2014年11月29日～30日，由中国林业经济学会技术经济专业委员会、中国技术经济学会林业技术经济专业委员会和中国林牧渔业经济学会林业经济专业委员会联合主办的第八届中国林业技术经济理论与实践论坛在浙江农林大学暨阳学院召开，论坛主题是“林业经济管理创新与成长”。
来自国家林业局经济发展研究中心、中国林业经济学会、清华大学、中国人民大学、北京林业大学、南京林业大学、浙江农林大学、西南林业大学、福建农林大学、东北农业大学、内蒙古农业大学、江西财经大学、江西农业大学等29所高校和科研院所，以及中国林业出版社、《林业经济问题》杂志社等单位的90余名林业技术经济领域的专家学者出席论坛。
开幕式由中国林业经济学会技术经济专业委员会主任、中国技术经济学会林业技术经济专业委员会主任、北京林业大学经济管理学院院长陈建成教授主持。国家林业局经济发展研究中心书记戴广翠，浙江省林业厅副厅长杨幼平，浙江农林大学副校长金佩华，浙江省诸暨市副市长何鸿成，浙江农林大学暨阳学院院长石道金分别致辞。
论坛围绕“林业经济管理创新与成长”展开深入研讨，杨幼平、清华大学教授杨德林、戴广翠和陈建成分别作题为《浙江林业改革与发展》、《关于创新的几个问题》、《林地林木资源核算》和《生态经济与生态文明》的主题报告。
学科动态
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——解析《投资项目可行性研究报告编写大纲》
中国国际工程咨询有限公司李开孟徐成彬
高质量发展是中国式现代化的本质要求。高质量发展需要高质量的投资，高质量的投资需要高质量的投资决策，高质量的可行性研究是确保投资科学决策的重要基础。近日，国家发展改革委出台《关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》(发改投资规〔2023〕304号，点击阅读原文），正式发布《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023版）》和《企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲（2023版）》（简称《可研大纲》），这是继《投资项目可行性研究指南（试用版）》（简称《可研指南》），时隔二十年之后国家投资主管部门发布的关于规范投资项目可行性研究报告编写工作的新的纲领性文件，对于我国新时代投资项目科学决策、推动实现高质量投资具有里程碑意义，标志着我国投资项目可行性研究工作将迈入高质量论证的新阶段。
一、《可研大纲》是投资项目可行性论证的重大飞跃
1.可行性研究伴随改革开放纳入了决策程序并逐步走向规范
可行性研究作为投资项目科学决策的一种专业工具，在世界银行和联合国工业发展组织等国际机构的推动下，20世纪80年代初随着改革开放传入我国，并成为项目投资决策的必经程序。2002年1月，国家发展计划委员会发布《关于出版〈投资项目可行性研究指南（试用版）〉的通知》（计办投资〔2002〕15号），同意出版发行《可研指南》。《可研指南》系统总结了我国改革开放第一个20年可行性研究工作的经验教训，成为我国第一个在国家层次上用以指导投资项目可行性研究工作的规范性文本，标志着投资项目可行性研究进入规范化管理阶段。
2.《可研大纲》融入了《可研指南》试用经验并创新发展
图12023年1月5日，国家发展改革委投资司主持召开《可研大纲》专家座谈会
3.《可研大纲》是引领投资项目高质量决策的重要遵循
高质量发展是我国新时代经济社会转型发展的基本要求，同时也是我国投资项目可行性研究工作的核心价值导向。国家发展改革委本次正式印发的《可研大纲》，包括《政府投资项目可行性研究报告编制通用大纲（2023年版）》（简称《通用大纲》）和《企业投资项目可行性研究报告编制参考大纲（2023年版）》（简称《参考大纲》，不仅体现了最近20年投融资体制深化改革的重要成果，也体现了新时代高质量发展的理念要求，其推广应用将有利于全面提升我国投资项目可行性研究的整体水平，有利于发挥可行性研究对项目投资科学决策的关键支撑作用，在扩大有效投资、推动投资项目高质量发展的实际工作中发挥引领作用。
