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1.资产范围明确、权属清晰；
3.运营与现金流情况；
4.转让行为的合法有效性；
5.关联交易的适当性；
6.同业竞争及利益冲突情况；
7.对外借款情况。
我们在本部分中针对上述7个问题，根据适用法律同时结合试点项目案例就其中的核查要点及可行的风险缓释方案进行逐个解析。
问题一：对资产范围和权属进行审查的要点有哪些？
1.1合法拥有资产权属
不动产投资信托基金（REITs）顾名思义是把不动产资产转化为证券资产的金融化过程，底层资产主要为不动产资产。根据《不动产登记暂行条例》规定，不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。根据《民法典》规定，不动产所有权的设立，经依法登记发生效力，未经登记，不发生效力。因此，对不动产权属的审查主要集中在对土地使用权证、不动产权证的核查上。在以招商蛇口和普洛斯为代表的产业园和物流园项目中，均通过对不动产权证书的核查以及前往不动产登记中心调取不动产信息电脑查询结果，作为确认资产范围以及权属明确依据。
1.2合法拥有特许经营权
1.3不存在权利负担
1.4其他注意事项
（1）对未能取得土地使用权或不动产权登记资产的核查
（2）对基础设施项目中无法进行登记资产的核查
基础设施项目不同于纯商业不动产项目，其底层资产除了包含房屋建筑物等可以根据法律规定进行不动产登记的资产以外，也包含根据目前法律无法进行登记的不动产，如高速公路项目中的路面工程、桥涵工程、隧道工程等，对于这类资产的核查则需要结合固定资产投资建设手续予以确认。
以华夏越秀高速公路为例，在界定汉孝高速公路资产范围时，律师引用了《省发改委、省交通厅关于印发<湖北省武汉至孝感高速公路竣工验收鉴定书>的通知》和《武汉市交通运输局关于印发武汉至孝感高速公路机场北连接线项目竣工验收鉴定书的通知》，以确认汉孝高旭公路主线路包括路基工程、路面工程、桥涵结构、防护、排水工程、交通安全设施、环保工程、机电工程、房屋工程1处（管理中心），机场北连接线包括互通式立交2处、分离式立交3处、服务区，监控，收费管理中心和养护中心各1处。
在广河高速项目中，在界定公路资产范围时，律师除引用竣工验收鉴定书以外，还引用了特许经营协议、发改委立项核准意见、初步设计审查意见、施工图审查意见、收费站设置批复等，以此确定路基土石方、路面工程、桥涵工程、隧道工程、互通式立交、收费站等公路资产。
问题二：对基础设施项目固定资产建设审批手续进行审查的要点有哪些？
2.1投资项目的审批、核准和备案的合规性
2.1.1政府投资和政府投资项目
根据《政府投资条例》的规定，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。其中：1）政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目为政府投资项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批；2）采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的，项目单位应当按照国家有关规定办理手续。根据《国务院关于投资体制改革的决定》规定，对于采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。
2.1.2企业投资项目
企业投资项目是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。
核准：依据《企业投资项目核准和备案管理办法》规定，判断项目是否需要核准，需核验各地省政府发布的政府核准投资项目目录，在目录内的企业投资项目均需取得项目核准文件。对目录以外的项目，实行备案管理。实行核准管理的项目，应向核准机关提交项目申请书，核准机关对项目予以核准的，应当向企业出具核准文件。
首批公开发行的试点项目主要为企业投资项目，其中，红土创新盐田港仓储物流项目、华安张江光大园项目、建信中关村产业园项目、中金普洛斯仓储物流项目等为实行备案制的固定资产投资项目；东吴苏州工业园区产业园一期、二期项目、博时招商蛇口产业园万海大厦项目等试点项目为实行核准制的固定资产投资项目。
2.2投资项目规划和用地手续的合规性
2.2.1规划手续
关于规划选址：根据《城乡规划法》规定，规划选址意见书是政府投资项目和企业核准项目的必要条件。建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。
关于建设用地规划许可：《城乡规划法》分别对划拨土地及出让土地的建设用地规划许可证作出了规定。以划拨方式取得土地使用权的建设项目的，建设单位应当在项目批准、核准、备案后向城乡规划部门申请用地规划许可证，取得建设用地规划许可证后，经审批后土地主管部门方可划拨土地。以出让方式取得土地使用权的建设项目的，建设单位应当在项目批准、核准、备案、签订土地出让合同后，向城乡规划部门申请用地规划许可证。
关于建设工程规划许可：根据《城乡规划法》规定，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
2.2.2用地手续
用地手续主要包括用地预审、建设用地批准书及建设项目土地使用权证（或不动产权证）。
关于用地预审：根据《建设项目用地预审管理办法》规定，需立项审批、核准的建设项目应在可行性研究阶段、项目申请报告核准前，由建设用地单位提出预审申请；需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。自然资源部于2019年9月17日发布了《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，规定合并建设项目选址意见书和建设项目用地预审意见，统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目用地预审意见。
