知识产权?对外转让?国家安全?安全审查?知识产权审查
知识产权对外转让安全审查（以下简称“知识产权安全审查”）机制的正式建立，不仅全面强化了涉及国家安全的知识产权对外转让行为管理，进一步健全了我国知识产权领域维护国家安全的制度机制，更为我国全面建立知识产权国家安全法律制度及其实施体系提供了新思路和新机制。值得注意的是，相较于我国原有知识产权法律制度中的国家安全机制（比如国防专利、保密专利、向外国申请专利保密审查、国有企业事业单位发明专利指定实施、专利权的公共利益强制许可），新的知识产权安全审查机制在工作理念、保护对象和保护手段上都有了重大进展：在工作理念上，实现了从“知识产权保护与国家安全分离管理”向“知识产权与国家安全保护一体统筹”的发展；在保护对象上，实现了从“国防安全单一对象”向“科技安全、产业安全和总体国家安全”的全面拓展；在保护手段上，实现了从“保守国家秘密单一机制”向“保密管理、对外贸易管理、外商投资管理、敏感技术扩散管理和知识产权秩序管理融合共构”的重大转变。
一、我国知识产权安全审查机制的建立
（一）《试行办法》的制定及其内容
为了落实《试行办法》中“应当制定审查细则”的明确要求，我国部分地方知识产权管理部门先后制定了地方知识产权安全审查细则或实施办法（见表1）。
表1地方政府知识产权安全审查实施政策
二、知识产权安全审查机制的法律渊源
（一）专利权对外转让管理
从我国法律规定来看，1983年《国营工业企业暂行条例》（国发〔1983〕54号）是最早确立知识产权对外转让管理规则的法律。该条例第29条规定，企业有权按照国家规定将自己的发明创造、科研和技术革新成果，在国内有偿转让，或经国务院有关主管部门批准，向国外有偿转让或申请专利。由此表明，我国在1984年《专利法》尚未出台前就已经规定了向国外转让或申请专利的特别审批制度。
此后，2008年第三次修正《专利法》时，对第10条对外转让规定进行了修改。一是扩大了受让人的范围，在原“外国人”的基础上，增加了“外国企业”和“外国其他组织”两类主体。二是删除了“必须经国务院有关主管部门批准”的表述，改为“应当依照有关法律、行政法规的规定办理手续”。根据尹新天先生的解释，此处的“有关法律、行政法规”指的就是“《对外贸易法》和《技术进出口管理条例》”。由此，2008年《专利法》对此最显著变化是，将专利权对外转让与技术出口及行政管理相分离，终结了专利权对外转让审批制的原有规则，明显弱化了技术出口管理对专利权转让及其效力的影响。根据当时实际参与立法工作的尹新天先生的说明，这一调整的主要原因在于当时的立法研究认为，专利权对外转让与技术出口的法律涵义并不完全重合。而且，还有观点主张由于专利权保护的地域性特点，使得外国人取得中国专利权并不存在权利“出口”问题。
专利权对外转让管理制度在相当程度上塑造并奠定了我国知识产权安全审查机制的制度基础，直接影响了《试行办法》的诸多规则表述。但是，专利权对外转让管理制度从行政审批向合规义务的转变以及诸多制度理解上的差异，也必然对当前知识产权安全审查机制的具体实施产生影响。
（二）其他知识产权类型对外转让管理
1991年《计算机软件保护条例》第28条专门设立了软件权利对外转让的审批备案规则，即对外转让或许可软件著作权时，权利人须报请国务院有关部门批准并向软件登记管理机构备案。与专利法审批仅涉及权利转让不同，1991年《计算机软件保护条例》将软件著作权的“许可”也纳入审批备案范围。这一规定也是我国著作权领域最早针对跨境权利流转的法律规则。2001年《计算机软件保护条例》保留了软件著作权对外转让专门规定，但与专利法修改类似，2001年《计算机软件保护条例》对转让人的表述作了修改，取消了强制性的审批备案制度，并明确将该制度修改为权利人对外转让时的技术出口合规义务。此后《计算机软件保护条例》两次修订（2011年和2013年）均未涉及修改该条规定。
在植物新品种权方面，2014年《植物新品种保护条例》第9条对植物新品种权利转让和对外转让作出规定。该条自1997年《植物新品种保护条例》颁布以来，从未作过修改。该条根据不同主体转让植物新品种的申请权或品种权的审批程序作出了不同规定：如果是中国单位或个人对外转让的情形，则应经过审批机关批准；如果是国有单位在国内转让的情形，则应报经有关行政主管部门批准。另外，无论是对内转让还是对外转让，当事人均应签订书面合同，向审批机关登记，并由审批机关予以公告。与之配套，根据《植物新品种保护条例实施细则（农业部分）》第11条和《植物新品种保护条例实施细则（林业部分）》第8条规定，对外转让植物新品种申请权或者品种权的，应向农业农村部或国家林业和草原局申请审批。