二、《可研大纲》构建了统一的可行性研究逻辑框架体系
(一)《可研大纲》要求可行性研究应遵循“三大目标、七个维度”总体框架
《可研大纲》将境内各行各业千差万别的可行性研究内容进行归纳提炼，提出了以“三大目标、七个维度”为核心的可行性研究逻辑框架体系，即投资项目可行性研究应围绕建设必要性、方案可行性及风险可控性三大目标开展系统、专业、深入论证，重点把握“七个维度”的研究内容。其中，建设必要性应从需求可靠性维度研究得出结论，方案可行性应从要素保障性、工程可行性、运营有效性、财务合理性和影响可持续性等五个维度进行研究论证，风险可控性应通过各类风险管控方案维度研究得出结论。
投资项目可行性研究的逻辑关系及报告主要内容见图2。
图2投资项目可行性研究报告的基本框架
《可研大纲》是对可行性研究报告编写内容和深度的一般要求，不同行业或领域的可行性研究报告应在“三大目标、七个维度”总体框架下，根据具体行业或领域及项目特点，合理设置篇章结构。
(二)建设必要性体现宏观、中观和微观的需求统一
项目建设必要性分析强调从经济社会发展及战略规划管理的视角，通过宏观战略、发展规划、社会需求、市场预测和企业战略等角度进行调查分析，研究建设的理由，作为提出拟建项目近期和远期目标、产品或服务的需求总量及结构，以及研究确定项目建设内容和规模的重要依据。
(三)方案可行性强调投资项目多方案比选优化
可行性研究的目的不仅需要满足各种行政审批要求，更是通过系统化的多方案比选和优化，提出项目是否可行的研究结论，并推荐最优或合理方案。
1.选址和要素保障是项目建设的前提条件
项目选址或选线是比选和择优项目场址或线路方案的过程，应体现坚持国土空间“唯一性”要求，落实项目建设条件，并为提升项目财务效益，实现项目预期经济社会、生态环境等正向效果奠定基础。
要素保障是项目方案可行性的基础条件，是项目工程方案可行性研究的重要内容。为了突出要素保障条件在项目方案优化中的重要性，《可研大纲》将要素保障独立出来，作为一个特定维度进行专业论证。要素的及时匹配对项目进度影响较大，如果关键要素存在重大制约，则项目不可行。项目要素涉及范围较广，《可研大纲》主要聚焦项目建设所必备的土地、资源、环境等约束性要素指标，要求项目建设应先行落实土地、岸线、航道、水资源、能耗、碳排放强度和污染减排等要素保障条件，并从方案优化的视角进行指标分析，强调发挥市场机制在推进要素资源配置的基础性作用。
2.建设方案主要从固定资产形成的角度研究工程可行性
建设方案主要研究制定实现项目投资目标的工程技术路径和实现方案，包括技术方案、设备方案和工程方案以及建设管理方案等。如果项目涉及土地征收或用海及海域征收，建设方案还应提出征收补偿（安置）方案。
近年来，我国投资建设数字化转型快速发展，推动了投资建设组织方式创新，对项目周期全过程数字化应用能力提出了更高要求，应在项目建设方案优化中予以体现。《可研大纲》强调项目建设方案的优化应体现数字化转型要求，对于具备条件的项目，鼓励推动数字化设计-施工-运维等模式创新，建立以数字化交付为目的的建设运行新机制。
3.运营方案通过有效运营实现项目投资产出和回报
《可研大纲》要求改变过去“重建设、轻运营”的做法，强调从经营管理者的视角，分析项目投产运营实现的产出目标，重视运营方案的可行性研究。项目运营方案一般包括运营模式选择、运营组织方案、安全保障方案、绩效管理方案等内容。
对于产品生产类项目，可行性研究应论证生产保障方案，明确项目所需主要原材料、燃料动力等资源要求；对于提供运营服务的项目，可行性研究应论证运营服务方案，明确项目提供服务的标准及其变更要求，制定试运营、运营维护与修理、更新改造及追加投资、运营服务计量等方案，并强调项目运营方案和建设方案的有效衔接，以体现项目周期资源优化配置的内在要求。
4.投融资和财务方案强调从项目周期的视角评价投入产出效率