关于建设用地批准：根据《建设用地审查报批管理办法》规定，以有偿使用方式提供国有土地使用权的，国土资源主管部门签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》；以划拨方式提供国有土地使用权的，由国土资源主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。自2019年9月17日自然资源部发布《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》后，将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。
关于土地使用权登记：根据《民法典》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。根据《不动产登记暂行条例》规定，土地登记属于依申请行为，由土地权利人或不动产权利人向不动产登记机关申请。
2.2.3规划与实际用途一致性
首批发行的基础设施公募REITs项目中有4个项目存在基础设施资产的全部或部分规划用途与实际用途不一致的情形，其中博时招商蛇口产业园、东吴苏州工业园区产业园、华安张江光大园三个项目为产业园类项目，用途不一致的情形集中体现为将工业用地或科研用地上的工业用房、厂房或非居住用房被实际用于办公。中金普洛斯仓储物流项目是将工业用地上的工业厂房用于物流仓储。
2.3投资项目环境影响评价
根据《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》等规定，建设项目应根据对环境的影响程度，按照建设项目环境影响评价分类管理名录完成环境影响评价，并区分不同情况取得环境保护行政主管部门对环境影响报告书、环境影响报告表的审批意见，或在环境保护行政主管部门完成环境影响登记表备案。
根据《环境影响评价法》规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状。
2.4投资项目的施工许可和竣工验收
2.4.1施工许可证
根据《建筑工程施工许可管理办法》规定，建设单位在开工前应当向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门申请领取施工许可证，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程以及按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程除外。应当申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工。
2.4.2工程竣工验收
工程竣工验收分为工程综合验收和专项验收。依据《建设工程质量管理条例》规定，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。专项验收是指除建筑工程综合验收外，基础设施项目所涉及的规划验收、节能验收、环评验收等单项验收。
关于规划验收：根据《城乡规划法》第四十五条，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。因此，规划验收是竣工验收的前置手续，未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。
关于消防验收：根据《中华人民共和国消防法》、《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》规定，特殊建设工程竣工验收后，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用。
关于节能验收：根据《中华人民共和国节约能源法》《固定资产投资项目节能审查办法》规定，不符合强制性节能标准的项目，建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用。固定资产投资项目投入生产、使用前，应对其节能审查意见落实情况进行验收。政府投资项目不符合强制性节能标准的，依法负责项目审批的机关不得批准建设。
关于环保验收：1998年颁布的《建设项目环境保护管理条例》规定，建设单位应当在建设项目竣工后向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》取消了环境保护部门对建设项目环境保护设施竣工验收的审批，规定编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后由建设单位自主验收，编制验收报告并依法向社会公开；填报环境影响登记表项目以及未纳入建设项目环境影响评价分类管理名录的项目，则不需要进行环保验收。2017年11月环境保护部发布《设项目竣工环境保护验收暂行办法》规定，建设项目竣工后，建设单位应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，编制验收监测（调查）报告。且建设单位应当通过其网站或其他便于公众知晓的方式，向社会公开下列信息：（一）建设项目配套建设的环境保护设施竣工后，公开竣工日期；（二）对建设项目配套建设的环境保护设施进行调试前，公开调试的起止日期；（三）验收报告编制完成后5个工作日内，公开验收报告，公示的期限不得少于20个工作日。
关于联合验收：2019年3月13日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）规定：实行规划、土地、消防、人防、档案等事项限时联合验收，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见。
关于建设工程竣工验收备案：建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。
2.5特定行业和领域的必要手续
对于特定行业的基础设施项目，在项目开工建设前还需要履行节能评估、海域使用、电信业务经营许可、取水许可、排污许可等重要手续。
2.5.1节能审查：
