汪德华等：支持中小微企业创新的财税政策——现状、经验与启示
内容提要：中小微企业是推动经济发展的重要力量。创新是推动中小微企业可持续发展的关键因素，也是提升国家创新活力的重要方面。本文从税收优惠、财政补贴和政府采购三个方面，梳理我国支持中小微企业创新的政策，同时与美国进行对比，发现我国支持中小微企业创新的政策呈如下特点：直接支持中小微企业创新的“专精特新”政策效果显著；税收优惠政策虽全面但针对性不强；不同类型财政补贴的政策效果差异较大；政府采购规定较为模糊。对此，提出如下建议：加大力度推行“专精特新”类直接补贴政策，税收优惠政策应适当前移，财政补贴与政府采购政策进一步细化，同时要打造共性技术平台，促进大中小微企业资源共通。
由上可以看出，我国中小微企业确实是技术创新的关键引擎，在过去十多年间实现了突破性增长。但同时也面临着一系列制约因素：开发新产品新工艺的失败率更高，导致中小微企业创新投入波动大；较大型企业相比，政策扶持力度也比较低。基于此，本文将从税收优惠、财政补贴和政府采购三个方面梳理我国推动中小微企业创新的一系列政策，并对比借鉴美国激励小企业创新的政策，对我国推动中小微企业创新的财税制度做出总体评价并提出完善建议。
一、我国促进中小微企业创新的财政税收政策
技术创新的产品一般具有公共产品的外部性，其成果会产生部分“溢出效应”而形成社会收益。因此，需要政府在一定程度上予以支持，降低企业尤其是中小微企业在创新过程中所面临的各种不确定性和风险。目前，为激励中小微企业创新所普遍采用的公共政策工具包括税收优惠、政府采购（间接补贴）和财政补贴（直接资助）。
（一）税收优惠政策
税收优惠主要通过税收递延、税收抵免及税前扣除等方式间接影响企业的研发活动从而促进企业的创新。从20世纪90年代开始，我国为鼓励企业创新出台了一系列政策，涉及增值税、营业税、关税、企业所得税、个人所得税等多个税种，涵盖企业创新准备、研发及产业化等各个环节。
1．创新准备环节的税收优惠政策偏重投资方，直接针对中小微企业的较少
在创新准备环节，中小微企业需持续投入大量资金，但相对于大企业，中小微企业的信息更不透明，并缺乏可资抵押的资产，因而融资也更为困难。对此，国家出台了一系列税收优惠政策鼓励信用担保机构、创业投资企业、个人股东等为中小微企业提供融资支持，主要对象是投资方而非中小微企业。给予中小微企业、个体工商户和增值税小规模纳税人的税收优惠政策，一方面没有直接针对创新，属于普惠性政策；另一方面，除了增值税免税政策之外，针对所得税的税收优惠政策要求需企业有正税基为前提，这取决于纳税年度结束后企业的盈利情况，具有滞后性，无法给中小微企业带来及时的资金支持，只在预期上进行激励。
2．研发环节的税收优惠政策未对企业规模进行区分，大中小微企业同等享受
如表1所示，研发环节鼓励中小微企业创新的政策主要有三类：一是加计扣除政策，允许企业将研发过程中发生的费用在按照规定据实扣除的基础上，再按照一定比例加计扣除；二是当用于研发的机器和设备超过一定价值，允许企业采取双倍余额递减法或年数总和法实行加速折旧；三是企业投资建设属于国家鼓励发展的内外资项目，其投资总额内进口的自用设备，以及随设备进口的技术和配套件、备件，免征关税和进口环节增值税。
表1研发环节企业加计扣除政策变化过程
3．产业化环节税收优惠政策针对性较强，涉及的税种较多
另外，分税种来看，我国鼓励中小微企业自主创新的政策主要针对两个大税种：企业所得税和增值税。除上述提及的政策外，还有一些针对中小微企业的普惠性政策。这些政策在降低中小微企业税收负担方面作用明显，但并非直接激励中小微企业的创新。
（二）财政补贴类政策
与税收优惠政策相比，财政补贴更具确定性和即时性，能够直接降低企业的投资成本，作用效果最为明显。财政补贴能够直观地体现国家战略，可以起到引导社会资本流入、引领投资方向的作用。总的来说，我国的财政补贴类政策主要分为如下四类。
1.中央政府设立的政府专项资金和基金
政府专项资金或基金以贷款贴息、无偿资助和资本金投入等方式支持中小微企业的创新项目。表2统计了我国目前成立的六支支持中小企业创新的专项资金或基金情况。这些基金服务于中小企业创新的各个方面，资金规模从几亿元到几百亿元不等，涉及优化中小企业发展环境、给予中小企业各类补贴、支持中小企业走出去等各个方面。
表2支持中小微企业创新的基金
图11999-2016年科技型中小企业技术创新基金财政拨款金额（单位：亿元）
2.中小微企业创业创新基地城市
