最高检、住房城乡建设部日前联合印发了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法做好城乡历史文化保护传承工作的意见》（下称《意见》），强化城乡历史文化保护传承领域执法司法衔接，推动形成行政执法与检察监督保护合力，全方位筑牢城乡历史文化遗产保护法治屏障。
《意见》旨在深入学习贯彻党的二十大精神，认真贯彻落实习近平总书记关于加强城乡历史文化保护传承、坚定文化自信的重要指示批示精神，落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，充分发挥检察公益诉讼的监督、支持和协同作用，更好地做好城乡历史文化保护传承工作。
《意见》强调，建立健全住房城乡建设（规划）部门行政执法与检察公益诉讼协作机制，推动良性互动，形成行政执法与检察监督保护合力，对于系统保护、利用、传承好历史文化遗产具有积极意义。各级检察机关要依法推进城乡历史文化保护传承领域检察公益诉讼工作，共同维护国家利益和社会公共利益；各级住房城乡建设（规划）部门要依法全面履职，严格规范执法，协同配合检察机关开展公益诉讼工作。
《意见》提出，各级检察机关和住房城乡建设（规划）部门要进一步拓宽交流渠道和方式，建立经常性、多样化的协作机制，明确线索移送、会商研判、信息共享、联合专项、调查取证、专业支持、案例发布等方面的具体协作内容，建立健全城乡历史文化保护传承与检察公益诉讼协作机制。
《意见》要求，规范城乡历史文化保护传承行政公益诉讼办案工作。各级检察机关和住房城乡建设（规划）部门要坚持制度定位，明确履职尽责标准，细化落实诉前检察建议回复、行政公益诉讼起诉应诉等具体要求，规范城乡历史文化保护传承行政公益诉讼办案工作，形成既依法督促又协同履职的关系，实现双赢多赢共赢。
《意见》还就做好城乡历史文化保护传承行政公益诉讼协作保障作出规定。各级检察机关和住房城乡建设（规划）部门要加强组织保障、业务交流和宣传引导，不断巩固协作成果，扩大协作影响。
最高人民检察院?住房城乡建设部关于印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法做好城乡历史文化保护传承工作的意见》的通知
各省、自治区、直辖市人民检察院、住房城乡建设（规划）部门，解放军军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院、住房城乡建设（规划）部门：
为深入学习贯彻党的二十大精神，认真贯彻落实习近平总书记关于加强城乡历史文化保护传承、坚定文化自信的重要指示批示精神，落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，切实保护、利用、传承好城乡历史文化遗产，最高人民检察院和住房城乡建设部共同制定了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法做好城乡历史文化保护传承工作的意见》，现印发给你们。请结合本地实际，认真贯彻落实。执行中遇到的问题，请及时报告。
最高人民检察院?住房城乡建设部
2023年9月13日
关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法做好城乡历史文化保护传承工作的意见
为深入贯彻落实习近平总书记关于城乡历史文化保护传承的系列重要指示批示精神，协同落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，最高人民检察院和住房城乡建设部就在检察公益诉讼中加强协作配合，更好地做好城乡历史文化保护传承工作，形成如下意见。
一、充分认识加强城乡历史文化保护传承与检察公益诉讼协作的重要意义
城乡历史文化遗产是中华优秀传统文化的重要载体，是全社会的财富，也是世界文化多样性的有机组成部分，具备现代“公物”或者“公共信托财产”的核心要素和特征，具有见证历史、促进文化多样性、增进文化认同等公共利益属性。当前，仍然存在城乡历史文化遗产屡遭破坏拆除或面临严重安全风险等突出问题，城乡历史文化遗产的安全面临较大威胁和挑战。
建立健全住房城乡建设（规划）部门行政执法与检察公益诉讼协作机制，推动良性互动，形成行政执法与检察监督保护合力，对于系统保护、利用、传承好城乡历史文化遗产具有积极意义。各级检察机关要依法推进城乡历史文化保护传承领域检察公益诉讼工作，共同维护国家利益和社会公共利益；各级住房城乡建设（规划）部门要依法全面履职，严格规范执法，协同配合检察机关开展公益诉讼工作。
二、明确城乡历史文化保护传承与检察公益诉讼协作的重点领域