近年来，基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）在我国经济发展的特殊时期被赋予盘活存量资产、扩大有效投资的特殊使命，成为推动金融业供给侧结构性改革、加强服务实体经济的重要创新实践。《可研大纲》特别提出，对于具备资产盘活条件的基础设施项目，要求研究项目建成后采取基础设施REITs等方式盘活存量资产、实现项目投资回收的路径，以实现项目-资产-资本-资金-投资的良性循环。
5.项目影响效果评价突出体现绿色发展和以人民为中心的新发展理念
影响效果分析是从项目外部影响的角度，在项目方案研究的基础上，预测和分析投资项目在经济社会、资源环境、碳达峰碳中和等外部影响效果，从而判断项目产生的外部正面效果、负面代价及可持续性，为项目建设方案的整体可行性提供判断依据，并为进一步开展风险可控性研究提供基础。
《可研大纲》还提出，可行性研究应根据项目特点和实际需要，重视开展安全影响效果论证，以便更好地统筹发展和安全，提升供应链韧性和安全水平，实现经济效益、社会效益、生态效益和安全效益相统一。
(四)风险管控方案旨在确定项目可行的边界及其转换机制
风险可控性分析强调坚持底线思维，通过采用合理的评价方法和技术，识别项目的主要风险因素，在风险分析和评价的基础上，研究确定项目面临的主要风险，有针对性地提出项目主要风险的防范和化解措施，研究制定重大风险应急预案。
三、《可研大纲》体现了五个方面的重大变革
与2002年发行出版的《可研指南》相比，国家发展改革委本次发布的《可研大纲》在发展理念、项目管理、内容安排、编写思路、影响范围等方面均有显著变化，突出表现在五个方面的重大变革。
三是采用“三大目标、七个维度”结构化分析框架。2002年发布的《可研指南》，对项目可行性研究报告篇章结构和内容深度的规范要求，更多地体现了工业项目的技术经济特点。新发布的《可研大纲》通过“三大目标、七个维度”结构化分析框架，形成了可行性研究报告编写的基本逻辑框架，区分了政府投资项目和企业投资项目的差异化需要，但并没有对可行性研究报告的具体章节安排进行简单划一的硬性约束规定，这将有利于推动可行性研究工作从重视格式化文本的报告编写到重视专业性论证的内容转变。
四是重视可行性研究系统化方案优化。可行性研究是对投资项目进行系统性论证的专业工作。《可研大纲》强调投资项目的可行性研究工作应超越部门利益，坚持独立、客观的专业化要求，将各类专项评价纳入可行性研究体系进行统筹论证，从战略、经济、环境、社会、财务、商业和管理等层面进行多目标分析，通过多方案比选和优化，论证项目建设必要性、方案可行性及风险可控性。例如项目建设背景需要说明项目用地、规划、环评等投资管理手续办理情况；项目影响效果的评价，要求与节能评价、环境影响评价等专项评价的结果相衔接。
五是立足前期研究指引项目全生命周期专业化管理。投资决策是项目全生命周期的起点，投资决策正确与否，对项目成败有着直接的决定性影响。《可研大纲》突破传统的“工程建设可行性研究”的视野范畴，强调从投资-建设-运营一体化的视角，统筹项目的需求、要素、影响和风险，将可行性研究报告作为项目投资主体内部决策、政府审批和核准及备案、银行审贷、投资合作、工程设计、项目实施、竣工验收，以及项目后评价等工作的基本依据，为全过程工程咨询提供指引，为项目全生命周期风险管控奠定基础。
四、明确政府投资和企业投资项目可行性研究分类管理的具体要求
项目投资是资源配置的基本形式，可行性研究应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，并更好发挥政府的作用。在“三大目标、七个维度”的基本框架下，根据投资项目分类管理要求，本次发布的《可研大纲》以《通用大纲》和《参考大纲》的形式，分别明确了政府投资项目和企业投资项目可行性研究报告编写的不同要求。
(一)投资价值理念：公共利益与商业价值
(二)可研报告目的：行政审批与内部决策
投资决策是一项严谨的专业性工作，可行性研究为项目决策提供专业性方法、分析模式和科学依据，以避免项目决策的盲目性。无论是政府投资项目还是企业投资项目，都要重视和发挥可行性研究在项目科学决策中的基础性作用。