2015年开始，为解决财政资金使用分散、支持政策传递距离长的问题，根据国务院发布的《关于促进中小企业健康发展的指导意见》，我国开始开展小微企业创业创新基地城市示范工作，致力于发挥中央财政资金引导作用，整合政策资源聚集服务要素，缩短政策流程，探索建立政府扶持小微企业发展的新机制。《关于支持开展小微企业创业创新基地城市示范工作的通知》规定，中央财政通过中小企业发展专项资金给予示范城市奖励支持，由示范城市统筹使用，资金要用于强化创业创新基地建设，对小微企业入驻适当减免。2020年，为应对新冠肺炎疫情的影响，加大对中小微企业的支持，国务院办公厅发布的《关于提升大众创业、万众创新示范基地带动作用进一步促改革稳就业强动能的实施意见》进一步强调，充分发挥双创示范基地大企业带动作用。
3.共性技术平台
2018年开始，在总结中小企业创业创新基地城市示范工作经验基础上，财政部会同工业和信息化部、科技部联合制定了《关于支持打造特色载体推动中小企业创新创业升级实施方案》，通过支持一批实体经济开发区，引导开发区打造专业资本集聚型、大中小企业融通型、科技资源支撑型、高端人才引领型等不同类型的创新创业特色载体，推动各类载体向市场化、专业化、精准化发展。
4.专门支持“专精特新”中小企业的政策
我国“专精特新小巨人”企业培育工作自2018年开始，是工业和信息化部按照《工业强基工程实施指南（2016-2020年）》《促进中小企业发展规划（2016-2020年）》《关于促进中小企业“专精特新”发展的指导意见》《关于开展专精特新“小巨人”企业培育工作的通知》等文件的要求，在各省级中小企业主管部门认定的“专精特新”中小企业及产品基础上，培育一批专精特新“小巨人”企业。2021年，奖励力度进一步加大。《财政部、工业和信息化部关于支持“专精特新”中小企业高质量发展的通知》涉及的奖补资金则达到了100亿以上。
（三）政府采购政策
政府采购是中小企业创新的另一个政策支持手段。作为一种需求导向的政策手段，政府采购已经成为国际上通行的激励企业创新的做法。2011年，财政部、工业和信息化部印发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，规定负有编制部门预算职责的各部门在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下，应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上，专门面向中小企业采购，其中预留给小型和微型企业的比例不低于60%。2020年，《政府采购促进中小企业发展管理办法》进一步加大了面向中小微企业采购的比例。然而，这些政策虽然目标是支持企业自主创新，但仅规定一个最低采购比例，无法最大程度刺激企业的创新行为。《关于印发关于支持中小企业技术创新若干政策的通知》给出了“政府采购自主创新产品目录”，但只是说中小企业优先采购，并未形成硬约束。目前各省公布的中小微企业政府采购数据只有总金额，其中企业创新占多大比例尚没有公开数据。
二、对支持我国中小微企业创新财税政策的总体评价
（一）税收优惠政策需直面中小微企业创新的重难点
（二）财政补贴投资规模逐年增加但需进一步细化
自1999年设立科技型中小企业技术创新基金开始，我国出台了各类财政补贴政策以鼓励中小微企业创新。这些政策大都是指导性的，需要进一步细化明确。
（三）政府采购政策条例的具体规定较为模糊
在最新出台的2020年文件中明确规定了中小企业采购的物品份额占政府总采购量的比例，但文件中“适宜由中小企业提供”这一标准界定模糊。此外，我国目前没有完善的政府采购机制，政府采购由代理机构唯一代理，缺乏监督和管理。因此，针对政府采购推动中小微企业创新，我国还需要进一步从法律依据、政策制定和采购机制方面进行完善。
（四）从“奖项目”到“奖城市、奖开发区”的政策效果显著
小微企业创业创新基地城市示范政策实施六年以来，效果显著，极大地拉动了小微企业营业收入、吸收就业人数、专利发明和技术合同转让等创新行为，实现了创业、就业、创新“三个高增长”。分析其原因，一是依靠地方政府去推动小微企业创新，地方政府能够利用其信息优势，解决部分信息不对称问题；二是这种以奖代补的政策，能够极大地调动地方政府的积极性，并在此基础上开展针对经济开发区的特色载体建设。需要注意的是，此类政策的评价体系建设是关键，需注意评价结果的细化。
三、支持小企业创新的美国经验
高新技术企业从创办到成熟大体可以分为：播种期、创建期、成长期和成熟期。投资强度逐级递增，而投资风险却呈逐级下降的态势。美国在播种期和创建期，税收优惠侧重于事前扶持；而在成长期和成熟期，税收优惠的重点则更倾向事后鼓励。
1.对向小企业的投资给予税收减免
在美国，私有企业的投资2/3以上来自私人投资者。美国鼓励向小企业投资，降低投资所得税率。对投入符合一定条件的小企业，股本所获得资本收益实行为期至少5年的5%税收豁免。对收入不足500万美元的最小企业实行长期投资税减免。对投资500万美元以下的小企业永久性减免投资税。对跨国公司的研究开发型小企业，在税制上采取优惠措施。美国2001年《减税法案》规定逐步提高遗产税的免税额，降低税率，2010年完全取消遗产税，这有利于减轻小企业继承人的税收负担。另外，对风险投资收益的60%免税。
