规定的起诉期限。
（一）已经行政机关先行处理。农机公司于2017年5月17日通过快递邮寄的方式向白山市政府提出国家赔偿申请，《国家赔偿申请书》的被申请人为“白山市人民政府”，EMS邮件单位名称一栏填写为“白山市人民政府办公室综合科”。白山市政府法制办公室作为负责本级政府法制工作的办事机构，对于当事人提出的国家赔偿申请，应当按照职责分工及时作出处理或转交有权机构处理。白山市政府法制办公室答复农机公司已收到其邮寄的《国家赔偿申请书》，但表示其不是本案赔偿义务机关，对农机公司申请无权受理，建议向白山市政府办公室提出赔偿请求,该答复行为应视为白山市政府对农机公司提出的赔偿请求不予处理。
原告农机公司主张，曾多次以口头、直接递送文件方式向原白山市国土资源局提出赔偿无果，后根据政府要求提交国家赔偿申请给原白山市国土资源局，该局委托吉林刘国华律师事务所提出意见，并直接将该所回复该局的书面意见交给农机公司，拒绝农机公司的赔偿请求。经审查，农机公司提交的《国家赔偿申请书》被申请人只有白山市政府，没有白山市国土资源局，且农机公司提交的吉林刘国华律师事务所的意见，表述为“受贵局（国土局）委托，本所律师事务对农机公司申请白山市政府申请国家赔偿一案提出以下意见……”故依据农机公司提交的证据不能证明农机公司以原白山市国土资源局为赔偿义务机关向其提出过国家赔偿申请。
（二）行政行为已被确认违法。本案农机公司提起行政赔偿之诉并非针对白山市自然资源局和白山市政府实施的单独某一个行政行为，而是针对二被告实施的未履行征收补偿职责、出让案涉土地使用权、颁发《建设用地批准书》等先后连续的多个行政行为，上述行政行为具有牵连关系。吉林省人民政府作出的《行政复议决定书》（吉政复决地字[2015]29号）已明确确认白山市政府为唯格公司颁发的《建设用地批准书》行为违法，同时复议决定认定“白山市政府对农机公司房屋及土地作出房屋征收决定后，未对农机公司房屋及所占土地进行补偿，未将农机公司土地使用权收为国有，原白山市国土资源局就将上述地块挂牌出让，白山市政府为唯格公司颁发了《建设用地批准书》，导致农机公司合法的房屋被拆除，房屋所占地块被占用。”据此，白山市政府未履行征收补偿职责及原白山市国土资源局向唯格公司出让土地使用权的行为亦已被吉林省人民政府复议决定确认为违法。
（三）起诉未超过法定的起诉期限。农机公司系基于二被告实施的未履行征收补偿职责、颁发《建设用地批准书》以及出让案涉土地使用权等一系列行政行为提起本案行政赔偿诉讼。针对2013年9月28日二被告作出的颁发《建设用地批准书》以及出让案涉土地使用权行为，农机公司在知道该行为后于2014年11月5日向吉林省人民政府申请行政复议。同时，在唯格公司未依约履行补偿协议的情况下，农机公司于2014年8月向吉林省白山市中级人民法院提起民事诉讼。吉林省人民政府于2015年11月23日作出行政复议决定确认白山市政府为唯格公司颁发的《建设用地批准书》违法后，农机公司于2017年5月17日先行向白山市政府提出国家赔偿申请，白山市政府法制办公室于同年5月18日作出答复后，农机公司于同年7月向吉林省白山市中级人民法院起诉。从以上事实可以看出，农机公司在自身合法权益遭受损害后，在法定期限内积极主张权利，其提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。
二、关于赔偿主体的认定问题
本案中，唯美品格住宅小区建设项目于2012年经原吉林省住房和城乡建设厅批准纳入城市棚户区改造项目计划，白山市政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出房屋征收决定和房屋征收安置方案。唯格公司系当地政府通过招商引资方式确定承建唯美品格小区项目的房地产开发单位。唯格公司与农机公司签订的《房屋土地补偿协议书》中约定：“根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国房地产管理法》及有关法律、法规规定，以及白山市政府[2011]004征收公告精神……”唯格公司与唯美品格小区部分被征收人签订的《唯美品格小区产权调换安置协议》中约定：“双方就市政府征收乙方房屋……征收人委托甲方安置乙方在唯美品格小区……”
三、关于赔偿责任的承担问题
（一）关于赔偿原则。本案纠纷起因和根源在于白山市政府未依法履行征收补偿法定职责，后续又实施违法批准用地、违法强制拆除等一系列行为，致使农机公司合法财产权益受到严重侵害。自2011年唯美品格住宅小区建设项目启动征收工作至今已逾8年，农机公司的征收补偿问题始终未解决。另据本院调查，现唯格公司已没有继续履行合同的能力。故出于实质解决争议，保障当事人合法权益，减少当事人讼累，节约国家司法和行政资源，以及警示赔偿义务机关及其工作人员及时纠错、严格公正文明执法之考量，本案宜通过行政赔偿程序一并解决纠纷为宜。按照全面赔偿原则，对原告的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位，有利于体现行政诉讼便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权的“两便”原则，符合诉讼经济的司法规律和促进行政机关依法行政的新时代要求。
（五）关于税费问题。《房屋土地补偿协议书》第三条第6项约定：“与本次房屋土地出让补偿有关的各项税费，包括甲方及其股东的所得税，全部由乙方承担。”该项约定涉及国家税收政策，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收补偿范围，违反法律强制性规定，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用
若干问题的解释》第九十八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十六条第八项之规定，判决如下：
一、被告白山市人民政府于本判决生效之日起三十日内给付原告白山市农业机械有限责任公司11000000元;
二、被告白山市人民政府于本判决生效之日起三十日内给付原告白山市农业机械有限责任公司第一阶段利息（以13000000元为基数，自2013年6月23日起至2014年6月20日止，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率计算）;
三、被告白山市人民政府于本判决生效之日起三十日内给付原告白山市农业机械有限责任公司第二阶段利息（以11000000元为基数，自2014年6月21日起至实际履行之日止，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率计算）;
四、驳回原告白山市农业机械有限责任公司的其他诉讼请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于最高人民法院。