自农村改革以来，中国宅基地退出政策从最初允许房地一体转让，到二十世纪末以严禁“小产权房”的方式管控农村房屋④和宅基地交易，发展到目前探索宅基地有偿退出及集体经济组织内部转让，可谓“一波三折”。
(一)允许农村房屋与宅基地房地一体转让(1978-1998年)
自1978年农村改革至1998年间，虽然对宅基地管理不断规范，但总体来说，国家仍然在承认农民房屋私有产权的前提下，允许农村房屋连同宅基地一同转让。1982年国务院发布的《村镇建房用地管理条例》，不仅首次提出“出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地”，还对城镇居民取得宅基地的合法性进行了规定。1986年通过的第一部《土地管理法》第38条规定，“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不得批准”。考虑到住房和宅基地的不可分割性，这一规定实际上准许了农民在出卖住房的同时退出宅基地。这部法律还在第41条规定，经县级人民政府批准，城镇非农业户口居民建住宅，可以使用集体所有的土地。1988年修订的《土地管理法》第2条规定，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。1991年发布的《土地管理法实施条例》对土地使用权转让的具体细则作了补充。
此后，为了控制不断增加的“小产权房”，1998年重新修订的《土地管理法》删除了关于城镇非农业户口居民可以在农村取得宅基地的规定，但仍然在第2条保留了“土地使用权可以依法转让”的规定，并在第62条指出“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。虽然本次修订后的法律不再支持非农业户口居民申请宅基地，但仍然延续了先前房地一体转让的思路，并没有禁止宅基地使用权转让⑤。可以发现，这一时期，农村房屋和宅基地管控遵循的是房地一体可转让的思路。
(二)禁止向城市居民出售农村住房及宅基地(1999-2008年)
针对不断升温的“炒地热”和农村集体土地转让管理的混乱，1999年5月国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市占用农民集体土地建住宅”，从而限制了农户土地使用权转让和房屋处置的权利。此前，从法律层面上来讲，国家从未限制过农民的房屋处置权及相应宅基地使用权的转让，更没有限制受让对象⑥。尽管2004年修订的《土地管理法》仍保留了“土地使用权可以依法转让”和“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”等条款，但随着城郊农村宅基地流转日益增加和“小产权房”颇具规模且屡禁不止，2004年10月国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，要求“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。当年11月，国土资源部发布《关于加强宅基地管理的意见》，强调“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。
在《物权法》草案审议稿中，曾规定“本集体以外的人通过转让取得宅基地使用权的，应当缴纳宅基地使用费。”后倒退至“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地”⑦。但最终出于多方面的考虑，2007年颁布实施的《物权法》删除了上述内容，指出“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，从而规避了宅基地使用权转让这一十分重要而又敏感的问题。2008年中央一号文件再次强调，严格农村集体建设用地管理，严禁通过“以租代征”等方式提供建设用地，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。当年7月，住房和城乡建设部、国土资源部先后发文规定：城市居民在农村购买住宅，申请住房所有权转移登记和宅基地使用权登记的，不予办理或受理。可见，禁止农村住宅和宅基地使用权向城市居民转让，是这一时期宅基地管理政策的核心目标。
(三)探索宅基地有偿退出与集体内部转让(2008年以来)