国家及地方发改委作为节能评估与审查手续的主管机关，实行国家、省、市、区县不同级别的分级主管。若未办理节能评估与审查手续的，建议区分如下情形进一步核实处理：
2.若按当时规定应当办理而未办理的，根据《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（国家发展和改革委员会令第6号，2017年1月1日失效）、《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令第44号）等规定，可能存在被责令停止建设或停止生产、使用，限期改造，责令关闭（不能改造的）等法律后果。②
3.如发生应办而未办理节能审查情形时，如何进行补救呢？
2.5.2电信业务经营许可证
1.经营基础电信业务，须经国务院信息产业主管部门审查批准，取得《基础电信业务经营许可证》。
值得注意的是，在需要办理电信业务经营许可的公募REITs项目中，若构成电信行业主管要求的“经营主体变更”的，应当事先取得电信主管部门批准。
2.5.3海域使用许可
基础设施项目涉及使用海域的，根据《中华人民共和国海域使用管理法》规定，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权，国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。
2.5.4排污许可
根据《排污许可管理条例》规定，排污单位应当向其生产经营场所所在地设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门申请取得排污许可证，未取得排污许可证的，不得排放污染物。需要注意的是，排污许可证有效期为5年。排污许可证有效期届满，排污单位需要继续排放污染物的，应当于排污许可证有效期届满60日前向审批部门提出申请。
2.5.5取水许可
根据《取水许可和水资源费征收管理条例》规定，取用水资源的单位和个人，除法定情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程或者设施的，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除或者封闭其取水工程或者设施；逾期不拆除或者不封闭其取水工程或者设施的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构组织拆除或者封闭，所需费用由违法行为人承担，可以处5万元以下罚款。
2.6外商投资项目管理
首批试点项目中仅中金普洛斯仓储物流封闭式基础设施证券投资基金涉及外商投资。2004年以前，外商投资项目管理实行的是审批和备案制。根据《指导外商投资方向规定》，外商投资项目按照项目性质分别由发展计划部门和经贸部门审批、备案；外商投资企业的合同、章程由外经贸部门审批、备案。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》明确，外商投资项目改为核准制。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。2013年，国务院颁布《企业核准的投资项目目录》，外商投资由全面核准改为普遍备案、有限核准相结合的管理方式。2019年出台的《外商投资法》首次确认了我国对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。目前绝大数的外商投资项目已实行属地化在线备案管理。⑦外国投资者或者外商投资企业通过企业登记系统以及企业信用信息公示系统向商务主管部门报送投资信息。
问题三：对基础设施项目运营及现金流进行审查的要点有哪些？
3.1关于项目经营资质及对运营或收费的批准
3.1.1经营资质审查
3.1.2项目运营或收费的批准
3.2现金流审查
对于项目的现金流审查，审查方式因项目类型的不同而各有差异：
3.2.1产业园/仓储物流租赁业务的现金流审查
3.2.2污水处理项目的现金流审查
3.2.3收费公路的现金流审查
3.3收益权质押的情况及解除
问题四：对基础设施项目转让行为合法有效性进行审查的要点有哪些？
此处的基础设施项目转让行为是指基础设施项目资产支持证券通过股权收购的方式获得项目公司100%的股权以使基础设施公募基金间接取得基础设施项目资产的所有权或经营权。此举的意义在于满足《基金指引》第二条第（一）（二）⑧项的要求，即满足应持有项目公司100%的股权及基础资产的所有权或经营权利的双重标准。不过在一般情况下，如原项目公司不存在通过各类特许经营、委托经营、收益权转让等方式将基础设施运营管理以及收益外放的情形时，在持有原项目公司100%股权后，即可满足该等要求。
对转让行为合法有效性的核查主要从以下几个方面入手：
4.1法律层面的转让限制
对于部分基础设施项目的转让，可能存在法律层面的转让限制。
4.2合同层面的转让限制
4.3国有资产转让要求
如基础设施项目转让时涉及国有资产转让的，或者说项目公司股权转让时涉及国有股权转让的，应按《企业国有资产法》及《企业国有资产交易监督管理办法》（下称“32号令”）的要求，除根据规定可协议转让⑨的外均应在产权市场公开交易，但基础设施项目转让并不属于可以协议转让的情形，如采用进场交易方式进行国有产权转让，则存在国有产权被资产支持证券以外的第三方摘牌的可能性，导致REITs对基础设施项目的投资失败，且进场交易会大大拉长项目操作周期、可能错过最佳发行窗口期，而且进场交易和REITs公开发行的两次定价过程也存在衔接难题。
因此，现阶段的REITs试点项目中涉及国有资产转让的，除满足32号令规定的非公开协议转让情形的外，其他地方的国资委也出具了非公开协议转让的批复，其主要原因在于，REITs份额是在证券交易所公开挂牌发行的，采用公开询价定价机制确定基金份额价格，与企业IPO的定价程序类似，符合《企业国有资产法》和32号令关于国有资产有偿定价及公开转让的内在精神，在基础设施资产转让价格与REITs发行份额价格挂钩的基础上，通过公开询价确定的REITs份额发行价可以完全反映公开市场对底层基础设施资产的估值水平和认可度，已实质上达到了对国有资产的公开、公平、公正的定价效果，也避免了国有资产流失风险。