在集成电路布图设计专有权方面，2001年《集成电路布图设计保护条例》并未直接规定对外转让管理制度，但2001年《集成电路布图设计保护条例实施细则》中设立了专门规定。其第11条规定，在办理布图设计专有权对外转让登记时，中国单位或个人应向国家知识产权局提交国务院有关主管部门允许转让的证明文件。在办理布图设计专有权转移时，当事人应凭借证明文件或法律文书办理著录项目变更手续。
此外，我国《商标法》上虽然并未规定与《专利法》类似的对外转让管理规则。但是，自1982年《商标法》开始，我国注册商标转让就一直采取核准制而非登记制i，并且2013年修正《商标法》时，在转让核准制规定的基础上，增加了“对容易导致混淆或者有其他不良影响的转让，商标局不予核准，书面通知申请人并说明理由”的特殊规定。1982年《商标法》第30条还将“自行转让注册商标”列为应当由商标局责令限期改正或者撤销其注册商标的商标违法行为。这些规定，都在相当程度上赋予了商标行政部门对注册商标转让行为实施行政管理的权力。
在专利制度以外存在的上述知识产权类型对外转让特别管理要求，在制度衔接和实施适用方面，直接产生了在国家层面上统一不同类型知识产权对外转让管理要求、理顺不同类型知识产权管理分工的客观需求，为建立统一的国家知识产权安全审查机制提供了必要的制度基础。
（三）特殊情形知识产权涉外转让管理
除按照知识产权类型和权利性质设立的一般性对外转让管理制度外，我国还长期存在与之独立的特殊情形知识产权涉外转让管理规则。其中，又以利用财政资金设立的科技计划项目知识产权（以下简称“项目知识产权”）最具代表性。
从性质上看，这一管理权利与商务部门、科技部门依据《专利法》《对外贸易法》和《技术进出口管理条例》在技术出口中知识产权对外转让的管理存在显著差别。《科学技术进步法》中的审批本质上是由法律确认的、基于国家研发投资和科技行政合同产生的、具有法律关系相对性的某种契约性权利。对此，《中华人民共和国科学技术进步法释义》中明确说明，设定这一“权利转让限制”的主要理由是“国家对此付出了一定的资金支持”。而《技术进出口管理条例》中的特别许可制，则是基于维护对外贸易中的国家安全和公共利益，由法律直接创设行政许可。
在特定项目实践中，这一性质差异也相当明显。比如，2010年《国家科技重大专项知识产权管理暂行规定》（国科发专〔2010〕264号）就结合项目实际，在制度实施层面细化了《科学技术进步法》的管理规则。一是扩大了项目知识产权转让管理适用情形，将“向境内机构或个人转让或许可其独占实施”“向境外组织或个人转让或许可”和“因并购等原因致使权利人发生变更”三种情形全部纳入管理范围；二是明确了项目管理机构的实际指向，对一般情况，规定“应当报牵头组织单位审批”，而对牵头组织单位是企业的特殊情况，则作出报“专项领导小组组长单位”审批的特殊规定；三是厘清了项目主管部门的审批与技术出口许可审批的差异，规定向境外转让或许可的，除了须获得项目主管部门审批之外，还须要依照《技术进出口管理条例》获得技术出口许可审批，方可执行。
项目知识产权对外转让管理体现了政府在国家创新体系中的有效作用，客观反映了我国科技体制鲜明的国家战略导向。项目知识产权对外转让管理在性质、事项范围等方面的特点，弥补了以对外贸易框架下技术出口许可证管理为核心的合规义务规则的“被动管理、消极应对”的固有缺陷，并且以法律形式赋予了国家从财政投资、战略科技资源、行政合同义务等角度，完善知识产权安全审查机制的可能性。更为重要的是，对财政资助项目知识产权行使作出符合国家利益和社会利益需求的约束或限制，是当前世界各国的普遍做法。比如，美国专利法框架下拜杜法规则中的美国实施优先、政府介入权以及大学取得权利未经批准不得转让规则等。
三、知识产权安全审查机制的体系定位
（一）与国家安全审查的关系
（二）与技术出口贸易管理的关系
在限制类技术出口方面，《对外贸易法》系统建立了我国技术出口贸易管理制度。其基本特点是“以禁止限制技术出口目录为基础，限制出口技术许可证管理、自由出口技术合同备案登记为核心，技术出口知识产权对等保护义务审查、贸易调查和国家预警应急机制等新手段为补充”。而根据《技术进出口管理条例》的规定，前置性的申请审查又是限制出口技术许可证管理的核心机制。在《对外贸易法》基础上，《技术进出口管理条例》和《禁止出口限制出口技术管理办法》在审查类型上，区分了贸易审查与技术审查，并相应在审查机关方面确定由省级地方商务管理部门和地方科技行政管理部门具体承担。在审查内容上，明确贸易审查主要审查是否符合我国对外贸易政策，并有利于促进外贸出口；是否符合我国的产业出口政策，并有利于促进国民经济发展；是否符合我国对外承诺的义务。而技术审查则主要审查是否危及国家安全；是否符合我国科技发展政策，并有利于科技进步；是否符合我国的产业技术政策，并能带动大型和成套设备、高新技术产品的生产和经济技术合作。