为了提高宅基地利用效率，破解日益严重的农村空心化问题，2008年以后，在严禁“小产权房”交易的同时，国家开始鼓励进城农户宅基地退出和集体经济组织成员之间的宅基地转让。2008年国务院发布的《关于促进节约集约用地的通知》指出，“对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助”。2010年国务院发布的《全国主体功能区规划》又指出，要“按照农村人口向城市转移的规模和速度，逐步适度减少农村生活空间，将闲置的农村居民点等复垦整理成农业生产空间或绿色生态空间”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确，要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》充分体现了这一思路。十八届五中全会和2016年中央一号文件都提出，要维护进城农户的宅基地使用权，并支持引导其依法自愿有偿转让。全国“十三五”规划纲要也明确指出，要“开展宅基地融资抵押、适度流转、自愿有偿退出试点”。
总之，近年来，国家开始强化农村宅基地的转让、抵押等权能，加快为宅基地有偿退出提供制度安排。不过，改革的主要思路是将受让人限制在集体经济组织成员内部，城市居民购置农村住宅和宅基地使用权仍然无法获得政策支持。
三、农村宅基地退出的模式比较
随着城镇化导致的城乡建设用地“双增长”问题日益严重，为了提高农村建设用地的利用效率、消解城市对建设用地的渴求，近年来，越来越多的地方进行了农村宅基地退出尝试。
(一)几种主要的宅基地退出模式
1.宅基地换房
顾名思义，宅基地换房是指农民以宅基地换取小城镇或规划区域内的房屋。宅基地换房可以分为两类：
一类是政府主导的宅基地换房。其基本动机是在城乡建设用地利用效率“冰火两重天”的困境下，从国家的“增减挂钩”政策出发，实现城乡建设用地的统筹利用。这类宅基地换房，主要发生在城郊地区，是城市规模扩张和土地制度约束下的创新之举。四川郫县在县政府主导下开展的宅基地换房就是这方面的典型。郫县是成都市的近郊县，距离成都市区仅10千米。近年来，随着成都城市规模的扩张，郫县大部分已经融入中心城区。为了协调推进人口和土地城镇化，2012年以来，郫县开始实施宅基地退出，并为退出宅基地的农户制定集中安置和货币化补贴两种选择。根据郫县制定的办法，以某农户退出宅基地170平方米为例，选择安置房和现金，分别可以获得29.51万元和20.33万元的补贴。由于选择安置房对农民更为有利，截至2014年底，只有195户选择了货币化补贴，占比不到10%，绝大部分退地农户都选择了集中安置。
另一类是农业企业主导的宅基地换房。其主要考虑是发挥农村建设用地的商品属性，在改善农民居住环境、使其就地或者就近转移的同时，在节约的建设用地上从事房地产开发获利。河南浚县中鹤集团是开展宅基地换房业务的农业企业之一。自2010年起，中鹤集团依托浚县粮食精深加工园区，按照“以产兴城、以城促产、产城一体”的理念，开始了占地11平方千米的中鹤新城建设，并在地方政府的协助下，推动农民以农村宅基地和房屋置换楼房。其安排具体如下：规划区内的每个农民有30平方米在新城购房的指标，指标内售价为建造成本的一半(650元/平方米)，超过指标的部分按成本价出售；根据农户退出的宅基地面积、房屋间数和新旧程度等获得相应的置换补贴。因此，农户只需花费几万元甚至不用支付费用，就可以以旧换新，住进新城社区。至2014年上半年，已有4个村的1085户农户，共计4020人，整体搬进了中鹤新城。
2.宅基地收储
近年来，一些地方政府和村集体，出于各种目的开展了宅基地收储工作，提高了农村宅基地利用效率，改善了村民居住环境。宅基地收储分两种情况，一种是村集体收储。福建晋江市砌坑村是传统农区村集体实施宅基地收储的典型。自2006年起，砌坑村开始由集体经济组织安排资金，实施宅基地收储、村庄统一规划建设和集中安置搬迁。为了规范宅基地退出和村内搬迁工作，2016年3月，砌坑村在总结前期经验的基础上，制定了宅基地退出补偿办法：根据宅基地位置优劣，村集体给予每平方米100-300元的退出补偿；宅基地全部退出的，提供另有住房证明，补偿标准上浮20%；对于房屋，依据新旧状况和建筑结构，每平方米给予80-110元(土木结构)、200-400元(石结构)和250-500元(钢混结构)不等的货币补贴；退出宅基地面积在50平方米以上的，在本村购买安置房，享受每平方米套房500元、别墅600元的优惠价格。至2015年底，村集体已回购宅基地218处，涉及(拆迁)房屋面积超过7万平方米，统一建设安置楼75套、别墅56套。
