摘要：现行法赋予了平台劳动者参加基本养老保险的保险资格，但是实践中出现的平台劳动者参保率低、各地参保规则不统缴费中断后保费规则不完善等问题，易致平台劳动者保险权利落空或无法充分实现。在学理层面，应回归社会保险的法理基础，构造基于行政契约形成的养老保险请求权，明确国家、社保机构及参保人的相应义务。在规则层面，可从如下方面加以完善：其一，重新界定“灵活就业人员”的范畴；其二，通过规范灵活就业人员参保的缴费登记程序，确立保险权利的法律效力；其三，引入凸显缴费与待遇精算性的计发方法，设计灵活续缴和合理免缴等保费规则，解决因职业流动及不可归责事由下的权利存续问题；其四，完善社保机构对参保人选择保险项目的建议、咨询服务等程序性保障，最大限度地保障平台劳动者的养老金权益。
关键词：平台用工；灵活就业人员；养老保险；保险权利；互助共济
一、问题之缘起
（一）平台劳动者参加社会养老保险的参保率低
（二）平台劳动者参保的缴费规则尚未统一
目前，各地灵活就业人员参保因欠缺国家层面规范的养老保险实施条例，在参保条件、参保地、缴费基数和比例、缴费程序等方面存在诸多差异，未能形成标准相对统一的规则。
其一，国家政策层面虽取消了准入限制，但各地方规则仍未落实。国家政策导向上已明确全面取消户籍地限制，打通了省内外参保的准入限制，各地需重新制定地方灵活就业人员的参保规则。从目前对各地条例的检索情况看，尤其是关于参保地的规定，只有部分地区（如广东省）施行了“最后参保地实际缴纳职工养老保险费累计满五年，可以继续在原参保地缴费”的便民规定。
（三）平台劳动者缴费中断后的保费规则尚待完善
缴费中断将影响参保人未来养老金的累积，或有导致脱离养老法律关系的风险。现行规则围绕等待期（也指缴费期）设立的保费续缴、补缴规则对保留参保人资格来说具有重要的作用。在企业参保模式下，雇主代扣代缴具有稳定性，而以灵活就业人员身份参保，平台劳动者自行缴费的断缴风险高，使依托于养老保险的社会保障处于不稳定状态。企业参保模式中缴费中断往往可归责于雇主，职工可依据相应社会保险行政诉讼予以救济，而平台劳动者自我缴费，缴费中断不能归责于他人，除非是社保机构的过错，否则无法通过诉讼程序予以救济。所以，现有的保费规则事关缴费的接续性，其是否足以保障无疑至关重要。
综上，现行法虽然赋予了平台劳动者参加基本养老保险的保险资格，突破了原有准入限制的制度屏障，但是就具体缴费和保费规则而言，适合平台劳动者特征的缴费规则尚未成型，断保、脱保风险仍然存在。可以预测，现有围绕企业参保模式适用群体设计的缴费和保费规则已无法应对未来平台劳动者的参保需求，这也是导致平台劳动者参保率低的根源。
二、基于保险资格的制度检讨
（一）平台劳动者以灵活就业人员身份参保的立法实质是保险资格的赋予
保险资格只是塑造形式上自由的前提。社会保险中的自由秩序应是个人参保自由选择与社会参与生存保障的结合体。保险自由意味着个人自由与社会平等的权衡，这是社会保险法律制度建构的观念基础，也是我国社会保险中以灵活就业人员身份参保制度完善的应有之义。但是，社会保险自由秩序的理念并非仅指享有选择自由的保险资格，其实际上蕴含着双重价值内涵。
（二）保险资格向保险权利转变的现实需求
2.平台劳动者从保险资格向保险权利的转型，以能获得相当于企业参保模式中的职工待遇为目标，才符合民众对基本养老保险的内心期待，毕竟他们无法通过与保障无收入性群体的福利性制度实现互助共济。国家需要通过运用保险技术，借由鼓励参加、国家管理与财政负担等与企业参保模式相类似的制度机理，达到社会连带、相互扶助的目的，从而实现生存保障的政策目标。“保险的标志是将同类面临风险的人集合于一个危险共同体，这种集合可以通过自行申请，也可以基于保险义务。”因此，纳入保险的方式本身并不重要，在不同的保险项目中通过不同的措施实现不同程度的保险强制程度，让有保障需求（Schutzbedürftigkeit）的群体纳入社会保险体系中才是目的。基于现实国情，我国无法通过“一刀切”的方式将平台劳动者全部通过收入征缴的方式纳入企业参保模式类型，故而需要赋予保险资格人依据需求和能力进行自我决定的权利。
（三）从保险资格向保险权利转变的制度依托
保险权利是实现实质性自由的基础，需要依托现有职工养老保险制度予以实现。在立法中确立平台劳动者具有平等的保险权利形态，使其获得相当于企业参保模式中的职工待遇，并符合社会保险自由的价值内涵。
