从2009－2021年的保障性安居工程财政支出结构来看，用于棚户区改造的财政支出在全部保障性安居工程财政支出中占比最大，为31.81%；其次为公共租赁住房和廉租住房[1]，其财政支出在全部保障性安居工程财政支出中占比分别为14.90%和9.09%。
二、我国各类型保障性住房发展历程
（一）经济适用房
我国经济适用房发展经历了“政策驱动下的较快发展-公共属性弱化后的明显放缓-政策规范下的再次提速-逐步退出历史舞台”四个阶段。
1994年7月，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，强调要建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系，首次明确了经济适用房的社会保障性质。
1998年7月，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。1998－2002年，经济适用房实现较快发展，其投资额占住宅投资额的比重均在10%以上。
2003年8月，建设部发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（简称“18号文”），把经济适用房表述为“具有保障性质的政策性商品住房”，经济适用房被定位为具有政策性的“商品住房”；同时，18号文提出建立和完善廉租住房制度，强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。受经济适用房的社会保障属性削弱以及廉租住房制度提出等因素的影响，2003－2006年，经济适用房投资额占住宅投资额的比重降至10%以下，其新开工面积增速也明显放缓。
2007年，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，从规范供应对象、合理确定标准、严格上市交易管理、加强单位集资合作建房管理等方面改进和规范经济适用住房管理。2007－2009年，经济适用房建设规模和新开工面积有所增加。
此后，我国保障房供应形式向共有产权住房和配租型保障房转变，经济适用房逐步退出历史舞台。
（二）廉租住房
2003－2013年，我国廉租住房发展较快，主要针对城镇最低收入家庭；2014年，廉租住房与公共租赁住房并轨。
2003年8月，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，提出建立和完善廉租住房制度，强化政府住房保障职能。2007年住建部颁布《廉租住房保障办法》，明确规定由政府统一规划建设管理廉租房。住房城乡建设部公布的数据显示，截至2009年11月底，全国新开工和通过各种方式筹集廉租住房185万套。其中，全国廉租住房新开工158.4万套，通过购买、改建等方式筹集26.6万套。租赁住房补贴户数达到292万户，其中新增租赁补贴80万户。从财政部发布的保障性安居工程财政支出数据来看，2009年至2013年，廉租住房的财政支出均在380亿元以上，占保障性安居工程财政支出的比重虽然逐年下降，但占比也持续在10%以上。
2013年底，我国出台《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，要求自2014年起正式将廉租房和公共租赁住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。2014年以前年度已列入廉租住房年度建设计划的在建项目可继续建设，建成后统一纳入公共租赁住房管理。
（三）棚改房
2008年以来，棚户区改造在政策驱动下快速推进，2015－2018年为棚改井喷期。随着棚户区改造的不断推进，全国的棚改总体空间有所下降，未来可能表现为因地制宜的区域差异化特点。
2013－2015年，国务院相继出台《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》和《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》等多项文件，通过土地、金融等方面政策的支持促进了棚户区改造的快速发展。
政策推动下，2015－2018年迎来棚改井喷期，棚改房每年新开工套数均在600套以上，财政支出在1200亿以上，占保障性安居工程财政支出的比重维持为30%以上。2019年以来，用于棚改项目的财政支出明显下降，但仍维持在800亿以上。随着棚户区改造的不断推进，全国的棚改总体空间已经明显消化，未来可能表现为因地制宜的区域差异化特点。