3.市场化交易
与宅基地换房、收储等政府或村集体主导的宅基地退出模式不同，一些地方政府顺应经济社会发展需要，利用市场机制有效实现了部分农户闲置宅基地的退出。从各地的实践看，通过市场化交易实现宅基地退出主要有两种类型。一种是房地一体转让。浙江乐清市开展的房地一体转让就是这方面的有益探索。长期以来，为了获得经营资金，乐清人对农房抵押、转让的需求强烈。为了规范农村房屋交易行为，新世纪以来，当地政府开始对农村房屋转让进行登记备案。至2007年底，经住建局登记备案的农村房屋转让累计为88起。此时，理论上，谁都可以购买农村房屋并在交税后登记过户。2008年，受国土资源部、住房和城乡建设部有关文件的影响，农村房屋转让登记暂停。但是，当地农村房屋转让的市场需求十分强烈，民间自发的农房转让依然盛行。2009年7月，乐清再次放开了农村房屋转让，允许农村房产“在市域范围内农业户籍人口间转让”，压抑的农村房屋交易需求得以释放，2010年农房转让达383起。此后，乐清市农村房屋和宅基地房地一体跨村、跨镇交易的现象日益普遍。仅“十二五”期间，就有5409起农村房屋转让在乐清市住建局进行了登记备案。
另一种是地票交易制度。2008年12月，重庆市在全市范围内启动了地票交易制度。所谓地票，是指土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为合格的耕地等农用地后，减少建设用地所形成的在交易所交易的建设用地指标。2015年底，重庆市在实践经验的基础上，发布了《重庆市地票管理办法》，规定农村宅基地及其附属设施用地未超过667平方米的部分，地票净收益的85%归宅基地使用权人，15%归农村集体经济组织；超过667平方米的地票净收益全部归后者。由于退出收益明显，农民进行宅基地复垦、参与地票交易的热情很高。至2015年底，重庆累计成交地票17.29万亩，成交价款345.66亿元，亩均价格达20万元，惠及农户超过20万户。
(二)不同退出模式的比较分析
对于收储式宅基地退出，宁夏平罗县是为了“插花安置”其他县迁移过来的生态移民，由国家财政主要出资、迁移农户进行补充的政府收储行为。由于它引入其他县的生态移民作为农村土地和房屋的受让人，而且是借助自治区移民补贴进行收储，实际上将交易半径扩展到了省级层面。从当地农户的参与积极性和试点改革效果来看，平罗尝试的政府对宅基地和房屋收储，具有很强的可行性，可以在更多地方尤其是涉及移民搬迁的地区进行类似尝试。福建晋江市实施的由村集体主导的宅基地回购，类似于村内的拆迁、腾退，目的是为了统一规划建设，从而改善村民居住环境，本质上是村民居住形态的改变。对于远离城镇的典型传统农区，受当前法律法规约束和土地交易市场缺乏的影响，村民上楼节约出来的建设用地，难以实现价值增值，而且拆旧建新要消耗村集体和村民大量财富，故这种模式只能在经济实力强的个别村庄进行尝试，其可推广性很弱。
对于宅基地换房，虽然从主导方来看，既可以由政府推进，也可以由农业企业甚至村集体实施，但其根本动机基本都是追求土地增值收益，本质上仍然是拆迁安置。宅基地换房不仅涉及农村土地性质的改变，而且要求农户连片参与，难以考虑不同类型农户的差异化需求。另外，在传统农区，农民的收入水平和生活习惯并不一定适合“上楼”。因此，无论是政府主导还是企业推动，宅基地换房都存在一些法理和学理上的问题，其背后有较多的隐患，有可能导致农民“被上楼”。而且，在国家强调农民财产权利、要求逐渐减少征地范围的大趋势下，这种以房地产开发为导向的宅基地退出模式有“与民争利”的嫌疑。因此，开展类似方式的宅基地退出，应慎之又慎。
四、当前宅基地退出面临的主要问题
近年来各地的实践表明，尽快为部分农户尤其是进城农户自愿有偿退出农村宅基地及房屋提供制度安排，具有必要性和可行性。但是，受多方面因素的制约，中国农村宅基地退出改革仍面临不少问题，主要体现在以下四个方面。