2.若忽略实际参加职工养老保险的参保率，认为可借由居民养老保险予以兜底，提高居民养老保险保障待遇实现普惠性，不在本文探讨的范围内。若不考虑财政负担的问题，同为劳动力提供者，只是基于用工模式变化，雇主指向不确定性，但雇主保费负担却从有到无，这势必会加剧劳动力市场中隐秘雇佣的道德风险，促使雇主规避劳动关系认定以逃避保费义务。另外，提高居民养老保险待遇水平会带来逆向选择的道德风险。既有研究已经表明，就业水平将随着财政支付规模和税收水平的提高而降低。依据居民养老保险的制度设计，财政支撑的社会养老金会不同程度地产生边际税收效应，导致劳动供给减少，这意味着，伴随居民养老保险的待遇提高可能减弱平台劳动者的工作动机，这种影响的大小与个体对劳动和闲暇的偏好有关。、
三、平台劳动者以灵活就业人员身份参保下的权利构造
无论经由何种模式获得社会保险资格，社会保障目的的实现都需落实在互助共济的风险共同体内和参保人保险权利的赋予上。保险权利的构造需要遵循社会保险的基本原理，经由立法程序将符合一定资格的参加者，透过多数他人共同投保与缴交保费的方式，依靠社会连带责任的资源再分配效应，强化互助与所得重分配精神，通过社会给付将个人的年老风险转由社会分担，以减轻个人的经济负担。社会化分担体现了以国家社会政策作为资源分配或能够重分配为前提，需要承认社会资源是大众共同拥有，而非个人拥有各自的资源与他人不相干。因此，以灵活就业人员身份参保与企业参保模式下社会保险的社会化分担在机理上并无二致，平台是否出资分摊并不是唯一要解决的问题。平台劳动者在履行自我缴费义务的前提下，保险法律关系何时产生，能否充分保留于该保障之中，养老金待遇能否体现其参与职业共同体中的贡献，依缴费产生的权利应获得何种程序性保障等问题，均需借由保险权利的建构加以解决。就此，回归对以灵活就业人员身份参保的法理基础，对养老金请求权的实体构造及其程序保障加以阐释，甚有必要。
（一）法理基础：行政契约说
1.以灵活就业人员身份参保的制度法理应为行政契约说。参保人与社保机构的法律关系是设计具体规则的逻辑起点。双方不论是企业参保还是以灵活就业人员身份参保，均应依据被保险人实际收入水平制定相应的保费负担，借由技术赋权等方式实现职业群体内的风险分担。在学理上，依据行政契约形成的公法关系，是指保险人与被保险人之间基于协商或通过行政计划程序予以确认的法律关系，具体表现为被保险人的自行申请以及保险人承诺办理申请登记的意思表示，并且被保险人对此种保险关系的生成具有绝对的影响力，以此形成的权利义务关系，应属于“行政契约”，也有学者称其为附和契约。基于行政契约的法律关系之生成、变更、消灭也会形成相应的权利与义务。国家应通过社会保险立法，约定符合法定条件的公民自行申请加入保险，同时应为其提供量能选择的缴费档次，以及在缴费期未满时依据收入变化变更险种的折算和退出保险后的保费返还等规则。
2.以行政契约说解释我国灵活就业人员参保的法理，原因有三：（1）灵活就业人员作为参保人，社保机构作为法定保险人，双方确立的是公法上的法律关系。前者享有待遇的请求权，后者承担在保险事故发生时给付保险待遇的义务。（2）以灵活就业人员身份参保的法理基础有别于企业参保模式中的公法之债，因为企业参保模式是基于法定事实发生的，其申报、缴费及给付内容基于法律规定，实际参保人与社保机构之间不具有私人协商的空间，属于典型的公法上债关系。而在灵活就业人员参保中，参保人有依据社会机构提供的相应保险项目内容，自行决定是否参加该项保险的权利。（3）行政契约中的合意指的是社保机构一方应提供可供参保人选择的保险项目，并就参保登记、缴费核定、权益记录、关系转移、待遇核定、待遇发放等业务事项予以规定；参保人一方则就上述业务类型，针对自身需求和经济情况，完成参保登记、业务选择、缴费核定和首次缴费，实现合意的法律效果。
（二）附条件养老金请求权的实体要件及程序性保障
（三）国家、社保机构及参保人的义务
养老保险法律关系中的权利义务并不具有一致性，基于保费与给付之间的密切关系，明确保费缴纳过程中国家、社保机构以及个人的不同义务面向是必要的。