在工作流程和机制关系方面，《试行办法》中规定的“技术出口中涉及的知识产权对外转让审查”，实际上就是在上述限制技术出口前置性申请审查框架下，在特定情形下将知识产权设置为独立审查内容，并在审查机关上相应增加了地方知识产权管理部门、知识产权主管部门、农业主管部门和林业主管部门等。需要注意的是，知识产权安全审查与原有两类审查之间仍然存在较大差异。
一方面，知识产权安全审查并不是全部限制类技术出口许可申请的法定审查程序，而是符合《试行办法》规定的特定情形下的特殊审查机制，并且是限制类技术出口管理的组成部分。这一审查机制在技术出口管理中的引入，主要法律依据是《对外贸易法》第19条第2款和《技术进出口管理条例》第6条第2款。前者规定“实行配额、许可证管理的货物、技术，应当……按国务院规定……经许可……方可进口或者出口”；后者则具体明确“国务院有关部门按照国务院的规定，履行技术进出口项目的有关管理职责”。显然，上述规定都直接赋予了通过“国务院规定”调整管理机关的正当性。因此，知识产权安全审查是根据国务院规定创制的赋予知识产权管理部门参与技术出口项目管理的新职责。
知识产权安全审查不同于权利变更登记。这可以从《专利法》第10条和《试行办法》第4条第2款有关权利变更的条款中找到依据。从管理性质上看，权利变更登记是直接通过“登记”的方式来管理专利对外转让活动，属于形式审查；知识产权安全审查则是对拟转让知识产权和转让活动是否会对我国国家安全和重要领域核心关键技术创新发展能力造成影响的审查，属于实质审查。从管理对象上看，权利变更登记的法律规定适用于所有对外转让的专利类型；知识产权安全审查则只适用于特定情形下特定的知识产权类型。从管理主体上看，权利变更登记只能由国务院专利行政部门行使；知识产权安全审查涉及的两类机制中，限制类技术出口的审查主体更为多元，既包括地方知识产权管理部门，也包括其他依法履行知识产权保护职责的部门。可见，虽然二者在管理上存在某种关系，但从《试行办法》的规定来看，在管理性质、管理对象和管理主体方面都存在明显差异，是相互独立的行政管理工作。
虽然知识产权安全审查与境内发明创造向国外申请专利保密审查在制度目标上均出于保护国家安全和国家利益的共同考虑，但在审查行为和审查对象等方面却不同。在审查行为方面，知识产权安全审查是针对知识产权对外转让行为的审查，而对外保密审查则是针对专利申请活动的审查；在审查对象方面，知识产权安全审查的对象为特定的知识产权类型，而对外保密审查的对象则是在中国完成且准备向国外申请专利的发明或实用新型，即对外保密审查客体须满足三个条件：第一，发明创造为发明或实用新型；第二，该发明或实用新型是在中国完成；第三，申请人准备就该发明或实用新型向国外申请专利。可见，目前我国知识产权安全审查并不涉及境内发明创造向国外申请专利的保密审查。
四、知识产权安全审查机制的法律特征
从《试行办法》规定来看，知识产权安全审查与现有知识产权法律制度中的对外转让管理、对外申请保密审查和现有技术进出口管理制度中的贸易审查及技术审查都存在明显差异。
（一）特定性
《试行办法》规定“技术出口、外国投资者并购境内企业等活动中涉及本办法规定的专利权、集成电路布图设计专有权、计算机软件著作权、植物新品种权等知识产权对外转让的，需要按照本办法进行审查。所述知识产权包括其申请权”的这一条件，表明知识产权审查行为根植于特殊的管理场景之中，作为审查范围中的知识产权及其对外转让活动具有特定性，其可能涉及国家安全，而不是创设了针对任何知识产权及其活动的一般管理机制。因此，与普通知识产权对外转让管理相比，其具有更强的针对性和特定性。具体如下。
一是审查场景特定。在审查情景上，知识产权安全审查仅针对限制类技术出口和外资并购需要启动国家安全审查的特定情形。
二是审查对象限定。《试行办法》所列举的知识产权，仅包括了我国现行法律中的四种知识产权类型。虽然《试行办法》使用了“等知识产权”的概括性表述，但从后文审查机制的规定来看，目前实施中的知识产权安全审查涉及的知识产权类型仅限于四种，即“专利权、集成电路布图设计专有权、计算机软件著作权、植物新品种权”。而且，由于《试行办法》排除了涉及国防安全的知识产权对外转让行为，因此该“专利权”也不包括作为发明专利之一的“国防专利”。这也表明了现阶段知识产权安全审查工作的有限目标导向。