2.加速折旧政策和亏损弥补政策
美国的加速折旧政策主要有两个：第179条款（Section179）和加速折旧（BonusDepreciation）。另外，按照美国的新税改政策，企业的亏损结转由税改前的20年变为可无限期结转。这些事前扶持政策，都体现了政府与企业共担风险，有利于最大限度地降低小企业创新的风险，为小企业创新营造友好的环境和氛围。
3.小企业免予征收可替代最低税（AMT）
美国对于企业的创新行为采取了税收抵免的制度。但是，为防止取得重大经济收益的企业利用税前扣除、不予征税和税收优惠来大幅降低或免除纳税义务，美国对超过40000美元免税款额的可替代最低应税所得（AMTI）征收20%的可替代最低税（AMT），小企业则可以免予征收。这样就保证了符合条件的小企业能够不因可替代最低税负制的实行而难以享受税收优惠政策。这种事后鼓励的政策体现了政府对企业所得的分割与让渡。
（二）财政补贴政策
1.初创环节的财政补贴政策
在初创环节，小企业的最大困难在于获得融资。基于此，美国小企业管理局制定了一系列扶持计划和贷款项目，为小企业提供资金。小企业管理局通过一系列贷款项目充当担保的角色，如7(a)贷款计划、504贷款计划、小额贷款计划，以此鼓励第三方贷款机构和各企业合作，引入其资金为不同需求的小企业提供贷款服务。
2．研发环节补贴项目
美国针对小企业研发环节的扶持政策主要体现在两个项目：小企业创新研究计划（SBIR）和小企业技术转移计划（STTR）。20世纪80年代开始，美国政府就通过这两个项目帮助小企业进行技术创新研究和技术转移。
在小企业创新研究计划创立10年后，1992年，美国政府推出了小企业技术转移计划。小企业技术转移计划以小企业创新研究计划为蓝本，旨在刺激技术创新，通过推动公私合作促进技术转让，推动联邦研发创新的商业化。
3．成果转化环节的财政补贴政策
在成果转化环节，联邦政府与州政府科技合作计划（FAST）的目标是帮助小企业拓展服务、提供资金融通及技术支持等；国家贸易扩张计划（STEP）的目标是帮助小企业出口。这些政策不仅注重培育现有的小企业，还通过各类培训项目为小企业引进资源，培育更多的潜力企业，形成了一个面向未来、面向革新的正反馈机制。
除此之外，为了帮助小企业对接资源，美国建立了小企业发展中心（SBDC）项目、区域创新集群项目（RIC）、美国最大的志愿企业指导项目（SCORE）、女性商业中心项目（WBC）、美国原住民援助计划、小企业导师项目（ASMPP），通过导师—学徒（Mentor-Protégé）协议等，帮助小企业和经验丰富的企业建立合作关系。
1．美国对采购主体、采购对象的金额和比例有明确的法律规定
2．机构和人员设置较为完善
一方面，每个联邦机构都设有小企业和弱势企业办公室，任务是促进联邦政府与小企业签订合同，审查监督各种联邦采购官员的角色和责任，包括采购中心代表、商业市场代表、商业机会专家，以增加小企业的签约机会，将小企业的采购份额最大化。另一方面，小企业管理局有权在任何一个实施小企业管理局政策和项目的采购活动和采购管理办公室设立一个或多个采购中心代表，采购中心代表的任务主要是监督采购人员的活动和采购信息的公布。
3．以“主包项目—分包项目—其他援助”为主体的完善政府采购体系
为提高小企业获得政府采购项目的机会，联邦部门还会将金额较大的项目拆分为分包项目。除上述项目外，美国还有一些其他的政府采购项目，如7(j)项目和小企业采购目标计划。7(j)项目也称为管理和技术支援项目，目标是为符合条件的处于劣势地位的小企业提供培训、高管教育、一对一咨询等服务，可以应用在市场营销、会计、机会开发及捕获、合同管理、合作和财务分析等领域，8(a)项目、SDB项目和部分HUBZone项目的合格企业都有机会参与7(j)计划。
四、进一步完善促进中小微企业创新的财政税收政策的建议
（一）税收优惠政策适当前移
在创新准备环节和研发环节增加专门针对中小微企业的税收优惠政策。我国促进中小微企业创新的大部分税收优惠都是针对担保机构或投资者，直接针对中小微企业的政策有限。特别是，缺乏在研发环节专门针对中小微企业创新的税收优惠政策。美国的事前扶持税收优惠政策能够引导企业进行创新，从而更具针对性。建议我国的税收优惠政策也适当前移，在研发环节和成果转化环节，将大企业和中小微企业区别开来，给予中小微企业更多的优惠政策，比如对中小微企业制定更高的加计扣除比例，更长的亏损结转年限等。在事后的产业化环节，则以鼓励性政策为主。另外，要增强企业的获得感，营造良好的政策环境，可参考美国经验，不是以抵押品的价值作为中小微企业创新类贷款的审核标准，而是注重创新项目的可行性。
（二）扩大针对中小微企业创新的财政补贴规模，全面细化财政补贴制度