非凡智谈｜数据要素驱动数字经济发展的治理逻辑与创新进路1、问题提出：数据要素驱动数字经济发展的政府定位
伴随数字经济快速增长、规模持续增大，我国政府日益重视数字经济发展。2021年4月，由中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书（2021）》显示，2020年我国数字经济保持9.7％的高速增长，规模已经达到39.2万亿元，占GDP的38.6％。推进数字经济发展成为政府经济工作的重要内容。2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出打造数字经济新优势，壮大经济发展新引擎。在国家部署推进数字经济的背景下，地方政府也在依据自身区域资源和优势谋划数字经济发展，如有地方提出在“十四五”期间“打造数字经济新增长极”。
数字经济是“贯穿大数据分析和人工智能运用的经济运行模式”，数据是驱动数字经济发展的核心要素。近二十年来的信息化发展构建了大量信息系统、网络平台，这些系统和平台无时不在产生数据，而大数据和人工智能技术的蓬勃发展和运用，有效发掘了海量数据资源的各种潜能并推动建设了更多系统和平台，形成网络连接程度高、数据交互能力强、智能分析层次高的经营管理方式，不断催生出新的产业、新的业态和新的商业模式。数据要素能够聚集其他生产要素并形成要素之间的协同效应，促进传统行业升级改造，助力智慧农业、智能制造、智能交通、智慧物流、数字金融、数字商贸等不断涌现新的解决方案。
与其他生产要素不同，数据要素在存在形态和使用价值方面具有特殊性，运用数据要素驱动数字经济发展，政府的角色和作用至关重要。一方面，数据并不直接形成使用价值的物质形态，数据连接着数字经济的各个环节，数据的生产、流动和利用涉及多元主体，主体之间的利益存在明显冲突，需要政府介入协调；另一方面，数据要素的聚集和使用具有突出的规模经济特性，占据优势的市场主体极易形成垄断，甚至会过度和非法使用数据，需要政府介入进行监管。那么，在数据要素驱动数字经济发展当中，政府到底该如何定位、又该采取怎样的路径，成为当前需要探讨的重要理论和实践问题。
2、分析框架：数据要素驱动数字经济发展的治理逻辑建构
王建冬和童楠楠指出，作为生成要素介入经济体系，数据能够动态联动人才链、资金链、创新链上的不同主体、不同要素，共同发挥协同效应；同时，资金、技术等要素的大量投入能够驱动生成更多的数据资源并在不同领域中流动，进而形成数据要素对其他要素的乘数效应，促进产业转型和持续升级。
因此，本文将数据要素驱动数字经济发展的作用机制分为两种类型：一是对数据资源分析运用，形成新数字产业和业态，促进产业升级；二是通过要素之间的协同联动，发挥数据要素的乘数效应从而促进数字产业化和产业数字化。
（二）数字经济中的产业发展与政府治理及其互动政府促进产业发展主要基于政策，产业政策制定和执行反映了政府秉承怎样的逻辑治理产业。杨巧云、乔迎迎和梁诗露对各省出台的数字经济综合性政策分析发现，省级政府在目标层侧重于应用创新，供给型政策工具在技术创新上发挥直接作用，需求型政策工具在应用创新上有更强的促进力量。数字经济需要政府治理创新，特别是政府数字化转型。例如，发展数字经济迫切需要数据要素的市场化配置，政府就应将数据作为治理的核心对象，构建数据要素的供求机制、竞争机制和价格机制，针对数据要素市场的“失灵”现象进行合理规制。政府数字化转型能够赋能数字经济发展，具体路径包括基于数据开放的要素释放、基于快速响应的协调促发、基于信用画像的主体培育、基于在线共管的市场规制以及基于场景关联的政策创新。
不论是场景互联还是数据融通，都会涉及多元主体，多元共治是数据要素驱动数字经济发展的政府治理基本形式。杜庆昊指出协同治理将是我国数字经济治理的发展趋势，核心是推动多元主体之间的关系协同、主体协同和机制协同。由于企业在数据资源和技术创新上的优势，企业在多元协同中的作用越来越重要，拥有了更多的话语权甚至“准公共权力”。多元主体之间的协同更多表现为共同治理，为数字经济发展共同谋划、共同出力、共享成果、各取所需。
但是无论如何，政府在我国数字经济发展中依然处于主导地位，需要充分并有效发挥统筹作用，否则，数据要素难以实现有序流动，数字经济发展将成为“空中楼阁”。因此，本文将数据要素驱动数字经济发展的治理逻辑归纳为四个方面：场景互联、数据融通、多元共治以及政府统筹。
3、案例导入：贵州省大数据综合试验区建设
（一）贵州省大数据综合试验区建设的主要做法
1.以“百企引领”行动不断拓展新技术创新应用。围绕物联网、大数据、5G、云计算、区块链、人工智能等新兴信息技术，引进培育技术领先和解决方案先进的企业，组织开展技术创新、应用创新和模式创新，聚集具有竞争力的引领企业。
2.以“万企融合”行动深化大数据与实体经济融合。通过编制实施指南、评估规范、培训企业、上门会诊等手段，在全省范围内针对企业研发、生产、销售、服务等各个环节探寻大数据分析应用方案，推进大数据与实体经济深度融合。
