【关键词】自贸区；行政法治试验；党内法规；互嵌理论
一、问题提出与文献回顾
研究“自贸区建设中行政法治试验与党内法规互嵌机制”议题，目标是破解自贸区建设中行政法治试验与党内法规之间的体制性脱嵌困局。学界对自贸区行政法治试验、党内法规以及两者间关系的研究成果不断增多，积累了一定基础，同时也存在着严重不足，这就为本研究提供了较大空间。
(一)问题的提出
自贸区行政法治试验，即于正式的突破性制度变革前，先在自由贸易试验区或者自由贸易港进行局部试验，积累经验，待条件成熟后再在全国广泛推行，通常称“先行先试”，核心是“制度创新”。
二、理论逻辑：嵌入性理论及其逻辑展开
(一)Granovetter的嵌入性理论
尽管嵌入性这一概念是由Polanyi首先提出来的，但是Granovetter对嵌入性概念的界定与之还是存在差别。Polanyi认为经济活动是一个制度化的过程；而Granovetter认为这种制度过程实际上是一种人际互动，并强调在研究组织理论时，人际互动是组织活动的前提和基础，同时也是决定交易成本的重要因素。
Granovetter认为，行为和制度如何受到社会关系结构的影响一直是社会学的经典论题之一。新古典主义经济学家认为经济行为是非社会化的，而改革派经济学家则将经济行为带向了过度社会化的另外一个极端。虽然这两派观点截然相反，但是它们又有一个相似之处，那就是都忽略了经济行为的社会关系网络嵌入性强度的问题。Granovetter在此基础上重构了嵌入性理论，认为经济行为在非市场化社会并不像发展经济学派宣称的那么少，随着现代化的发展，嵌入性也不像他们所言的那么多，但是这种嵌入性从根本上来讲都是更为实质性的嵌入。
总体而言，Granovetter的嵌入性理论的主要贡献表现在四个方面：其一，复活了Polanyi的“嵌入性”概念，并进行重新阐释，为解释经济行为的嵌入性提供了理论基础；其二，修正了经济学的“理性人”的基本假设，认为经济活动中的人是适度社会化的；其三，在嵌入的具体内容上，将人际关系网络作为分析要素，认为制度是人际关系网络的凝固，避免了制度分析大而化之、只见制度不见人的弊端，为与经济学特别是制度经济学对话提供了基础，并将社会关系网络分析方法作为经济社会学的主要分析方法。
(二)嵌入性理论的逻辑展开
1.结构嵌入性：社会网络结构及组织在网络中的位置为组织带来超额利益
这里重点分析一下网络密度和“结构洞”理论。网络中组织之间联系程度越高，网络密度就越高。高密度网络信息流动速度高，运行封闭性强，容易形成共同的信任、标准、行为模式和约束机制。然而，高密度网络也有弊端，获得的同质性低质量信息和资源较多，难以获得异质性高质量的信息和资源，多样化竞争程度也较低。如果高密度网络中的组织要获得比较优势，就必须对其所处的网络进行优化，减去冗余部分，联结需要联结而未曾联结或者联结度不够的社会关系。
“结构洞”是两个互不联结的网络关系稠密地带，这里虽然信息和资源流动的机会很少甚至没有，但是却为活动其间的组织提供了网络利益。网络能力较强的组织，通常会想方设法将自己置于“结构洞”位置中去。处在这样位置的组织，接近信息，拥有较多社会联结，可以充当中介人角色，以获得比其他关系紧密地带的组织更强的竞争优势。高密度的网络提高结构的自主性，却减弱网络的中心性效应；同质性网络的封闭性功能与异质性网络的“结构洞”特征是互补的关系。
2.关系性嵌入：与社会网络内组织的互惠交往是提升组织效能的重要作用机制
不仅网络结构可为组织带来超额信息和资源优势，组织间的相互关系同样可以影响组织行为和效果，这就是组织的关系嵌入性问题。组织行为中有三种资本，财力资本、人力资本和社会关系资本。财力和人力资本意味着生产力，内外部的相互关系则代表着社会资本。与财力和人力资本不同，社会资本属于社会关系双方，强调回报率，通过一定的社会关系，社会资本也可以转化为财力资本和人力资本。
