文成县农村集体林权制度改革工作存在的问题与对策
县林业局驻峃口镇渡渎村赵斌
一、文成县农村集体林权制度改革的现状
（一）主体改革（确权发证）工作基本完成
文成县集体林地应确权面积121.11131万亩，截至2013年底，已确权面积120.1760万亩，其中：村组统管山面积38.0832万亩、农户使用山面积82.0928万亩，确权率达99.8%；确权到户面积107.5022万亩，其中：责任山确权到户面积43.5767万亩、自留山确权到户面积38.5161万亩、村组统管山“均股均利”到户面积25.4094万亩，家庭承包率达84.1%；发证登记户数为54297户，全县已发证户数53558户，发证到户率为98.6%；全县共核发林权证69620本，其中：自留山、责任山67447本，村组集体统管山1310本，集体林地所有权863本；续签33985份责任山合同，责任山合同签订率达100%；全面完成了全县384村的集体林地所有权与村组集体统管山的外业勘界工作，村组集体林地勘界完成率达100%；主体改革各种台账、清册填写规范、正确，档案统一建立完毕。
（二）配套改革稳步推进
围绕“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”的总体思路，文成县委、县政府高度集体林权制度改革工作，在确保完成主体改革大前提下，也积极同步推进农村集体林权制度配套改革工作。
1、推进林权权依法、有序、规范流转
在不改变林地所有权和用途的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，引导森林资源有序流转，促进林地向经营能力强、生产效率高的经营者流动，实现规模经营。截至2015年6月底，县林权管理中心共办理214宗林地流转项目登记与备案，面积15870亩。
2、积极开展林权抵押贷款
3、全面落实森林保险制度
二、存在的主要问题与原因分析
农村集体林权制度改革的指导思想是坚持以科学发展观为统领，以稳定林地承包经营关系为基础，不断创新集体林业经营的体制机制，规范森林资源流转和抵押行为，建立健全森林资源流转服务体系，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变；总体目标是建立起产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度，建立起比较完备的林权服务要素市场，盘活森林资产，促进林权有序流转，创新林业经营管理体制；实现资源增长、林业增效、农民增收、生态良好、社会和谐。虽然文成县集体林权制度主体改革基本完成，配套改革继续推进，但是笔者通过调研后发现“在定权发证、林权流转、林权抵押贷款”等方面工作中存在着一些问题，并分析了原因。
（一）农户的自留山、责任山确权四至不清、面积不实
1、历史遗留原因
2、赶进度及技术原因
3、人为原因
通过调查还发现有个别村干部有意夸大填报自己山林面积、缩小长期外出户山林面积，特别涉及公益林的山场面积（公益林每年都有补偿金），人为的造成自留山与责任山确权发证面积不实，有意侵占他人山林面积；同时，也引发新林权纠纷，影响林区社会稳定。
虽然林权证的法律效益以林权证登记四至为准，面积仅作参考，但是涉及到林木采伐与公益林补偿金发放都涉及到山林确权面积问题的；由于面积不实，再加上各户之间四至不清，当涉及到项目开发与征地时，山林面积不实也会引发新林权纠纷发生。
（二）林权流转不够规范、机制与制度不够创新
1、林权流转存在民间化、口头化、随意化
2、农民对林权流转认识模糊，积极性不够高
3、林权流转规模比较小，流转经营效益不高
影响林权流转的规模与效益主要问题在于需求的规模化与交易的零散性之间的矛盾。一些林业专业合作社和种植大户及家庭林场需要大块林地搞规模经营，可是林地资源基本上掌握农户手上，每个农户拥有林地面积少且又零散；同时，村组集体统一经营的大块林地流转程序手续比较麻烦；结果造成了农户（小块）的林地流较多些，村组集体统一经营（大块）林地流转少些，同时，农户的林权流转期较短。通过调查发现村组集体统管山流转面积仅占总面积10%左右，90%的林权流转面积集中在农户的自留山与责任山。因此，这样造成了林权流转规模较小，流转期较短，集中程度不高，林地进行规模经营、实施机械化作业的效果难以凸显，流转经营效益不高。