4.5转让对价公允性
问题五：对关联交易适当性进行审查的要点有哪些？
5.1关联方的界定
关联方的认定主要以《公司法》和《企业会计准则第36号——关联方披露》为依据，根据《公司法》第二十一条规定，公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益。第二百一十六条明确了关联方及关联关系的定义，本法下列用语的含义：（一）高级管理人员，是指公司的经理、副经理、财务负责人，上市公司董事会秘书和公司章程规定的其他人员。（二）控股股东，是指其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。（三）实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。（四）关联关系，是指公司控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员与其直接或者间接控制的企业之间的关系，以及可能导致公司利益转移的其他关系。但是，国家控股的企业之间不仅因为同受国家控股而具有关联关系。
《企业会计准则第36号––关联方披露》（财会[2006]3号）第四条列举，企业关联方包括：企业的母公司、子公司，与该企业受同一母公司控制的其他企业，对该企业实施共同控制或施加重大影响的投资方，该企业的合营、联营企业，企业主要投资者个人及与其关系密切的家庭成员，以及该企业或其母公司的关键管理人员及与其关系密切的家庭成员，企业主要投资者个人、关键管理人员或与其关系密切的家庭成员控制、共同控制或施加重大影响的其他企业等。
5.2关联交易情况及适当性
通过梳理已公开发行的试点项目关联交易法律审查意见，关联交易适当性审查要点主要如下：
问题六：对同业竞争及利益冲突进行审查的要点有哪些？
6.1原始权益人/实际控制人持有或运营管理同类资产的情况
在基础设施试点项目中，原始权益人及其同一控制下的关联方可能持有并运营较多与标的项目实际用途和潜在租户类型等相同或相近资产，可能产生同业竞争关系，引发利益冲突。
6.2避免利益冲突的缓释措施
就同业竞争可能引发的利益冲突风险，采取的风险缓释措施主要包括：
问题七：对对外借款进行审查的要点有哪些？
根据《基金指引》第二十八条第一款的规定，“基础设施基金成立前，基础设施项目己存在对外借款的，应当在基础设施基金成立后以募集资金予以偿还，满足本条第二款规定且不存在他项权利设定的对外借款除外”。根据该规定，应对基础设施项目的对外借款情况及其偿还或处理方式予以重点核查。
7.1对外借款情况
通过核查中国人民银行征信中心出具的项目公司《企业信用报告》、审计机构出具的审计报告以及项目公司出具的书面说明及确认文件，梳理项目公司对外借款的情况，如借款金额、期限、利率、有无担保、用途等情况。
7.2处理方式
基础设施项目对外借款的处理方式一般分为两种：
（2）如对外借款不存在他项权利，且满足《基金指引》第二十八条第二款⑩的规定的，可继续存续，不以募集资金进行归还，仅需按照基础设施基金交易文件的约定还本付息。
注释
①韩志峰,张铮等著.REITS:中国道路[M].北京:人民出版社,2021.
②《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》第二十二条：对未按本办法规定进行节能评估和审查，或节能审查未获通过，擅自开工建设或擅自投入生产、使用的固定资产投资项目，由节能审查机关责令停止建设或停止生产、使用，限期改造；不能改造或逾期不改造的生产性项目，由节能审查机关报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令关闭；并依法追究有关责任人的责任。
《固定资产投资项目节能审查办法》第十三条：对未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未获通过，擅自开工建设或擅自投入生产、使用的固定资产投资项目，由节能审查机关责令停止建设或停止生产、使用，限期改造；不能改造或逾期不改造的生产性项目，由节能审查机关报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令关闭；并依法追究有关责任人的责任。
③参见《北京市汉坤律师事务所关于申请募集注册华安张江光大园封闭式基础设施证券投资基金的法律意见书》关于盛夏中京科技园扩建项目缺失节能审查手续的法律意见
④参见《北京市汉坤律师事务所关于申请募集注册平安广州交投广河高速公路封闭式基础设施证券投资基金的法律意见书（申报稿）》关于广河高速项目缺失节能审查文件的法律意见
⑤参见《东吴苏州工业园区产业园封闭式基础设施证券投资基金招募说明书（更新）》关于产业园一期、二期项目缺失节能审查文件的说明意见
⑥参见《北京市中伦律师事务所关于博时招商蛇口产业园封闭式基础设施证券投资基金发售募集的法律意见书》关于万海大厦项目缺失节能审查文件的法律意见
⑦韩志峰,张铮等著.REITS:中国道路[M].北京:人民出版社,2021.
⑧（一）80%以上基金资产投资于基础设施资产支持证券，并持有其全部份额；基金通过基础设施资产支持证券持有基础设施项目公司全部股权；
（二）基金通过资产支持证券和项目公司等载体（以下统称特殊目的载体）取得基础设施项目完全所有权或经营权利；
⑨32号令第三十一条以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：
（一）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；
（二）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。
⑩基础设施基金直接或间接对外借入款项，应当遵循基金份额持有人利益优先原则，不得依赖外部增信，借款用途限于基础设施项目日常运营、维修改造、项目收购等，且基金总资产不得超过基金净资产的140%。其中，用于基础设施项目收购的借款应当符合下列条件：
(一）借款金额不得超过基金净资产的20%;
(二）基础设施基金运作稳健，未发生重大法律、财务、经营等风险；