一是宅基地退出存在法律法规及观念上的障碍。农村房屋无疑是大部分农民最重要的财产，国家从未否认农村房屋的私有产权属性。理论上，农户拥有农村房屋的收益权、处置权。而且，从历次修订的《土地管理法》都保留“土地使用权可以依法转让”、“农村村民出卖、出租住房后，……”等规定可以看出，国家是允许农村住房转让的。由于农村住房和宅基地的不可分离性，也可以据此认为法律并没有禁止宅基地转让，但是宅基地使用权要依法转让。可惜的是，截至目前，尚未有关于宅基地使用权转让的法律规定。《物权法》也只是技术性地规定宅基地使用权的转让，“适用土地管理法等法律和国家有关规定”。一方面是关于宅基地转让的规定一直未能出台，另一方面是对“小产权房”的管控日益严格，国家在禁止城郊农村住房交易的同时，实际上也限制了传统农区的住房及宅基地转让。而《物权法》、《担保法》关于宅基地使用权不得抵押的规定，则进一步限制了农村住房的可交易性。同时，最近关于宅基地退出或转让、农民住房财产权抵押贷款等改革试点文件将受让人限制在本集体经济组织内部的规定，也强化了对农村住房和宅基地不可跨集体经济组织转让的认识。
此外，还应认识到，除了法律法规的限制，社会观念也是影响宅基地退出和土地节约集约利用的一个重要障碍。很多农民认为宅基地是祖宗留下来的、应当继续传承给后代的遗产，“只有败家子才卖房卖地”，一些进城农民甚至把宅基地和房屋看成是“根”和乡愁的具象化，因此“进城、离农而不退地”，加剧了农村空心化。还有部分学者认为，宅基地是保障农民居住权的根本，如果允许农村住房和宅基地转让，在经济遭受冲击时，可能会产生大量“居无定所”的游民，从而威胁社会稳定⑧。这种担忧也成为宅基地退出的一种阻力。
二是因受让人有限导致农户退出宅基地的经济价值难以实现。现有法律法规倾向于将宅基地使用权转让限制在本集体经济组织成员内部。在农村人口持续向城镇迁移、集体经济组织成员人数不断减少的背景下，将交易限制在集体经济组织这么狭小的范围内，将导致宅基地退出受让人的政策性缺乏，或者从另外的角度看，将造成闲置宅基地(建设用地)的区域性过剩，最终大量农户欲“离农、退地、进城”而不得。同时，政府对宅基地退出受让人的限制，还阻滞了宅基地转让市场的形成，进而限制了市场机制的价格发现功能，使得闲置宅基地“如何退出”、“以什么价格退出”、“资金从哪里来”等成为改革的难点，也使得进城农户退出宅基地的经济价值难以实现。正因如此，前述大部分宅基地退出改革实践，无论是宅基地换房还是宅基地收储，当地政府实际上都充当了农户宅基地退出的直接受让人的角色。政府行为成为市场机制缺失的一种替代。
由于退出方式的不同，各地农户退出宅基地的补偿价格也有明显差别。比如，同属西部传统农区，宁夏平罗以政府收储方式确定的退出补偿标准为：270平方米宅基地退出补偿最高不超过1万元，而重庆农村整理出的地票，相同面积的交易价格高达8.1万元，即使需要一定的复垦成本，后者的退出补偿也远高于前者。即便如此，考虑到平罗县仅需“插花安置”1174户生态移民，却有3000户申请退出宅基地和住房，其收储价格显然仍有降低的空间。另外，东部村集体经济实力较强和村民收入水平较高的晋江砌坑村，相同面积宅基地的退出补贴最高只有8.1万元。很明显，由于在市域范围内统筹利用城乡建设用地，并采取市场化交易的途径，重庆非城郊的传统农区宅基地退出补偿高于东部地区试点村庄。这表明，如果把受让人局限于本集体经济组织之内，即使采取市场化交易的方式，农户退出宅基地的经济价值也难以得到充分实现。
五、农村宅基地退出的制度安排
推进以人为核心的新型城镇化，必须加快农业转移人口市民化进程。当前，中央已经明确，到2020年，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，届时全国户籍人口城镇化率将从2015年的39.9%提高至45%。在大量农业转移人口落户城镇的同时，必须尽快为进城落户农民自愿有偿退出宅基地提供合理的制度安排。
(一)确立市场机制在宅基地退出中的决定性作用
宅基地是农村集体建设用地的主体。从长远发展看，要建立城乡统一的建设用地市场，就必须在现行推进农村经营性建设用地同等入市的基础上，逐步将农村宅基地纳入统一市场。也就是说，今后大量进城农民农村宅基地的退出，必须采取市场化的途径，在城乡统一的建设用地市场框架下进行。因为只有这样，才能充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，不断提高农村宅基地和房屋的可交易性，为大幅增加农民财产性收益创造条件。当前宅基地退出试点的经验也表明，市场化交易模式是农户进城后宅基地和房屋退出的必由之路。但是，应该看到，建立城乡统一的建设用地市场是一项长期的艰巨任务，不可能一蹴而就，需要在试点的基础上分阶段稳步推进。当前应着力做好以下两方面的工作。