4、林权流转管理与服务不够规范与到位，流转信息渠道不畅通
目前，县级层面虽然已成立林权管理中心，建立林权流转服务平台提供林业产权交易、信息发布、林业科技、法律咨询等服务；但是乡镇虽然组建立林权流转服务中心，可是大都数是有名无实，只在农经（林技）部门挂牌子，作数字统计，真正充当流转服务媒介、履行服务职能，发挥中介效能的还不多；就是建立了林权流转服务中心，大多还是缺乏具体实施细则、在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面的统一规定，服务也是滞后，市场运作机制尚未真正形成。目前，应该说流转信息畅通、发布功能齐全、中介服务完善、管理规范严密的镇乡村级层面的林权流转市场运作机制和服务机构尚未完全形成；没有实现农村集体林权信息化管理，流转信息渠道不畅，流转的供求双方信息不能及时沟通，客观上限制了林权流转的规范发展。再加上缺乏林权流转价格评估机构，也无形限制着林权流转工作地开展。
（三）林权抵押贷款面难扩、量难增
1、能抵押山林面积少，贷款额度低
因为我县一般农户山林面积较少、能抵押贷款额度低，导致林权抵押贷款积极性不高。文成县属农户使用人均山林面积仅4亩左右，而且基本统一连片少、分散多，按照县亩平均森林蓄积（4.1立方米）计算（经济林除外），全县农户平均现有森林评估值不高（6400元）；再加上林权抵押贷款抵押率仅50%，则全县农户平均能抵押贷款额度非常低（3200元）。这样虽然有些农户想申请林权抵押贷款，但得到能抵押贷款额度太少，放弃林权直接抵押贷款行为，目前，信用社基本上办理的林权抵押贷款是属于“农户信用加林权抵押贷款、专业合作社加林权抵押贷款”模式；因此，在贷款面上就难以扩大。
2、抵押贷款材料提供不齐，抵押贷款无法办理
目前，流转经营大户与专业合作社融资贷款需求量与积极性非常高，非常渴望能得到银行支持，解决林业生产发展缺乏资金的难题。通过问卷调查与谈话了解，这些流转经营大户与专业合作社虽然拥有经营较大山林面积及可抵押评估资产价值高林木资产，但是这些流转经营大户与专业合作社所有经营的山林绝大部分没有《林权证》，由于当时流转程序与合同不够规范等原因，且绝大部分是属于转包、出租的流转形式（一次性转让形式少），按目前政策难以办理新《林权证》；导致了“有山无证”与“有资产不能抵押”状况；申请林权抵押贷款时出现“抵押贷款材料提供不齐，抵押贷款无法办理”局面。
3、贷款周期与林业生长周期不匹配
当前，信用社办理林权抵押贷款大部分属于“支农贷款”，是“农户信用加林权抵押贷款、专业合作社加林权抵押贷款”的贷款形式。真正是以“农户与合作社的信用”为关键基础，“林权抵押”为副，贷款期限都是“一年期”为主。因为林业生产周期长、见效慢，“一年期”贷款远远满足不了农户与经营大户及专业合作社贷款期限的要求，因此“一年期”贷款产品对他们的吸引力也不大；则直接导致了林权抵押贷款量与面的扩增。因此，林业生产周期长与抵押贷款期二者不协调，导致当前林权抵押贷款局面还难以真正破解林农发展林业缺乏资金的难题。
4、林权抵押评估难，抵押贷款手续复杂
当前，林权抵押贷款手续较为复杂，林权抵押贷款还需森林资源资产评估程序。森林资源资产评估是一项专业性很强的工作，与一般的资产评估不同，有其独特的专业性，要对森林资源资产价值评估出一个相对准确的数字，必须经过一系列复杂细致的技术工作。按照有关文件规定，非国有森林资源资产评估及金额在100万元以下的银行抵押贷款项目的评估人员必须具有国家林业和草原局和中国资产评估协会联合颁发的《森林资源资产评估咨询人员证书》，评估单位资格是具有林业行业丙级以上资质的调查规划设计单位。目前，文成县境内具有评估资格单位有二家（一家事业单位、一家社会中介机构），具有《森林资源资产评估咨询人员证书》人员并经继续教育验审可以上岗工作的评估人员只有4位，该4名人员平时都担任各自单位业务骨干，日常业务工作较忙。另外，当前政策是对农户委托森林资源资产抵押贷款评估免收评估费，造成此项工作变成评估人员额外工作，工作积极性不高，从而对农户提出来需要森林资源资产评估诉求不能及时完成，也直接影响了林权抵押贷款工作开展。
三、对策与建议