综上，低收入群体的低缴费额实际考虑了个人缴费能力和保费贡献，增设期待期间免去合理待业期（如失业、生育等情形）下的缴费义务，这些保费与给付的非对价表现，尤其是区别于具有典型、可持续性的企业参保模式下的代扣代缴，都将促进平台劳动者纳入并保持于保障中。为了不增加保险共同体的额外负担，也成为国家保险外担保的主要对象，是平台劳动者纳入保险共同体后实现互助共济的核心体现。
3.参保人的协力义务。参保人对保费缴纳负有真实申报及配合社保机构等必要的协力义务。社会保险给付的行政程序因涉及诸多当事人资料，并未减轻行政作为的负担，对社保机构课以更多的义务也应该建立在个人协力的基础上才具有合理性。我国台湾地区所谓“国民年金法”第24条中规定了保险人对于被保险人申请给付的查证程序等，以避免道德风险。以灵活就业人员身份参保遵从自主原则，借由各个环节的申请，如职业流动，合理待业（失业、生育）事由的申报等实现资格的可持续性。个人欺骗将导致缴费终止、保险资格丧失等后果。同时，怠于申请也会被视为是一种放弃权利的行为。事实上，是否借由严苛的禁止性规范实现各自的协力义务，立法者具有自由的裁量空间。
四、平台劳动者保险权利的规则设计
（一）权利主体：应当重新界定“灵活就业人员”的范畴
（二）权利效力：应当规范保险登记程序
在立法层面，保险登记程序应包括申请登记与缴费登记制度，在《社会保险法》第57、58条规定之外另设相应规定；在司法层面，申请登记用于解决主体资格认定纠纷，缴费登记对完善保险权利时效制度具有重要意义。
1.申请登记用来确立平台劳动者的参保资格。通过审查参保人资格，避免借由“灵活就业人员”的广泛覆盖所出现的“搭便车”现象，甚至出现没有职业生涯履历的人员通过补缴程序纳入保险的情形。如《广东省灵活就业人员服务管理办法（试行）》第3条就有“灵活就业人员承诺制就业登记制度”的规定，颇值借鉴，可考虑在此基础上进一步明确虚假或伪造就业事实的法律后果。
（三）权利存续：应当设计灵活续缴和合理免缴规则
承前所述，现行补缴或续缴规则均是基于等待期间15年而设计的规定，已不适应目前职业流转中不同事由造成的缴费中断情形。事实上，保险年资中并不只包括缴费年资，各国均有对保险年资的规定，虽叫法不同，但均体现了对保险期待的累计。未来可通过引入期待期间，凸显缴费与待遇精算性的计发方法，设计灵活续缴和合理免缴等确保连续性的保费规则，如突破对缴费年资续缴的局限，借由不同时期灵活的缴费额累积，设计使平台劳动者可以在收入允许的情形下自由、充分地缴纳可负担的保费，以此保持其保险权利的可连续性。
其中，期待期间的设计主要是考虑平台劳动者缴费中断的不可归责事由，可解释为“合理待业期”，如生育期1年内的保费豁免等需要出具哪些材料，可通过完善后续申报制度来实现合理待业期的合理免缴规则，最终形成良性的缴费可持续性，填补单一通过以社会保险补贴的方式对低收入群体的资助，克服单纯性福利带来的道德风险。在我国台湾地区，尽管也有针对此类平台劳动者参保出台的关于40%补贴的鼓励性措施，但实践中滋生的骗保行为也暴露了社会保险补贴方式的弊端。
（四）权利保障：应当规定社保机构相应的附随义务
需要注意的是，这种权利并不具有去除违法行为结果的效果，而是恢复被保险人的合法地位，并非权利救济。因此，社保机构提供咨询的义务应限定于《社会保险法》的具体规定，可在未来《养老保险实施条例》出台时对那些属于咨询提供义务的范围及行使该权利的期限加以规定，避免滥诉带来的资源浪费和不必要的行政负担。
五、结语
社会保险在确定适用范围时一般以劳动法上的劳动关系为基础，但又不局限于此。面对灵活用工等新用工形式引发的养老保险领域的制度变革问题，各国的具体制度规定虽有差别，但在学理上具有共通性。德国早在1999年的年金改革中，通过对《社会法典》的修订，逐渐增加了不同劳动类型的保障群体，将瑕疵劳动关系的劳动者纳入相应的保障体系中，使社会保险扩展为所得保险。平台劳动者作为社会劳动的贡献者，他们为社会提供了温馨和周到的服务，提供了有价值的社会劳动，理应得到相应的社会保护，“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼。天下可运于掌”，平台劳动者一样会渐渐老去，他们的晚年一样需要社会行政给付之期待，社会保障的保护伞一样需要为他们遮风挡雨，他们应当获得社会保障的权利和资格。唯其如此，才能实现社会保险体系内高收入与低收入、固定与灵活就业群体之间的互助共济。