(三)可研报告内容体现明显差异
国家发展改革委本次发布的《可研大纲》，以政府投资项目《通用大纲》和企业投资项目《参考大纲》的形式呈现。两个大纲在保持各类项目可行性研究的通用性要求的前提下，同时强调政府投资项目与企业投资项目可行性研究报告特定内容应体现明显差异。
一是项目需求方案的差异。政府投资项目和企业投资重大项目，可行性研究报告均应重视宏观战略规划分析。对于关系企业长远发展战略的重大项目，可行性研究应开展企业发展战略需求分析，为项目建设的必要性提供企业战略需求层面的判断依据。从微观层面上，政府投资项目的产出，应主要满足社会公共需求，可行性研究报告应进行社会需求研究，通过对项目的产出品、投入品或服务的社会容量、供应结构和数量等进行调查分析，为确定项目的目标受益群体、建设规模和产品（服务）方案提供依据；企业投资项目的产品或服务产出，应以满足市场需求为导向，可行性研究报告应在战略规划、区域及行业发展、企业战略需求等研究的基础上，从项目产出物市场需求的角度研究项目建设的必要性。
二是项目建设方案的差异。企业投资项目既可能是运营服务类项目，也可能是完全用于满足市场化需求的产品生产类项目，其技术方案一般需要详细描述生产方法、生产工艺技术和流程，论证项目技术的适用性、成熟性、可靠性和先进性。对于项目涉及的重大技术问题，还应阐述需要开展的专题论证。此外，企业投资还会涉及资源开发类项目，可行性研究报告应研究制定资源开发和综合利用方案，评价资源利用效率。
四是项目投融资和财务方案的差异。《政府投资条例》明确要求，政府投资的规模和结构应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。因此，政府投资项目应根据经济社会发展需要和财政可负担性，合理确定建设标准、建设内容、投资规模等，防范地方政府隐性债务风险。企业投资项目通常以盈利性为主要目标，其可行性研究的投融资和财务分析应聚焦项目投资收益研究、市场风险规避等内容。
(四)与可行性研究其他成果的衔接
五、《可研大纲》强调可行性研究适应高质量发展的新要求
《可研大纲》从推动实现高质量发展的角度，特别强调了要素保障、数字化方案、绩效管理方案、可融资性评价、REITs盘活存量资产分析、碳达峰碳中和分析等体现新发展理念要求的可行性研究内容，为提升可行性研究能力、弥补专业知识短板、完善投资项目报告内容提出了新要求。
(一)要素保障分析
(二)数字化方案
投资建设数字化转型是依托新一代数字技术，推动投资决策、勘察设计、建设实施、资产交付、运营维护等投资建设全过程、全要素向数字化、在线化、智能化的转变，同时带动项目全生命周期业务模式、管理模式、合作模式的优化、重构与升级。
对于具备条件的投资项目，可行性研究应提出拟建项目的数字化应用方案，包括技术、设备、工程、建设管理和运维、网络与数据安全保障等数字化转型实施方案，提出以数字化交付为目的，实现设计-施工-运维全过程数字化应用方案。
(三)绩效管理方案
绩效是效率概念的延伸，即政府获得的有效公共服务与公共支出之比。绩效具有三个特征：一是绩效指向结果，即引导提供有效公共服务；二是绩效应为财政预算拨款提供依据；三是绩效是评价出来的，具有一定主观性。
《通用大纲》要求政府投资项目研究制定项目全生命周期关键绩效指标和绩效管理机制，提出项目主要投入、产出效率，直接效果，外部影响和可持续性等管理方案。按照公共支出绩效评价的基本逻辑，投入是指政府投资项目资金注入，“投入”需要评价其“适当性”；产出是政府投资项目形成的基础设施或提供的公共服务，项目的“产出”需要从投入和产出的比较角度，评价其“效率”；效果是指项目对项目投资方或其股东所产生的技术、经济（财务层面）、市场和管理等直接效果；影响是从宏观层面对投资项目实现当地经济社会发展目标所做出的贡献；可持续性是项目持续实施所需要的内部和外部条件。政府投资项目可行性研究报告应结合项目实际需要，从适当性、效率、效果、影响和可持续性等角度提出项目绩效评价关键指标和管理机制初步方案建议。