森林作为陆地上重要的生态系统，承担着保障生态安全的重要任务，是生态文明建设的关键领域；当前，在我国加快推进生态文明建设背景下，如何全力推进农村集体林权制度改革意义尤为重大。文成县作为浙江省第一批获得“林改先进模范县”，在继续推进农村集体林权制度改革进程中碰到一些问题也是正常的，但是我们要总结问题、分析原因、研究对策，及时破解。笔者结合自身工作实践及专项调研与借鉴，破解“在定权发证、林权流转、林权抵押贷款”工作存在的问题，提出个人的对策与建议
（一）对以往集中发放的林权证进行认真地“回头看”，发现问题及时整改
（二）建立林地经营权流转登记制度，创建“三权分离”机制
1、促进林地规模流转
针对我县林权流转市场活跃的实际，《林地流转经营权证》探索，既能有效保障原林权权利人利益，又能保证林地实际经营人获得合法权益的权属证明，能较大程度促进林地流转，实现林地规范化、规模化发展。
2、提高林地经营水平
发放《林地流转经营权证》成为林权权利人（林地经营参与者）的权利证明后，能有效保障林地实际经营人获得合法权益，消除林地经营权人顾虑，加大林地流转后林地资金等的生产投入，提高林地经营水平，同时又防止农民失山失地（流出农户拥有《林权证》、流入经营者拥有《林地流转经营权证》），实现多方共赢。
3、实现抵押贷款融资
为林业融资担保提供了合法有效的凭证，消除工商资本投资后无凭证的顾虑，有利于受让方放心投入、安心经营；使林地经营权的价值得到充分体现，真正享有土地经营权作为拥有物权可以抵押，解决农业投资主体贷款难等问题；同时有利于林业、金融等主管部门开展切实有效的监管工作。
（三）搭建林业投融资收储服务平台，创新林权抵押贷款方式
（四）培育新型林业经济组织，加快了规模化、集约化经营步伐
（五）探索生态公益林有限流转制度与补偿收益权抵押贷款
近年我县公益林面积逐渐在扩大，现已占全县林地总面积52%。如何使“沉睡”的庞大公益林资产变身为可流动资产，能发挥出生态与经济效益，实现公益林收益多样化，已经成为“林改”的新课题。笔者认为在确保生态公益林主体用途的前提下，充分利用生态公益林多种效能特别是林荫空间，积极推行林上与林下、林木与林地、森林生态景观与林木所有权分开，通过租赁、入股、合作等方式，将生态公益林经营权、管护权流转给专业大户和企业经营，发展林下经济，开发森林生态旅游。同时，也可以探索公益林补偿收益权抵押贷款，破解公益林不能抵押融资难题，有效拓宽林业融资渠道。公益林补偿收益权抵押贷款，这一林业融资创新，龙泉市又率先开始试水了（2015年11月24日，龙泉市出台了《龙泉市生态公益林补偿收益权质押贷款管理办法(试行)》，管理办法规定，农户以年度公益林补偿金收入的10倍质押，贷款最长期限可达5年，并实行利息优惠，同时给予金融机构以贴息扶持。）同时，还可以探索建立生态公益林特别是重点生态区位商品林赎买制度。
（六）围绕“服务林农”，健全与管理机构、创新林业信息化服务平台
首先，要建立健全管理、交易、收储等“三中心一机构”（林权管理中心、森林资源收储中心、森林资产评估中心、林权交易服务机构），使林权确认、登记、抵押、评估、收储、交易等都有机构来服务；同时，形成了资产评估、森林保险、林权监管、收购处置、收储兜底“五位一体”林权抵押风险防控机制。当前，我县仅有林权管理中心，其它机构还未建立。其次，要创新林业信息化服务平台，例如要整合开通林权流转交易、林业金融服务、林业电子商务、林业信息服务等模块服务网络平台，试水“林业互联网金融P2P”。最后，要简化森林资源资产评估程序与评估报告，森林资产评估中心组织专业评估团队，对申请抵押贷款的森林资源资产进行全覆盖评估，然后便捷、快速给为银行出具贷款建议书。另外，还要与各银行的紧密合作与沟通，创新、优化金融服务，探索林权抵押贷款新模式（如小额循环林农贷款、林业专业合作社支农贷款、公益林补偿质押贷款、公益林信托贷款、收储担保贷款、流转证抵押贷款、林权直接抵押贷款等），拓宽林业融资渠道，增加林业信贷投入，扩大放贷对象，促进林权抵押贷款业务的持续、健康发展。
总之，农村集体林权制度改革就是紧扣“明晰所有权、放活经营权、保障收益权”三大中心内容，进一步规范林权登记、推进林权依法流转、拓宽金融助林渠道，不断深化林权制度改革。以进一步深化集体林权制度改革为突破口，创新林业经营主体，完善林权抵押贷款机制，完善林改配套机制，打造林业服务新平台，使我县林改工作跟上先进县的步伐，走出了一条生态富民新路子；进一步增强生态林业、民生林业发展内生动力，促进农民收入持续增加，实现生态受保护、农民得实惠、林区和谐稳定的目标。