4.以大数据立法为支撑保障数据融通和创新应用。率先开展大数据立法，推出《贵州省大数据发展应用促进条例》《贵州省政府数据共享开放条例》《贵州省大数据安全保障条例》等地方法规，为数据融通和创新应用提供法律保障。
5.以政府统筹和制度建设为主线持续为改革赋能。将“大数据”列入三大战略行动，每届领导班子都高度重视大数据发展应用，编制干部手册在全省范围内开展大数据培训，出台《贵州省实施大数据战略行动问责暂行办法》督促发展应用大数据。
（二）贵州省大数据综合试验区建设取得的成效1.数字产业化速度很快且开始聚集，一些领域取得重要进展。建成中国南方数据中心，聚集一批国际级国家级行业数据中心。截止到2020年底，已累计引进培育引领企业208家，“满帮”成为西南地区最大的独角兽企业。
2.产业数字化范围较广且具有深度，形成标志性项目。截止到2020年底，累计建成305个融合标杆项目、实施3200多个融合示范项目、带动5900余户实体经济企业与大数据深度融合。“一码游贵州”等项目在全国范围内开始形成影响。
3.政府数据共享开放走在全国前列，数据要素流通持续向前迈进。截止到2020年底，62个单位交换共享数据近2亿批次、4615亿余条，28个单位使用国家数据资源3890万余批次、40亿余条；政府数据开放平台累计被访问136万余次、开放数据服务15万余批次。培养形成引领全国数据要素流通的市场主体。
4、治理逻辑：政府统筹下多元共治实现场景关联的数据赋能
本部分运用前文提出的分析框架对贵州省大数据综合试验区建设案例进行分析，将其治理逻辑归纳为政府统筹下多元共治实现场景关联的数据赋能。（一）以应用场景为纽带，联动产业发展和政府治理的着力方向1.数字政府建设为企业提供大量项目当前的数字政府建设是以数据治理为驱动的，实现数据治理驱动的政府治理创新需要企业建设相应的大数据平台。贵州省大数据综合试验区建设将政府治理和民生服务作为重要领域，为提升政务服务水平建设了以“一云一网一平台”为核心的一体化在线政务服务平台，为提升政府管理能力建设了“数据铁笼”“党建红云”“贵州信用云”等项目，为提升政府决策能力建设了“智慧法院”“东方祥云”“贵州省刑事案件智能辅助办案系统”。数字政府建设为企业提供的项目不仅来自省级层面，也包括市州、区县层面。大量的建设项目有力地推动了软件企业的发展和壮大。一位当地的软件企业负责人在访谈中表示他们重点做贵州省各级政府的智慧城市建设项目，这些项目为他们提供了宝贵的发展机会。
3.政府与企业共同打造大数据平台并运营数据政府监管企业面临的一个重要数据难题是无法获取企业数据。作为市场主体，企业拥有保护数据权益的权利。在搭建“一码游贵州”平台时，贵州省试图与企业通过共同打造大数据平台，为解决这一难题提供新思路。该平台由贵州省大数据发展管理局、贵州省文化和旅游厅、云上贵州公司、中国联通贵州分公司、云景文旅科技公司等共同打造，汇聚和运营全省的旅游景点和其他旅游资源。负责平台运营的云景文旅科技公司可以采用市场方式对平台形成的旅游实时数据进行开发利用，包括基于数据的精准营销、与其他旅游公司合作开发等；但是平台数据的所有者则是贵州省文化和旅游厅，能够将数据用于对旅游行业的市场监管。
2.成立大数据发展管理局，全面统筹场景关联和数据融通2017年2月，贵州省公共服务管理办公室更名为贵州省大数据发展管理局，这是当时我国唯一一家省政府直属的正厅级大数据行业管理部门。贵州省大数据发展管理局的主要职责包括拟订大数据、信息化发展战略、规划和产业政策并组织实施，制订数据资源采集、存储、登记、开发利用和共享的标准规范及管理办法并组织实施等方面，围绕大数据应用场景关联和数据融通开展工作，做好统筹。在大数据应用场景的打造方面，贵州省大数据发展管理局确实做成了很多项目，拥有了宝贵的经验，这也进一步提升了省领导对大数据发展管理局场景关联能力和数据融通能力的认可和信任。
在国家部署加快推进数据要素市场化配置的背景下，数据在不同政府部门之间、不同层级政府之间、政府与企业之间、企业与企业之间的流动将更为有序、更加频繁，势必为人工智能、区块链等数字技术在政府治理、企业生产和经营管理中释放更多潜能提供良好的数据要素基础，同时协同资金、劳动力等生产要素促进数字产业化和产业数字化进程，也为区域数字经济发展提供新的重要机遇。（一）数据要素流通下深化数字技术对政府治理的赋能数字技术在政府治理中的潜能依然很大，推进数据要素流通有利于深化数字技术对政府治理的赋能。例如，贵州打造了全国第一个由省市统一部署的区块链产品“享链”，并且开展了电子证照、行政审批、农产品溯源、检测检验存证等10余个应用场景试点。但是这些应用尚处于试点节点，而且区块链在政府治理中的应用还有很多，包括构建政府部门之间的信任机制、公众对政府的信任机制等，通过推进数据要素供给侧结构性改革，能够进一步释放可能的应用场景，让区块链技术和平台进一步重塑政府治理模式。
本文作者：丁煌，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师