三是审查性质特殊。在审查性质上，知识产权安全审查属于行政审查或行政调查，但其结果将可能导致行政许可或行政审批的法律效果。比如，《试行办法》规定，地方贸易主管部门出具审查决定时，须以地方知识产权管理部门出具的书面意见书为依据……经审查不得转让的……不得办理权属变更登记手续。
（二）复合性
一是审查标的的复合性。从《试行办法》第1条有关审查范围的条文来看，知识产权安全审查标的仅有知识产权转让这一种，但结合前后文语境和实践操作来看，这一审查实际上却存在两种以上审查标的。一是特定知识产权本身；二是当事人对特定知识产权的特定转让行为，即“权利与行为”；如果将特定“当事人”也纳入则需要审查三类标的，从而形成特定人、权、事的复合性审查标的。另外，《试行办法》还明确将申请权列明为知识产权的范围，体现了知识产权权利或权能关系的复合性特点。
四是审查后果的复合性。《试行办法》规定的审查结果主要包括“出具书面意见”“反馈有关部门”“对相对人作出决定”和“采取行政措施”四种，在具体内容上存在明显的制度连锁反应。
4.采取行政措施：“经审查不得转让的，计算机软件登记机构在接到通知后，不得办理权属变更登记手续”。
（三）间接性
二是审查关系的间接性。从《试行办法》规定来看，知识产权安全审查均属于行政机关之间的业务往来关系，是行政机关内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。因此，《试行办法》并未根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，设定对知识产权安全审查结果的行政复议与行政诉讼指引。相应行政复议、行政诉讼由作出决定的机关承担。
三是审查内容的局部性。从《试行办法》规定来看，知识产权安全审查相对于现有的贸易审查、技术审查具有一定的独立性，但是知识产权安全审查仍然是技术出口管理、外商并购安全审查中的一个环节，而非独立于技术出口管理、外商并购的专门性国家安全审查机制。因此，在特定情形中的知识产权安全审查必须兼顾特定情形审查和管理的一般要求，重点针对知识产权权利、信息和制度等进行审查，一般不涉及非知识产权事项的审查。
四是审查结果的意见性。从《试行办法》规定来看，知识产权安全审查结果，对于技术出口管理和外资并购安全审查的法律意义并不相同，但总体上是一种由行政机关出具的专业性参考意见，是过程性的意见而非终局性的结论。在技术出口管理方面，知识产权安全审查意见是由对外贸易主管部门牵头的限制类技术出口审查的组成部分，是对外贸易主管部门在法定期限内对技术出口申请作出批准或者不批准决定的重要依据；在外资并购安全审查方面，知识产权安全审查意见是联席会议在法定期限内启动特别审查程序的重要依据，是联席会议对并购申请或并购行为作出书面审查意见和其他行政措施决定的重要参考。
结?语
《试行办法》的制定和实施，为探索新形势下有效统筹知识产权发展与安全的制度机制进行了有益尝试，也为充分运用知识产权制度加强核心关键技术保护、保障科技安全和产业安全、维护国家安全和发展利益提供了新工具。2021年《知识产权强国建设纲要（2021－2035年）》面向对外贸易和涉外知识产权风险提出了“建立对外贸易知识产权保护调查机制和自由贸易试验区知识产权保护专门机制”“建设知识产权涉外风险防控体系”。2021年《“十四五”国家知识产权保护和运用规划》（国发〔2021〕20号）对此则聚焦未来五年的知识产权安全审查工作，将“完善维护国家安全的知识产权政策”作为“完善知识产权法律政策体系”的重要任务，明确要求“依法管理涉及国家安全的知识产权对外转让行为，完善知识产权对外转让审查制度”。
党的二十大报告将国家安全问题提到了前所未有的高度。报告明确提出“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”，并以专章进行论述，突出了国家安全在党和国家工作大局中的重要地位，更进一步突出了知识产权法治保障和重点领域安全能力建设在保障创新核心地位、加快实现高水平科技自立自强中的基础性、关键性和战略性作用。一方面，将“加强知识产权法治保障”作为“完善科技创新体系”内容之一，全面筑牢创新是引领发展的第一动力，保护知识产权就是保护创新的宗旨意识；另一方面，提出“必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程……”“加强重点领域安全能力建设”“以新安全格局保障新发展格局”的明确要求。