（一）历史城区整体管控。主要包括：破坏历史城区的传统格局、历史风貌和空间尺度，改变与其相互依存的自然景观和环境；开展开山、采石、开矿等破坏传统格局和历史风貌的活动；占用保护规划确定保留的园林绿地、河湖水系、道路等；修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等；在历史城区范围内新建、改建建筑超出保护规划确定的建筑高度要求；在城市更新中大拆大建、拆真建假、以假乱真；随意砍伐具有保护价值的大树、老树和古树名木；随意改建具有历史价值的公园，随意更改老地名等。
（二）历史文化街区和历史地段保护。主要包括：从事建设活动对历史文化街区或历史地段的传统格局和历史风貌造成破坏性影响；在历史文化街区核心保护范围内进行必要的基础设施和公共服务设施以外的新建、扩建活动；未经批准在历史文化街区核心保护范围内拆除历史建筑以外的建筑物、构筑物或者其他设施；未在历史文化街区和历史地段的核心保护范围的主要出入口设置保护标志牌，以及擅自设置、移动、涂改或者损毁标志牌；在历史文化街区或历史地段内损毁或拆除具有保护价值的老建筑、古民居；违背群众意愿搬空原住民进行商业、旅游开发等。
（三）历史文化名镇名村保护。主要包括：破坏历史文化名镇名村的传统格局、历史风貌和空间尺度，改变与其相互依存的自然景观和环境；开展开山、采石、开矿等破坏传统格局和历史风貌的活动；占用保护规划确定保留的园林绿地、河湖水系、道路等；修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等；在历史文化名镇名村核心保护范围内进行必要的基础设施和公共服务设施以外的新建、扩建活动；未经批准在历史文化名镇名村核心保护范围内拆除历史建筑以外的建筑物、构筑物或者其他设施；未在历史文化名镇名村的核心保护范围的主要出入口设置保护标志牌，以及擅自设置、移动、涂改或者损毁标志牌；在历史文化名镇名村保护范围内出现电线乱搭乱建、消防设施落后、古树被电线缠绕及居民缺乏消防应急处置能力等安全隐患。
（四）历史建筑保护。主要包括：在历史建筑上刻画、涂污；未经批准擅自改变历史建筑原有的高度、体量、外观形象及色彩等；未设置历史建筑保护标志，擅自设置、移动、涂改或者损毁标志牌，未建立历史建筑档案；未按照保护规划的要求对历史建筑进行维护和修缮，造成历史建筑损坏；擅自迁移、拆除历史建筑；未经批准对历史建筑进行外部修缮装饰、添加设施以及改变历史建筑的结构或者使用性质等。
三、建立健全城乡历史文化保护传承与检察公益诉讼协作机制
（一）线索移送。住房城乡建设（规划）部门执法中发现涉及多个行政机关职责、协调处理难度大、执法后不足以弥补国家利益或者社会公共利益损失，以及其他适合检察公益诉讼监督的问题线索，应及时移送有关检察机关。检察机关在履职中发现涉城乡历史文化保护传承领域问题线索，可先行与住房城乡建设（规划）部门磋商，督促依法处理。
（二）会商研判。各级检察机关与各级住房城乡建设（规划）部门共同建立执法情况和公益诉讼交流会商和研判机制，每年双方各组织会商一次，确有需要的，可随时召开。对于涉及城乡历史文化保护传承行政执法及检察公益诉讼的重大案件、事件和舆情，双方应当及时相互通报，共同研究制定处置办法，及时回应社会关切。对城乡历史文化保护传承领域易发、高发问题，检察机关可以集中提出意见建议；对检察公益诉讼办案不规范等问题，住房城乡建设（规划）部门可以提出改进的意见建议。
（七）案例发布。双方在协作过程中注重培育、发布重点领域具有指导意义的典型案例、指导性案例，对具有工作指引意义的创新成果共同深化研究，适时转化为指导性文件或者长效机制。双方发布城乡历史文化保护传承领域案例时应当相互征求意见，也可以联合发布典型案例。
四、规范城乡历史文化保护传承行政公益诉讼办案工作
（一）坚持制度定位。检察公益诉讼制度目标是促进依法行政、推进法治政府建设。行政机关是公共利益的第一顺位代表，检察机关办理公益诉讼案件中应坚持“不越位、不缺位、不混同”原则，严守检察权边界，不干涉行政执法机关的正常履职和自由裁量权。行政公益诉讼是督促之诉、协同之诉、共赢之诉，检察机关在办理行政公益诉讼案件中，应与行政机关形成既依法督促又协同履职的关系，共同维护国家利益和社会公共利益，实现双赢多赢共赢。
（二）履职尽责标准。对行政机关不依法履行法定职责的判断和认定，应以法律规定的行政机关法定职责为依据，对照行政机关的执法权力清单和责任清单，以是否采取有效措施制止违法行为、是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段、国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护为标准。检察机关和行政机关要加强沟通和协调，可通过听证、圆桌会议、磋商、检察建议等形式，争取诉前工作效果最大化。针对实践中存在普遍分歧的，最高人民检察院可以会同住房城乡建设部及时会商研究，明确行政机关履职尽责的司法认定标准。