概括来说，关系嵌入性研究获得了一定程度的认可，但还存在不少争议。目前，关于关系嵌入性对组织行为和绩效的影响主要有四种观点：第一，关系嵌入性对组织行为和绩效起到正向促进的作用；第二，关系嵌入性对组织行为和绩效的影响是消极的；第三，组织行为和绩效，与关系嵌入性之间是倒U字型关系，只有适度的嵌入才能够对组织绩效起到最佳效果；第四，有学者认为两者是权变关系，只有在具体情境中才能准确把握。
三、困境识别：体制性脱嵌及其表现形式
自贸区行政法治试验与党内法规之间面临的最大问题是体制性脱嵌，这也是本文要解决的核心问题。按照嵌入性理论分析框架，应从结构嵌入性视阈对自贸区行政法治试验与党规体系的整体功能和价值问题进行分析，从关系嵌入性角度对自贸区行政法治试验与党内法规互嵌机制存在的困境展开探讨。
(一)自贸区行政法治试验或者党规作为法律关系网络，其整体功能尚未充分发挥
(二)自贸区行政法治试验在党规体系中的法律地位不清，反之亦然
为加强党中央的集中统一领导，在自贸区行政法治试验过程中，重大问题应当主动报请党中央研究，贯彻落实党中央的重大决策并及时报告决策落实情况，执行党的干部政策，结合自己所分管的工作负责任地向党中央推荐干部，在所分管领域落实全面从严治党责任，自觉同违反党章、党纪的行为作斗争。因此，有关重大决策、干部人事政策、纪律政策、宣传报道政策等领域的党内法规似乎有自贸区行政法治试验的位置，归属于“重大问题”。坚持党的领导，把党的领导贯彻落实到行政法治试验的各领域各方面和各环节，领导的显然不是简单意义上的事项，而是重大事项。然而，什么是“重大事项”，“重大事项”有哪些判断标准，由谁来判断是否属于“重大事项”以及判断“重大事项”有没有什么程序，都还是模糊不清的。
(三)自贸区党组织在行政法治试验与党规间的“结构洞”效应较弱
(四)自贸区行政法治试验与党规互嵌的明确性不足
(五)自贸区行政法治试验与党规互嵌的延续性较差
(六)自贸区行政法治试验与党规互嵌的强度较低
研究表明，自贸区行政法治试验与党规之间的强联结，有利于提升制度创新的效果，事实却是两者之间联结的强度处于较低的水平。这种低强度的联结，体现在消极性和积极性两个方面。在消极层面上，党内法规在制定过程中还存在与行政法治试验相冲突的现象；在积极意义上，尚有党内法规在制定、解释、适用过程中不能与行政法治试验之间积极调适的问题。这种低强度的联结现象，与人们对党规与行政法治试验之间强联结的正当性怀疑有关。其实，不论是从党规和自贸区行政组织法协同治理的现实需要出发，还是从优化党的领导权理论、法治成本/收益理论、党规国法关系协调理论来讲，高强度的联结均具有正当性。高强度意味着主体范围大、规则标准高以及责任要求严，然而在理应高强度联结的领域，如“党的直接管理领域”“党政共治领域”，充斥着低水平的嵌入性问题，这不得不引起重视。
四、实现路径：自贸区行政法治试验与党内法规互嵌的五种机制
对自贸区行政法治试验与党规互嵌机制存在的六大困境，需要有针对性地进行剖解。依照“嵌入性理论”的逻辑架构，可从互嵌机制的整体性、相对性、明确性、延续性和有效性构建角度，破解其面临的碎片化、绝对性、模糊性、间断性和弱联结的困境。
(一)整体性互嵌机制
构建整体性互嵌机制的本质是充分发挥自贸区行政法治试验和党内法规作为一个整体的价值和功能，进而体现中国特色社会主义制度优势。国家对自贸区的定位是新时代对外开放的新高地，以及新时代坚持和完善中国特色社会主义制度的试验田，这亦是对自贸区行政法治试验的定位。2008年以来，我国面对的国际形势波诡云谲，美国为了从战略上围堵中国，试图胁迫WTO按照自己的意图来改革，同时另起炉灶建立TPP以造成对中国新的孤立和不利局面。虽然特朗普上台伊始退出了TPP，但是TPP仍然为美国留下了能够随时回归的通道。可以预见，美国未来复归TPP的可能性极大，中国仍将面临较大压力，这也是为什么批量设置、顶层设计和深度建设自贸区(港)的重要原因。