一是认识到实施宅基地退出的重要性。尽管中央已经意识到为部分农民尤其是进城落户农民提供土地退出通道的重要性，并设立了有关改革试点，但整体来说，社会公众对实施农村宅基地退出的重要性认识不足。要通过舆论宣传、学术研讨等方式，让公众认识到，实施农村宅基地退出，不仅可以遏制城镇化进程中城市建设用地和农村宅基地不合理的“双增长”，提高农村建设用地利用效率，还可以激发城乡经济社会活力，避免形成新时代的“不在地主”，有效治理农村空心化，推进城乡发展一体化。
二是扩大宅基地退出的市场半径。显然，将宅基地使用权和农民房屋交易限制在村集体经济组织内部，在农村人口都大量外迁的情况下，必然造成受让人缺乏和交易价格低下，实际上相当于禁止了宅基地退出。解决当前宅基地使用权退出中受让人缺乏、(政府确定的)退出方式及补偿价格不尽合理等问题，必须打破当前关于宅基地使用权转让、农村住房抵押处置限于集体经济组织成员内部的行政性规定，逐步扩大宅基地使用权转让的市场半径。当前，可以借鉴浙江乐清的模式，在市域或县域范围内尝试跨集体经济组织的宅基地使用权转让，并逐步扩大交易范围；可以总结重庆的地票经验，或者借鉴荷兰土地银行的模式，以在更大范围内实行地票交易或国家土地收储的方式，为农户退出宅基地提供区域性、全国性的市场。总之，目前来看，无论是发挥政府主导作用，还是充分借助市场机制，都必须逐步扩大农村宅基地使用权转让的市场边界。
(二)制定分类、分层、多样化的宅基地退出策略
中国地域辽阔，各地区自然条件、发展阶段以及经济社会特点相差悬殊。对于不同的地区，推进实施宅基地退出尤其是政府主导的宅基地退出，应该因地制宜，从本地实际出发，采取分类、分层、多样化的实施策略。
首先，应区别对待符合法律规定、标准面积内的宅基地与超标宅基地。由于农村宅基地的福利取得、无偿使用且缺乏退出激励，加之基层干部的不作为甚至贪污腐败，导致农村宅基地超标情况严重⑨。以河南正阳县为例，据统计该县户均宅基地达3亩，是当地标准的10多倍，其中一户宅基地竟多达13亩，且常年闲置。因此，对于符合一户一宅规定且面积不超标的宅基地退出，要按照合理价格进行补偿，补偿价格可以根据当地城市土地出让金、土地租金等指标来确定。对于超标部分宅基地，为了减少改革阻力、避免引发社会问题，不宜采取直接清理或实行无偿退出，而是可以参照宁夏平罗、福建晋江的做法，进行折价收购，或者借鉴重庆的经验，将退出补偿划归所在集体。
其次，要结合农户分化的社会现实，分层推进农村宅基地退出。工业化和城镇化的持续推进加快了农户分化。分化产生的异质性农户对农村宅基地和房屋有不同的依赖程度、价值认知和产权偏好，因此其退出意愿必然不同。我们对冀、鲁、豫三省779户农户的问卷调查结果也表明，并非所有的农户都愿意放弃宅基地，愿意整村搬迁、换城镇住房和直接出售宅基地的农户比例分别为79.77%、59.13%和45.92%。这意味着，如果采取整村搬迁的方式开展宅基地退出工作，至少有20%的农户反对；如果是宅基地换城镇住房，则有超过40%的农户反对。为了减少改革阻力，规避创新风险，宅基地退出必须具有包容性和分层性。宁夏平罗县施行的“退出申请制”，提供了一个可借鉴的思路。
最后，要为农户有偿退出宅基地提供灵活性、多样化的制度安排。为了让更多人愿意参与政府主导的宅基地退出，除集中安置、货币补贴外，还可以尝试根据农户的差异化需求，提供更加多样化、更具灵活性的制度安排。对于确实不愿意参与宅基地退出的农户，可以考虑以宅基地和房屋“调换”的方式，将其搬迁至需要连片开发的区域之外。
(三)建立和完善农村宅基地退出的长效机制
二要切实保护农民的宅基地使用权和住房财产权。宅基地和农村房屋退出，必须遵循自愿有偿的原则，必须切实维护和保障农民的土地权益。在中央“同地同权”的土地制度改革思路下，宅基地作为农村集体建设用地，其使用权可以抵押、转让是大势所趋。否则，农民住房的财产权将成“空中楼阁”。此外，农民的抗争意识早已觉醒，传统的征地拆迁模式难以为继。实施宅基地自愿有偿退出，要尽力找到“改革的最大公约数”，在维护和保障农民宅基地使用权和住房财产权的前提下有序推进宅基地退出。
三要以农村土地制度综合改革推动宅基地退出。可以考虑在购房补贴、养老保险、子女入学等方面为进城落户农民自愿有偿退出宅基地提供激励，统筹推进宅基地退出和进城农民的市民化工作；可以尝试把宅基地退出与国家新型城镇化建设、乡村建设规划、宅基地有偿使用制度等结合起来，设立更多综合改革试点，提高农村土地制度改革与城乡社会发展的协调性；可以设置一些综合改革试验区，强化农村承包地、宅基地制度改革和集体产权制度改革的联动性，整体考虑宅基地、承包地和其他集体资源资产的“一揽子”退出。