五、做好城乡历史文化保护传承行政公益诉讼协作保障
（一）组织保障。各级检察机关、住房城乡建设（规划）部门要加强工作统筹，抓好督促落实，推动构建上下协同、横向协作、完整配套的工作体系，落实协作机制、提升协作水平。双方应明确专门联络部门和专门联络人员，负责日常联络及信息共享等工作。双方可定期或不定期召开联络会议，共同研讨城乡历史文化保护传承领域中存在的执法司法突出难题。对于达成一致的事项，以会议纪要、会签文件、共同出台指导意见等形式予以明确。双方可以在日常工作层面进一步拓宽交流沟通的渠道和方式，建立经常性、多样化的交流沟通机制。
各省级检察机关、住房城乡建设（规划）部门可以依据本意见，结合本区域实际制定实施细则。
日前，最高人民检察院、住房城乡建设部联合印发了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法做好城乡历史文化保护传承工作的意见》（以下简称《意见》），建立健全住房城乡建设（规划）部门行政执法与检察公益诉讼协作机制。最高检、住建部有关部门负责人就此回答了记者提问。
1.这个文件联合印发的主要背景是什么，出于什么考虑？
最高检第八检察厅负责人：城乡历史文化遗产是中华优秀传统文化的重要载体，是全社会的财富，也是世界文化多样性的有机组成部分。党的十八大以来，习近平总书记对历史文化保护传承工作高度重视，在中央城镇化工作会议、中央城市工作会议，在扬州、福州、平遥、北京、敦煌等地视察时，多次就坚定文化自信、加强历史文化保护传承作出了重要论述和指示批示。党的二十大对城乡历史文化保护传承工作提出了新要求，强调要加大文物和文化遗产保护力度，加强城乡建设中历史文化保护传承。2023年6月2日，习近平总书记出席文化传承发展座谈会并发表重要讲话，强调在新的起点上继续推动文化繁荣、建设文化强国、建设中华民族现代文明，是我们在新时代新的文化使命。
最高检与住房城乡建设部联合印发协作意见，一方面，是为了进一步贯彻落实习近平总书记在文化传承发展座谈会上的讲话精神，在深入总结已有工作经验的基础上，全面推进城乡历史文化保护传承检察公益诉讼，提升城乡历史文化保护传承工作水平。另一方面，是为了更好发挥指引作用。引导各级检察机关规范城乡历史文化保护传承行政公益诉讼办案工作；引导各级住房城乡建设（规划）部门依法全面履职，严格规范执法；引导各级检察机关与住房城乡建设（规划）部门加强协同协作，最大程度发挥各自的职能优势，形成保护和治理合力，更加系统地保护、利用、传承好城乡历史文化遗产。
2.检察公益诉讼在城乡历史文化保护传承方面有什么独特优势？做了哪些工作？
最高检第八检察厅负责人：检察公益诉讼是具有鲜明中国特色的司法制度创新，是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计。一方面，检察机关可以发挥行政公益诉讼的督促协同优势，对于职能交叉不清、“九龙治水”等难题，推动多部门厘清职责，共同履职，及时有效发现并纠正可能造成城乡历史文化遗产侵害危险的行政违法行为，建立完善长效机制，助力系统综合治理。另一方面，检察机关可以发挥民事公益诉讼职能，对破坏、损毁城乡历史文化遗产的违法行为人提起民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼，要求其承担相应的公益损害责任。
近年来，最高检用足用好现有政策和法律依据，积极探索开展城乡历史文化保护传承公益诉讼工作，通过公益诉讼办案使一批城乡历史文化遗产得到切实保护，增强了社会公众的保护意识，并且有效激活了行政机关对城乡历史文化遗产保护的主体责任。
一是加强实践探索，因地制宜开展专项保护工作。各级检察机关在最高检的统一指导下，突出工作重点，因地制宜部署开展历史文化名城名镇名村、历史文化街区、历史建筑、传统村落保护等专项行动，以专项行动的形式积极探索检察公益诉讼介入城乡历史文化保护传承的方式方法。福建省泉州市检察机关以助力“泉州：宋元中国的世界海洋商贸中心”申遗为契机和抓手，部署开展“古城文物保护”检察公益诉讼专项监督活动和“活态古城生态泉州”公益检察活动，将文物和文化遗产保护、生态环境和资源保护、国有财产保护等新领域拓展探索有机结合。山西省人民检察院会同省住建厅制定了《全省检察机关“保护传统村落留住三晋乡愁”公益诉讼专项活动实施方案》，通过专项活动共立案467件，发出诉前检察建议264件，磋商127件，助力传统村落保护传承。湖南省湘西土家族苗族自治州人民检察院结合当地传统村落分布广泛的特点，制定《湘西检察机关开展传统村落保护专项监督活动实施方案》，共立案36件，发出诉前检察建议27件，为少数民族传统村落保护传承贡献检察力量。