然而，不论怎么改，TPP中一些条款有可能危害我国金融安全、数据安全、意识形态安全等国家安全，因此，完全接纳TPP系统规则是不可能的。我国最大的国情是党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是党的领导，不断将制度优势转化为治理效能，具体表现之一就是充分发挥党内法规的整体功能和价值，不断加强党的组织法规、党的领导法规、党的建设法规建设。从理论上来讲就是研究党内法规的本质和规律，厘清党内法规学的学科标准、研究对象、研究范围、研究方法，夯实党规学作为一门独立学科的基础，为增强党内法规的规范性、时效性与协调性提供支持。
(二)相对性互嵌机制
实现互嵌的相对性核心是确立自贸区行政法治试验与党内法规之间的相对性法律地位。从本质上来讲，所谓相对性法律地位，即一方在另一方规范体系中所处的位置。由于党的领导是全面领导，可以说两者相对位置高度重合，只要是重要的事项、过程都有对方的位置。
各地自贸区建设总体方案均强调要坚持党的领导，将党的领导通过自贸区建设各领域各方面和全过程，得到更全面更具体更深入的执行与落实。需要注意的是，坚持和加强党的领导，强调的是对重大事项的领导，包括投资贸易金融人才等制度创新等核心制度。行政法治试验中重大事项的决策，如果离开党总揽全局、协调各方的领导作用，离开党的《党政领导干部选拔任用工作条例》《推进领导干部能上能下规定》等对行政法治试验起到鼓励激励、容错纠错和能上能下作用的党内法规的支持，恐怕难以实现，甚至产生系统性风险。
(三)明确性互嵌机制
形成明确性互嵌机制，要求互嵌的内容要相对明确。当前，有关自贸区的法律规范主要包括立法目的、体例、管理体制、创新举措等方面内容，互嵌的明确性也主要体现在这些方面。自贸区设立的直接目的是发挥其推进和保障制度创新试验田作用，可以推导出推进制度性开放和以开放倒逼改革的间接目的。各地的立法特别是各省市的自贸区条例内容大致相似，包括总则、附则、管理体制、投资、贸易、金融、法治环境等共同选择，也有特色定位，如广东省的“粤港澳合作与交流”、福建省的“闽台合作”以及天津市的“服务京津冀一体化”等。管理体制上一般是管委会模式加领导小组模式两种，在创新举措上采取鼓励、服务、容错和法治的原则。当前，我国自贸试验区建设缺乏国家层面立法以提供全国性的法制支持，所以不断有学者建议尽快制定《中国自贸区法》，固定自贸区制度试验创新成果，将行政法治试验与党内法规互嵌的内容明确下来，为未来的自贸区设立、运营和管理提供更具全局性、权威性和根本性的法律依据。
(四)延续性互嵌机制
(五)有效性互嵌机制
增强互嵌机制的有效性，关键在于提高互嵌机制的强度，明确互嵌的方向、提高互嵌的标准以及严格互嵌的责任要求。首先，明确互嵌的方向。将党的领导贯彻到自贸区建设的全过程。党内法规应当明确党组织的功能主要在于总揽全局、协调各方，同时为行政法治试验提供鼓励激励、容错纠错和能上能下的制度支持，促进自贸区公职人员积极作为。其次，提高互嵌的标准。在自贸区进行试验的都是国际上最高水平的投资贸易金融规则，唯有提高互嵌的标准，严格把握互嵌的主体、范围、程序和职责权限，同时把风险控制在可控的范围之内，才能真正地提升制度创新的有效性。再次，严格把握责任要件。理性认知的局限、宽容理念的价值以及权力理性的实践为容错纠错机制的存在提供了正当性。自贸区的制度创新是试验性的，应客观审慎地看待有关行为，严格区分试验失败和违法违规之间的界限，为自贸区行政法治试验留有空间。同时，自贸区制度创新也面临着一定风险，为了平衡秩序和活力、稳定与创新之间的关系，该追责的须依法依规进行追责。
五、余论
自贸区具有从战略上为最高水平的制度创新提供压力测试的示范意义，有着为中国特色社会主义法治政府建设提供实践样板的窗口价值。因此，中央赋予自贸区更大改革自主权，让自贸区大胆闯、大胆试，自主进行改革创新，其中最重要的表现形式就是行政法治试验。行政法治试验中的核心议题，如投资自由便利、贸易自由便利、货物运输进出自由便利、人员进出自由便利和数据跨境安全有序流动等问题，由于涉及国家安全，不得不由党内法规来提供保障机制，以确保自贸区行政法治试验的稳定有序。可以说，自贸区行政法治试验与党内法规已经深深地嵌套在了一起。
【作者简介】陈建科，中共江苏省委党校公共管理教研部副教授，中国(江苏)自贸试验区研究院特聘研究员。