（四）公共租赁住房
公共租赁住房主要针对中等偏下收入住房困难家庭。2014年以来受益于市场化方式建设和运营，公共租赁住房建设的财政支出呈下降趋势。未来公共租赁住房将成为我国保障性住房供给的支柱之一。
2009年，国务院工作报告首次提出“积极发展公共租赁住房”。2010年住建部等七部委发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，从租赁管理、房源筹集、政策支持和监督管理等方面推进公共租赁住房建设和管理，推动我国公共租赁住房快速发展。2011－2013年，我国用于公共租赁住房的财政支出均在600亿以上，占各年用于保障性安居工程的财政支出的比例维持在20%以上。
2014年，廉租住房和公共租赁住房并轨，公共租赁住房成为配租型保障房的主要供给模式。2014年至2021年，我国公共租赁住房财政支出呈下降趋势，这可能与2014年以来城投逐步参与，并通过市场化方式建设和运营有关。在此期间，各省用于公共租赁住房建设的财政支出年均仍在200亿以上，占各年用于保障性安居工程的财政支出的比例趋于10%上下。公共租赁住房已经成为我国保障性住房供给的支柱之一。
（五）共有产权住房
2014年我国共有产权住房推出，在一定程度上作为经济适用房的一种替代形式，逐步成为我国住房保障体系的三支柱之一。
2014年，住建部发布《中华人民共和国住房城乡建设部关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》，指出人口流入集中、住房供需矛盾突出、房价上涨较快的试点城市应当增加供应。北京市、上海市、广东省深圳市、四川省成都市、江苏省淮安市、湖北省黄石市6个试点城市推进发展共有产权性质政策性商品住房的试点工作。
与经济适用住房采用行政无偿划拨的土地供应方式不同，共有产权房建设用地采用招标拍卖挂牌的方式取得，很大程度上缓解了地方政府的土地财政压力。共有产权房在一定程度上成为了经济适用住房的一种替代形式，逐步成为我国住房保障体系的三支柱之一。
（六）保障性租赁住房
保租房是“十四五”期间我国保障房体系的主要供给形式。
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出“扩大保障性租赁住房供给”，首次提出“保障性租赁住房”的概念。2021年6月发布的《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》提出，加快发展保障性租赁住房，促进解决好大城市住房突出问题。与公共租赁住房不同，保障性租赁住房的保障对象主要为符合条件的新市民、青年人等群体，户籍、家庭甚至收入限制逐渐被打破。保障性租赁住房也是“十四五”期间我国住房保障体系的三支柱之一。
“十四五”时期，我国计划筹集建设保障性租赁住房870万套（间）。2022年1月11日，住建部表示，“十四五”期间，40个重点城市初步计划新增650万套（间），预计可帮助1300万新市民、青年人等缓解住房困难。近期，我国先后出台了保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理、银行保险机构支持保障性租赁住房发展和试点发行REITs等方面的通知，将保障性租赁住房作为实现新型城镇化和城乡融合发展的重要支持，推动市场化主体参与保障性住房建设。
（七）小结
近年来，我国保障性住房体系经历了以经济适用房、廉租住房、棚改房、公共租赁住房、共有产权住房和保障性租赁住房等为主的保障性住房供应形式。从整体来看，我国保障性住房发展主要可以分为四个阶段（详见下表），保障对象逐步扩容，保障房供应形式逐步从配售型向配租型转变，土地供应方式从行政划拨向市场化招拍挂方式转变。
三、我国各省保障房建设情况和影响因素
（一）我国各省保障房建设情况
我国31个省（自治区、直辖市）（以下简称“31省”）在全国规划纲要的基础上因城施策，结合各省住房供需矛盾情况及自身发展水平制定了相应的保障性住房建设计划。绝大部分省份“十三五”期间保障性安居工程的财政支出均高于“十二五”期间，区域差异化特点进一步显现。
分区域看，我国部分省市自治区保障性住房建设呈现如下特点：
东部地区：东部各省“十二五”及“十三五”期间保障性安居工程的财政支出因各省民生保障建设需求和财政实力不同而存在较大差异，“十三五”期间相对“十二五”期间的保障性安居工程的财政支出更体现区域差异化特点；广东、江苏、山东、上海等经济大省的保障性安居工程的财政支出规模整体较大，其中，山东、江苏和上海三个省市[2]在两个五年期间保障房建设计划均在100万套（间）以上；政府负债率较高的天津、海南的保障性安居工程的财政支出规模相对较小。