(四)项目可融资性评价
《可研大纲》对于经营性项目，跳出了传统的投资估算、资金筹措和财务评价的逻辑次序，要求在投资估算的基础上，先行开展项目自身的盈利能力分析，评价项目可融资性，在此基础上确定项目的融资方案。
(五)REITs盘活存量资产分析
基础设施REITs是将流动性较低、单笔交易规模较大的不动产，通过证券化的方式实现资产上市，募集资金交由专门投资机构进行经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者。我国基础设施REITs政策出台3年以来，发行基础设施REITs项目范围不断拓展，发行条件和程序日渐明晰。截至2023年3月底已有27单产品在沪深证券交易所成功上市，体现了基础设施投资主体通过公募REITs实现投资退出的现实可行性。《可研大纲》提出在可行性研究阶段对具有潜在上市条件的项目开展REITs盘活存量资产分析，以终为始，旨在倒逼有关各方在项目前期研究阶段重视投资管理合规性、运营收益稳定性等内容。
基础设施REITs鼓励将回收资金以资本金形式投资于新的基础设施和公用事业项目建设，重点支持基础设施补短板或新基建项目，以存量带增量、以融资促投资，有效盘活基础设施存量资产，形成项目周期良性循环，将有效弥补新建项目的资本金缺口，或者显著改善新建项目的资本金融资能力，为创新项目融资方式奠定了良好的信用基础。
(六)碳达峰碳中和分析
实现碳达峰碳中和，是我国统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。投资项目特别是高耗能、高碳排放的投资建设项目是增加温室气体排放的重要源头。《可研大纲》提出，对于高耗能、高排放项目，可行性研究报告在项目能源资源利用分析的基础上，预测并核算项目年度碳排放总量、主要产品碳排放强度，提出项目碳排放控制方案，明确拟采取减少碳排放的路径与方式，分析项目对所在地区碳达峰碳中和目标实现的影响。这是从源头上严格控制化石能源消费、提升能源利用效率，积极发展非化石能源、推动低碳技术实施，促进经济社会发展实现绿色低碳转型，主动减少温室气体排放的积极措施，是助推实现碳达峰碳中和目标任务的重要举措。
计算项目温室气体排放量和减排量是在项目可行性研究阶段进行碳达峰碳中和分析的难点。碳达峰碳中和分析应通过对比采取碳减排措施前后的强度指标，评价项目建设和运营对项目所在地碳排放总量和强度目标（如万元GDP碳排放强度）的影响。必要时，还应评价项目建设和运营对行业碳排放总量和强度目标（如单位产品碳排放强度）的影响，并分析项目全生命周期的减碳效果。
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李开孟
中国国际工程咨询有限公司总经济师，中咨战略研究院（国家高端智库）副院长，研究员，享受国务院特殊津贴专家。
中国技术经济学会副理事长，投融资分会理事长；中国工程咨询协会技术经济专业委员会秘书长；国家发改委全国发展改革系统优秀研究成果评审专家；中国投资协会国家优质投资项目审定专家委员会副主任；国务院国资委中央企业智库联盟研究员；联合国欧洲经济委员会、世界银行、亚洲开发银行等国际组织咨询专家。
中国人民大学人口资源环境经济学专业经济学博士，南开大学政治经济学专业经济学硕士，郑州大学理学学士。美国斯坦福大学访问学者，英国布拉芙特大学访问研究员。
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徐成彬
中国国际工程咨询有限公司研究中心副主任，研究员、教授级高级工程师，享受国务院特殊津贴专家。
中国技术经济学会副秘书长，中国社会科学院研究生院经济学博士毕业。
专长于投资项目可行性研究，技术经济分析，投融资创新，PPP、REITs和ESG政策研究及操作实务等。
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