3.当前城乡历史文化保护传承工作的重点难点问题是什么？有什么应对的举措？
住建部建筑节能与科技司负责人：城乡历史文化遗产是中华优秀传统文化的重要载体，承载着民族精神、国家记忆和群众乡愁，是全社会的财富。在城乡建设中系统保护、利用、传承好历史文化遗产，对坚定文化自信、建设中华民族现代文明具有重要意义。当前，城乡历史文化保护传承工作仍存在不少突出问题，主要体现在：
一是建设性破坏屡禁不止。一些地方还没有全面落实“始终把保护放在第一位”的要求，没有充分认识城乡历史文化保护传承工作对于国家和民族长远发展的重要意义，不能正确处理好城市发展和历史文化遗产保护的关系，拆真建假、拆旧建新、拆小建大、为旅游开发拆真古迹建假古董的行为时有发生、屡禁不止。
二是保护对象不完整。一些地方将城乡历史文化保护传承简单理解为文物建筑保护，更多强调对古代文化遗产的保护，对近现代、新中国成立后、改革开放以来的建设成就梳理和发掘不充分，资源调查工作不到位，导致许多有价值的老房子、老街区由于未纳入保护体系而遭到破坏、拆除。
三是保护修缮不到位。一些地方对城乡历史文化遗产围而不修、修而不用，大量历史建筑长期缺乏修缮维护，存在严重安全隐患，未能有效发挥应有价值。一些地方对民生问题重视不够，没有在保护工作中将人居环境改善放到突出位置，历史城区、历史文化街区基础设施欠账多，一些老房子难以满足现代生活需要。
近年来，住房城乡建设部会同有关部门深入学习贯彻习近平总书记的系列重要指示批示精神，落实中办国办《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》精神，坚守保护底线，不断加强城乡历史文化遗产保护传承，推动制度完善，取得积极成效。
一是开展资源普查认定，着力应保尽保。持续推进国家历史文化名城名镇名村申报和历史文化街区、历史建筑划定确定工作，按照“空间全覆盖、要素全囊括”的原则，指导各地以价值为导向，将不同类型、不同历史时期、富有地方特色的老街区老建筑纳入保护名录，一大批具有重要保护价值的城乡历史文化资源得到挖掘、认定和保护。截至目前，全国共有国家历史文化名城141座，中国历史文化名镇名村799个，中国传统村落8155个，历史文化街区1274片，历史建筑6.3万多处。
二是完善政策体系，加强保护力度。编制全国城乡历史文化保护传承体系规划纲要，从国家层面对保护传承工作做出系统安排。出台系列政策措施，要求各地在城市更新中及时开展调查评估、严格拆除管理，延续城市特色风貌，鼓励引导各地采用“绣花”“织补”等微改造方式，以小规模、渐进式的节奏，补齐街区短板，保护修缮历史建筑，增强宜居性和安全性。
三是加强检查评估，严格监督管理。强化检察公益诉讼协作，联合最高人民检察院构建上下协同、横向协作、完整配套的工作体系，加大城乡历史文化保护传承公益诉讼协作力度。建立国家历史文化名城保护专项评估制度，通过名城自评估、省级评估和重点评估，定期对国家历史文化名城的历史文化资源调查评估和认定情况、保护管理责任落实情况、保护利用工作成效开展全面评估，及时发现问题、督促整改。依照有关规定，对专项评估和舆情发现的存在突出问题的名城进行通报批评。???
4.最高人民检察院、住房城乡建设部下一步会在哪些方面进一步加强协作？
住建部建筑节能与科技司负责人：最高检、住房城乡建设部《意见》出台，标志着城乡历史文化保护传承与检察公益诉讼协作机制正式建立。下一步，我们将采取多方面措施，推动协作机制落实落地。
二是推动协作机制落实落地。我们将对《意见》提出的内容进行细化落实，制定实施方案，让协作机制真正发挥效用。省级住房城乡建设（规划）主管部门要结合本省实际，会同检察机关研究制定落实协作机制的实施细则，对线索移送、会商研判、联合专项、调查取证、案例发布等方面协作内容进一步细化深化，使双方协作更务实、更具可操作性。
五是加强组织保障和日常联络。各级检察机关、住房城乡建设（规划）主管部门应明确专门联络部门和专门联络人员，负责日常联络及信息共享等工作。可定期或不定期召开联络会议，共同研讨城乡历史文化保护传承领域中存在的执法司法突出难题。对于达成一致的事项，以会议纪要、会签文件、共同出台指导意见等形式予以明确。在日常工作层面进一步拓宽交流沟通的渠道和方式，建立经常性、多样化的交流沟通机制。
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