东北地区：黑龙江、吉林、辽宁三省的保障性安居工程的财政支出“十二五”和“十三五”期间均在500亿以上，其中区域面积相对较大且债务负担相对较轻的黑龙江的保障性安居工程的财政支出相对较多。
中部地区：除安徽和江西外，其余各中部地区河南、湖北、湖南、山西“十二五”期间保障性安居工程的财政支出均低于“十三五”期间；各省保障性安居工程的财政支出相对较为均衡；河南两个五年期间保障房建设计划均在200万套（间）以上，安徽和湖南两个五年期间保障房建设计划均在140万套（间）以上。
西部地区：西部各省保障性安居工程的财政支出差异较大。四川省在西部地区各省中的经济财政实力相对较强，“十二五”和“十三五”保障房建设计划合计在300万套（间）以上，保障性安居工程的财政支出最大；贵州政府债务压力大，但保障性安居工程的财政支出也较多；其次为云南、新疆、陕西，三省保障性安居工程的财政支出相当；青海、宁夏和西藏等省份经济发展相对落后，两个五年期间保障性安居工程的财政支出均较低。
（二）保障性安居工程财政支出的影响因素分析
实证检验结果表明，一般预算收入越大、人口密度越高、城镇化水平越低的省份，其保障性安居工程财政支出越大；房地产价格和政府基金性收入对于各省保障性安居工程财政支出具有双面影响。
此外，各省保障性安居工程财政支出与GDP增速、政府转移性收入、政府基金性收入、政府负债率、房地产价格没有呈现显著关系。可以看出，第一，各省保障性安居工程财政支出与GDP增速的关联性较小。第二，政府转移性收入具有较大的波动性，与保障性安居工程财政支出的关系不显著。第三，政府负债率与保障性安居工程财政支出可以从正反两方面来分析：一方面，政府负债率越高，会在一定程度上抑制区域保障房建设财政支出的意愿；另一方面，由于各省保障房建设政策具有一定的连贯性和延续性，所以较高的政府负债率可能也是以往年度保障房建设财政支出较多的结果。第四，房地产价格对于保障性安居工程财政支出可能也具有两面性：一方面，政策明确提出“房价上涨较快的城市应当增加供应”，促进保障房建设；另一方面，房地产价格较高的城市受限于土地财政，因此对于保障房建设可能具有一定的挤出效应，但是随着保障房用地招拍挂的要求，这一影响可能会在未来有所缓解。第五，政府基金性收入主要来自政府的土地出让金，这与房地产价格对于保障性安居工程财政支出的影响逻辑基本一致。
四、我国保障房建设的社会和经济效益
（一）保障房建设对于促进社会公平具有重要意义
第一，保障房建设有利于降低贫富差距。我们以基尼系数作为衡量我国贫富差距（主要指收入分配差异程度）的指标，用基尼系数的变化来衡量我国贫富差距变化。保障房建设支出到保障房建成，直至产生社会效益存在一定的时滞，一般来讲，保障房的建设工期大概为1~2年。我们将财政支出到产生一定的社会效益的时滞粗略看做为1年，比较保障性安居工程财政支出同比增速与滞后1年的基尼系数变化率的关系。从图4.1来看，二者具有较为明显的负向关系，即保障房的建设对于降低贫富差距具有一定的积极影响。
第二，保障房建设有利于促进城乡公平发展。在我国城镇化进程的背景下，保障房建设发挥了重要作用。我国城镇化率由2009年的48.34%上升至2020年的63.89%，我国城镇化水平大幅提升。同期，我国保障性安居工程财政支出合计36012.71亿元。从图4.1可以看出，我国保障性安居工程财政支出同比增速与城镇化率变化率整体上具有一定的正向关系，保障房建设在一定程度上有助于推进我国城镇化进程，促进城乡公平发展。
（二）保障房建设有助于推动经济发展、缓解经济波动
从保障房建设与经济发展的关系来看（详见图4.2），保障房的开发建设与我国经济发展也存在一定的关系。长期来看，2010年以来，保障性安居工程财政支出增速与GDP名义增速都是波动下降的趋势，保障房建设与经济发展存在正向关系。分析原因：一方面，保障性住房体系具有收入再分配的作用，能够提升全社会整体的消费边际倾向，从而促进消费；另一方面，保障房的投资建设能够在一定程度上带动固定资产投资，从而促进投资。基于此，保障房的开发建设对于拉动区域经济发展具有一定的积极作用。
短期来看，即从单个年份来看，保障性安居工程财政支出增速与GDP名义增速又呈现此消彼长的特点，这也反映出保障性安居工程作为我国基础设施建设的重要组成之一，对于经济会有一定的托底和调节作用。
五、保障房建设和运营对于城投的影响
（一）市场化建设和运营模式倒逼城投市场化转型
从近年来的保障房政策导向和趋势来看，我国保障房建设和运营方式逐步趋于市场化，土地获取方式从划拨转变为招拍挂模式，经营模式也逐渐由政府购买模式、代建模式向自营模式转化。财政支持的逐步弱化使城投不得不通过市场化转型来维持自身经营，比如现有业务的精细化管理和可以获得持续现金流的业务拓展等。
（二）保障房建设融资模式多元化，有助于城投借势优化债务结构、降低融资成本
2021年以来，发改委、央行、银保监会等部委先后发布配套文件，推动保障房业务融资多元化。例如，发改委明确将保障性租赁住房（包括各直辖市及人口净流入大城市的保障性租赁住房项目）纳入基础设施REITs试点项目；央行和银保监会明确银行业金融机构向持有保障性租赁住房项目认定书的保障性租赁住房项目发放的有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理；银保监会和住建部要求发挥国家开发银行、商业银行、保险机构和非银机构优势，进一步加强金融支持，提供针对性金融产品和服务等。上述政策的实施将有助于城投借势优化债务结构、降低融资成本。
（三）土地供应、资金落实等会影响城投的债务风险
一方面，保障房建设的土地供应从前期的划拨方式转变为招拍挂的方式，区域土地供应节奏和价格会影响城投企业的保障房业务的开展。另一方面，目前我国采用代建模式的保障房项目居多，政府回款效率的高低对于城投的偿债能力也会产生一定影响。
（四）保障房建设中的环境、质量、施工问题可能对城投产生一定的负面影响
（五）退出方式尚不清晰，可能给城投企业的可持续发展带来新的考验
（六）需求变化会对保障房业务产生一定影响
2022年末，我国人口同比减少85万，60多年来首次出现负增长。人口负增长会对保障房建设需求以及保障房的出租/出售率产生影响，增加城投保障房业务的经营和回款风险。此外，我国房地产调控政策延续“房住不炒”的主基调，在控制房价水平的同时，完善多层次住房供应体系，构建租购并举的房地产制度。其中，配租型保障房就是重要内容之一。但是保障房与商品房也具有一定的相互依存性，商品房的价格下降将对保障房的出售或出租价格产生一定的负面影响。
六、总结
近年来，我国保障性住房体系经历了以经济适用房、廉租住房、棚改房、公共租赁住房、共有产权住房和保障性租赁住房等为主的保障性住房供应形式，保障对象逐步扩容，保障房供应形式逐步从配售型向配租型转变，土地供应方式从行政划拨向市场化招拍挂方式转变，保障房建设和运营模式也呈现市场转型的特点。
从31省的保障房建设情况来看，绝大部分省份“十三五”期间保障性安居工程的财政支出均高于“十二五”期间，区域差异化特点进一步显现。东部地区广东、江苏、山东、上海等经济大省的保障性安居工程的财政支出规模整体较大，政府负债率较高的天津、海南的保障性安居工程的财政支出规模相对较小。东北地区中区域面积相对较大且债务负担相对较轻的黑龙江的保障性安居工程的财政支出相对较多。中部地区各省保障性安居工程的财政支出相对较为均衡。西部地区四川省经济财政实力相对较强，保障性安居工程的财政支出最大；贵州政府债务压力大，但保障性安居工程的财政支出较多；青海、宁夏和西藏等省份经济发展相对落后，两个五年期间保障性安居工程的财政支出均较低。从“十四五”规划来看，经济发展较好的东部省份具有明显的人口聚集优势，保障性租赁住房筹建目标相应较高；保障性租赁住房筹建目标较少的省份多集中在经济发展相对滞后、人口净流入规模小或呈净流出的东北和西部地区。我国逐步完善以政府引导、市场驱动的保障性住房体系。
从实证检验结果来看，区域财力越强、人口密度越高、人均GDP越高、城镇化水平越低，保障性安居工程财政支出越大。各省保障房建设财政支出与GDP增速、政府转移性收入、政府基金性收入、政府负债率、房地产价格没有呈现显著关系。
社会效益方面，保障房的建设对于降低贫富差距具有一定的积极影响，并在一定程度上有助于推进我国城镇化进程，促进城乡公平发展；同时保障性建设对于消费和投资具有一定的促进作用。
保障房建设和运营对于城投的影响主要包括以下方面：一是市场化建设和运营模式倒逼城投市场化转型；二是保障房建设融资模式多元化，有助于城投借势优化债务结构、降低融资成本；三是土地供应、资金落实等会影响城投的债务风险；四是保障房建设中的环境、质量、施工问题可能对城投产生一定的负面影响；五是退出方式尚不清晰，可能给城投企业的可持续发展带来新的考验；六是保障房需求变化会对保障房业务产生一定影响。